城市新建軌道交通項目投融資分析

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摘要:當前國內二線城市甚至部分三線城市為緩解城市交通壓力，準備新建或者正在對城市軌道交通項目進行建設論證。城市軌道交通項目作為大型公共基礎建設項目具有投資規模大、建設周期長、建設經驗要求高等特點。本文論述了城市軌道交通項目建設中三種常見的投融資模式，討論了各種投融資模式的優缺點。結合國內新建城市軌道交通項目城市的具體情況，得出了適宜選擇的模式——BT模式。

關鍵詞:軌道交通；投融資模式；BT模式

一、城市軌道交通建設項目定義

依據中國國家標準《城市公共交通常用名詞術語》規定，城市軌道交通建設項目簡單解釋為“通常以電能為動力，采取輪軌運轉方式的快速大運量公共交通的總稱?！眹H上一般普遍認為城市軌道交通有地鐵、輕軌、市郊鐵路以及懸浮列車新交通系統等多種具體形式。城市軌道交通建設項目是城市中重要的基礎設施項目，具有以下特征：1.城市軌道交通的準公共用品特征；2.城市軌道交通的外部效應巨大；3.城市軌道交通較大的規模經濟特征。通過以上城市軌道交通具備的基本特征這就決定了政府對城市軌道交通擁有絕對的控制權，也就是城市軌道交通不能完全私有化。同時由于城市軌道交通建設投資巨大，建設環節復雜，建設周期長等。尤其城市軌道交通建設期投入資金大，政府籌措資金困難。鑒于此在城市軌道交通項目建設期就需要考慮如何引入外部資本以緩解政府資金困難。本文就一些新興二三線城市新建城市軌道交通的幾種投融資模式進行了討論研究，對無城市軌道交通建設經驗的城市具備一定的指導意義。

二、幾種典型的投融資模式

城市基礎設施建設投融資模式是指政府部門為發展城市基礎設施，而對其實施的從籌資、建設、經營到管理的一系列活動以及在這之中所采用的方式和方法，主要反映在其融資模式上。具體到我國的城市軌道交通建設融資方式主要以政府財政負擔為主。建設項目投融資模式有很多種，依據目前我國城市軌道交通建設的實際情況，同時結合各二三線城市新建軌道交通建設發展的具體情況，本文對以下三種在城市軌道交通建設中經常出現的投融資模式作了深入研究與分析：政府與社會資本參與的PPP模式、BT模式和政府主導的BOT模式。(一)政府與社會資本合作的PPP模式。政府與社會資本合作的PPP模式是目前公共基礎設施項目建設的一種常見模式。PPP模式下政府相關部門與社會資本組成合作體，參與完成公共基礎設施投融資及建設。即指政府部門與社會資本之間形成合作關系，通過雙方之間的合同約定，共同完成公共基礎設施項目的投融資、建設、運營的活動。PPP模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，政府與社會資本之間通過這種合作關系，使得合作各方達到比單獨行動預期更有利的結果。1.PPP融資的特征。PPP融資模式，政府部門通過與社會資本簽定特許合同由專門的公司負責項目籌資、建設及經營。PPP項目的融資以實施項目為主體進行融資的活動，是一種公共基礎設施公司化的操作模式。社會資本參與的公司管理模式可以使得預實施項目進行更加專業化的管理，同時能夠降低政府的投資風險。2.PPP融資模式在城市軌道交通領域的應用。PPP模式最近這些年在國內公共基礎設施建設領域應用較為廣泛，受到各地政府的青睞。該模式機制靈活、權利清晰，比傳統政府單獨建設、運營的模式高效靈活。政府引進PPP融資模式，使得政府和社會資本雙方可以取長補短，同時發揮了社會資本的投資積極性，提高了運行效率。北京地鐵4號線開創了國內城市軌道交通建設運用PPP融資模式的先河。(二)BT建設模式。BT建設模式即“建設—移交”模式，是指政府利用非政府資金對公共基礎設施建設的一種融資模式。具體操作是政府的公共基礎設施項目通過公開招標等形式選擇一家專業投資方進行融資、建設并最終驗收合格后政府按照回購協議約定向投資方支付一定費用，投資方將實施項目移交給政府。BT建設模式的運作方式多種多樣，一般BT項目的運作包括以下五個階段，項目發起、立項和準備、招投標、BT項目公司組建、工程融資建設、移交和回購。BT建設模式是一種新型的投融資建設模式，在城市軌道交通設施投資建設中應用的潛力很大。但是還必須承認的是BT在我國應用時間較短，如處理不好其中的法律關系、投融資主體、操作界面等因素，很容易將BT模式當做墊資施工項目。1.BT模式的主要特征。一般認為BT模式適用于政府基礎設施非經營性項目建設，投資方在移交后不進行經營，政府按雙方約定向投資方支付合同價款等一系列活動。BT模式下的項目移交和付款具有強制性，由于BT項目的特殊性，項目竣工后必須按約定移交給BT項目發起人，同時由于BT項目主辦人無力完成項目建成后的運營，再加上BT項目的非盈利性基礎項目特征，BT項目發起人也必須強制收回項目。BT項目建設期間的融資任務由BT項目主辦人承擔，這樣可以有效緩解政府的財政壓力，加快基礎設施建設速度。2.BT模式在城市軌道交通領域的應用。BT模式作為緩解財政資金不足的一種建設模式，與其他合作建設模式最基本的區別就在于投資者不進行運營。一些公用基礎設施由于其特殊性只能政府背景的機構統一經營不具備民間經營的條件。BT模式的出現，需要由政府經營運行的城市軌道交通項目的投資向社會資本開放。當前隨著眾多企業高速發展，一些大型企業可能存在充足的資金儲備。眾多企業有能力作為BT項目主辦人介入BT項目，參與城市軌道交通項目的建設，改變其投資渠道單一的局面。3.BT模式的具體實施方式。在實施過程中根據項目的具體情況有以下幾種BT建設模式：(1)完全BT建設方式。政府相應機構通過公開招標等方式確定項目投資建設方，由確定的投資建設方組建項目公司，由項目公司具體負責融資和建設，項目建成后由政府相應機構根據協議進行回購。(2)BT項目總承包建設模式。通過招標確定項目總承包建設方，建設方按照合同約定完成項目建設，并承擔全部投資，項目建成后由政府根據協議進行回購。(3)BT項目施工承包模式。通過公開招標等形式確定施工建設方，施工建設方按約定完成工程施工及過程投資，最終驗收合格后由業主根據協議進行回購。(三)政府主導的BOT投融資建設模式。政府主導的BOT建設模式一般指大型公共基礎設施項目的投資、建設和運營等以政府和社會資本之間達成合同為基礎。根據合同約定的特許經營范圍和時間允許社會資本在一定時期內籌集資金建設公共基礎設施并進行經營的投資模式。根據其定義，BOT投融資模式具有一下特征：1.項目的投資主體為社會私人機構；2.政府根據約定將項目的建設、經營及期限特許給私人機構；3.BOT能夠保持市場機制發揮作用；4.政府在BOT項目中具備約束能力。城市軌道交通項目在BOT模式下，一般需要享受政府部門提供的以下特許權利：城市軌道交通的建設與特許期經營權、附屬商業的開發經營權、車站地區的開發權等。2004年年初，深圳市政府與香港港地鐵公司簽訂了深圳軌道交通4號線原則性協議：香港鋼鐵地鐵公司以BOT的形式承擔深圳地鐵4號線的建設。同時港鐵地鐵公司還承擔全線30年期間的運營及沿線房地產開發的資格，這就為深圳地鐵4號線開創了全國第一個BOT模式建設地鐵項目的先河。

三、幾種城市軌道交通建設項目融資模式比較

(一)PPP模式與BOT模式比較。通過以上分析不難發現，PPP融資模式和BOT融資模式有以下共同特點：兩種模式都是通過政府部門與社會私人機構簽訂特許權協議，使政府部門與社會資本發生合同關系，兩種模式都以投資項目運營利潤償還債務并實現投資回報。但是PPP融資模式與BOT融資模式作為兩種不同的融資模式還有很多不同的地方，在BOT融資模式中，政府部門和社會資本之間存在著等級關系，其組織機構缺乏一個相互協調的機制，參與各方容易出現信息不對稱的情況，而PPP融資模式的組織機構能夠形成“雙贏”的政企合作關系。在PPP模式下，社會資本需要從項目論證階段就參與進項目中，而BOT融資模式社會資本僅從項目實施階段才開始進入。再有就是PPP融資模式由于對風險的管理合理，增加了PPP模式項目抗風險的能力，有利于項目的成功實施。而BOT融資模式由于信息的不對稱，增加了社會資本的風險。(二)BT模式與BOT模式比較。BT融資模式與BOT模式最大的區別就是BT模式下其沒有投資者運營環節。BOT模式下項目建成后政府按照合同約定給予投資者一定期限內的特許經營權，項目由投資者直接運營并向使用者收取相應費用，投資者通過項目運營管理以達到投資回收，不需要政府對投資者直接進行投資補償。(三)PPP模式與BT模式比較。PPP投融資模式的基本特征是指政府與社會資本共享投資收益，共同承擔投資風險與責任。利用政府政策的優勢，獲取融資資本。PPP模式下在項目的建設期和運營期將公共基礎設施采用社會資本化及專業化的企業管理和服務。BT模式則是政府通過前期招標等方式確定項目投資方，由投資方按照約定完成公共基礎設施的投融資和建設。項目建設完成驗收通過由政府根據雙方協議進行回購并由投資方移交政府。在BT模式中政府相應部門在一段時間內將項目的融資、投資、設計、建設等工作交給了BT項目投資方，只是在這期間起到監督管理的作用并不直接參與項目建設管理。而PPP模式政府由于與民間企業建立了合作的關系對于項目建設管理的方方面面還是參與進去了，且政府具有主導作用。

四、軌道交通建設項目融資方案分析與選擇

目前全國很多二三線城市都在積極運作城市軌道項目，對于大多數二三線城市來說城市軌道交通項目屬于以前未曾接觸過的工程，城市軌道交通建設還缺乏足夠的相關方面的經驗，同時由于近年來各地在城市建設以及道路改造方面的投入已經相當大，可用與城市軌道交通建設的資金并不是十分充裕。所以無論從相關建設經驗上來看還是資金準備上來看在各二三線城市在這方面上都是相當匱乏的。BT模式能夠很好地彌補資金的匱乏以及對于項目建設經驗的不足的缺點，同時項目前期準備工作的深入也為各城市軌道交通建設采用BT模式創造了必要的前提條件。而PPP模式一般要求業主具有完善、成熟的相關工程經驗以及能夠處理各種復雜的經濟關系的能力，本文認為這恰恰是一些沒有城市軌道建設經驗的城市所不可能具備的一些條件。當下建設城市軌道交通的最主要目的就是為了有效緩解市區交通壓力，而BOT模式的最主要特點是由社會資本經營一段時間，只有在特許經營期結束后才無償移交給政府。這就造成其間操作相當復雜，最重要的是政府在特許期內有可能對項目失去控制權，從而達不到建設城市軌道交通的目的，即達不到有效緩解交通的壓力要求。從而喪失建設城市軌道交通的目的。通過比較以上三種投融資模式的優缺點，本文認為BT模式是當前情況下比較適合沒有城市軌道交通建設經驗的城市的投融資方案。同時在選用BT模式時，應選擇具有城市軌道交通工程經驗的大型國有施工企業作為BT項目主辦人。這樣既可以有效的緩解當前政府的財政壓力，加快基礎設施建設速度，盡快有效的緩解當前的交通壓力。同時選擇的BT項目主辦人由于有城市軌道交通的工程經驗可以避免許多不必要的挫折和彎路。由于BT融資方案的資金投入數額巨大等特點，選擇一些大型國有施工企業能夠有效的降低投資風險。

參考文獻：

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[3]郝成,李靜.北京、香港、紐約城市軌道交通投融資模式對比分析[J].城市軌道交通研究,2009(01).

作者:陳志通 單位:北京聯合置業有限公司