全域旅游協同創新模式分析

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摘要：全域旅游在我國起步較晚，目前較高位階的立法仍屬于空白狀態。但全域旅游的發展不僅需要國家政策的號召，更需要具有執行力的法律法規之授權，對其法律地位、權利來源及訴訟主體資格進行明確的規定。文章運用比較研究法，尋找與之具有高度相似性的經濟開發區，對比分析經濟開發區與全域旅游區的產生動因、發展歷程和發展目的，論證將經濟開發區法律制度引入全域旅游區的合理性。最后給全域旅游區的未來法律建設提供幾點建議。

關鍵詞：全域旅游；比較研究法；經濟開發區；法律制度

一、全域旅游概述

（一）全域旅游概念

國家旅游局局長李金早指出全域旅游是指在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源尤其是旅游資源、商業經濟、生態環境、公共服務、政策法規、文明素質等進行全方位、系統化的優化提升，實現旅游區域內資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享，以旅游業為主要優勢產業，帶動促進經濟社會發展的一種新的區域均衡發展理念和模式。

（二）全域旅游特點

第一，復合型的空間結構，旅游方式從單一的景點式觀光轉變為全方位文化浸泡。第二，彈性的營收方式，從固守的“門票經濟”到平民化的產業經濟。從“劃點圈地、設門收票”到“區景一體、產業一體”。旅游區經濟發展呈現出開放性和綜合性特征，主要依靠民俗制造業、地方特色商業和服務業。第三，創新型的管理模式，從傳統的條塊管轄、條條管轄轉變成片區管委會自治。以管委會高度自治，享有旅游區內行政事務決定權，脫離原先行政區劃，全域旅游開發區管委會直接隸屬于審批政府，管委會機構對管委會負責，由其授權、受其監督。

（三）全域旅游意義

全域旅游的提出有其濃厚的時代背景，即旅游消費和旅游產品結構的重大變革和調整。我國旅游業不斷加大對旅游市場地供給側結構調整，努力提升旅游管理服務并融合互聯網、大數據等，以更遠目標、更深內涵、更高質量的新模式來引領未來旅游行業的創新發展。全域旅游強調“共建、共享、共創、共贏”的理念也應時而生并順勢成為落實人們向往美好生活的重要抓手，這些都契合了當前我國經濟發展的階段性需求。

二、全域旅游發展現狀、問題及原因分析

（一）全域旅游法制發展現狀

2008~2014年，全域旅游概念首次被提出，在學界也引起了廣泛討論；2014~2016年，理論漸趨成熟，我國進入試點推行階段；2016年至今，全域旅游開始進入示范建設階段，并于2019年公布了首批示范區名單。全域旅游區建設已經不再是學者的天方夜譚，它正在一步步變成現實。而與之相配套的法律法規明顯不足，通過國務院政策查詢系統結果反饋，中央層面立法屈指可數，僅有一部宏觀上的行政法規和幾則國家旅游局出臺的原則性通知。而地方各級立法機關對此立法幾乎屬于空白狀態，均以政府部門通知等紅頭文件為主。這也導致了全域旅游區試點推行在我國發展進程緩慢，產生的社會效應甚微。

（二）全域旅游法制問題

1.缺乏實操性立法一方面，現有的以《旅游法》為中心的傳統法律制度相對滯后，與其相配套的行政法規、規章未能迎合全域旅游發展之需要。另一方面，針對新型旅游趨勢，法律、行政法規、部門規章等較高位階立法尚不完備。雖然國家從2016年就開始了全域旅游區試點工作，但截至目前，僅有一部行政法規對此做了倡導性的規定，沒有賦予新生的全域旅游區以合適的法律地位。地方性立法更是進展緩慢，缺乏精細化設計，主要依靠政府部門的紅頭文件進行管理，導致旅游改革力度大打折扣，同時這也反映出地方政府對于全域旅游區法律定位之疑惑。2.政府部門職權讓渡不明首先，由于自然旅游資源、人文旅游資源、社會旅游資源及其他相關工農業資源分別隸屬于不同級別的政府部門。其次，建立全域旅游區需要將工商、市監、稅務、消防、衛生、環保、公安等各部分的部分職權收歸一體，建立綜合執法機構。因此，不同級別的政府部門協調難度更大，權限讓渡的阻力更強。而不同部門的行政事務精簡整合，誘發各部門為維護個體部門利益，不能貫徹實施政策法規的要求。因此導致全域旅游開發區管委會存在有權無名、有名無權之亂象。3.司法糾紛解決機制存在不足目前，并沒有明確的法律規定或司法判決，賦予全域旅游開發區管委會擁有獨立的訴訟主體資格，當管委會及其機構發生糾紛后是否作為適格的被告或原告仍不明確。以北大法寶案例庫為例，與“旅游”有關的民事案件足有330000余件，其中合同糾紛就有180000余件，其次就是侵權糾紛30000余件。而旅游區人口流動性較強，主要是外來人口，因而管轄地通常以合同約定地、被告住所地以及侵權行為地為主，致使游客維權成本及其高昂，有違司法便利原則。

（三）全域旅游法制問題之原因分析

第一，權利義務關系的復雜化。全域旅游區是一個由政府、企業、鄉鎮居民、外來游客多方位主體綜合構成的聚居區，并且在區域內各個主體之間的利益黏性遠超過普通生活聚居區，這也導致了各主體之間的利益糾紛和法律關系的復雜化。第二，全域旅游開發區職責的多元化。全域旅游區將原先多個政府部門的職責權限集中到開發區管委會一家之手。雖然符合精簡高效，小政府、大服務的要求，但沒有法律的明確授權，造成其在政府部門和人們心中的認可程度之尷尬。同時多元化的職責要求管委會配套多元化的糾紛解決機制，這與設立之初管委會的較低地位相矛盾。第三，法律地位之模糊。究其根源，應當是上層建筑之立法還不夠重視，沒有以法律、行政法規等較高位階法律來確定其法律地位。

三、經濟開發區與全域旅游區之比較

（一）產生動因比較

經濟開發區在我國起步較早，從20世紀70年代末，東南沿海就開始嘗試以經濟特區形式建立經濟開發區。開發區產業發展的內生動力就源自區域內企業地集聚和發展，通過產業集聚獲得更高的知識溢出價值和外部經濟競爭力，提升經濟效率，逐漸形成經濟增長極，進而促進區域經濟快速發展。簡而言之，就是整合現有資源，吸引外來資源，充分利用資源，達到效益最大化。而全域旅游發展較晚，2019年才正式示范建設首批旅游開發區，更應當采用該種高效整合資源之方式。一方面，這是人們日益增長的精神文化的需要。隨著人民物質生活水平的提高，國家經濟的發展，人們對于精神文明要求的顯著提高，單一的景點式旅游已然無法滿足人民多樣化需求。另一方面，是社會經濟可持續發展的需要，景點式旅游在一定意義上是在消費環境，消費傳統，不能給社會帶來持續性效益。而全域旅游區通過改造傳統旅游景點，促使生態資源、自然環境、人文歷史、商業經濟有機融合，更加符合現代社會旅游審美，增強區域競爭力，從而維持區域可持續發展。

（二）發展歷程比較

中國經濟開發區以政府為主導建立，具有強烈的行政性質。在設立之初，由于管理規模較小、事務的繁雜程度較低，開發區管委會使自己在傳統行政機關和改革創新試點的角色中維持一種微妙的平衡。但到了中后期，開發區管委會職能日趨行政化，儼然無異于一個享有特權的地方政府，從而喪失了其作為改革先行者的歷史價值，同時也導致了部分地區各級政府圈地設開發區情形之泛濫，無益于經濟發展。全域旅游區由于其起步較晚，現處于萌芽期，而在中國家長主義的行政體制之下，不得不要求政府主導建立示范性旅游區，以政府有形之手來掌控旅游行業改革方向。并且全域旅游開發區由于其先天環境限制，不會像經濟開發區一樣權力過度膨脹。旅游區只需要根據自有的旅游景點發展相應的商業項目，維持傳統的民俗風情，不需要過多引入外來資本，從而有效地防止了外來資本的過度操控和民風習俗的商業化。因此在現行狀況之下，全域旅游開發區比經濟開發區更適合開發區這種創新型模式。

（三）發展目的比較

中國經濟轉型的過程，是以開發區建設為中心，局部轉型并逐步擴散的過程。在原有體制框架內，通過下放行政機關過于集中的權力，并在舊的政府體制外逐步引發制度不均衡的因素。建立開發區就是利用新的發展機會以達到誘致制度變革，推動體制更新的目的，這是最典型的不觸及存量結構的增量改革。以政府為主導推動的開發區建設，并按照市場經濟發展規律給予其特殊政策優惠，這些特殊政策的集聚效應營造了一個與傳統經濟體制完全不同的“準市場經濟”環境，從而達到經濟快速發展之目的。與之相比，全域旅游區雖不以經濟快速發展為主要目的，但經濟發展也是提升人民幸福感，維護地區經濟穩定的必要性指標。并且全域旅游區由于其特定的自然環境因素造就了其擁有著超過經濟開發區的發展目的?！熬G水青山才是金山銀山”，保護生態可持續發展與促進經濟穩步增長成為了全域旅游區的車之雙軌、鳥之雙翼。以旅游發展思維引導新型城鎮化和美麗鄉村建設。通過打造高度自治化的旅游開發區進行旅游模式創新，實現經濟、文明、環境、生態、民俗五位一體，同步發展，建立高質量的現代旅游產業。

四、法律制度援引合理性分析

（一）發展階段必然性要求

根據《國家高新技術產業開發區若干政策的暫行規定》第四條、第六條、第十二條規定，政府給予開發區稅收、信貸、財政等各方面優惠，因而經濟開發區如雨后春筍在中國發展起來。全域旅游目前在我國仍屬于萌芽時期，缺少地方政府的政策和財稅扶植，起步極其困難。因此國務院部門制定類似于此的部門規章，才是切實地解決全域旅游開發區建設難題，將國家政策落實到法律上。

（二）法律定位明確性要求

《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第20條之規定，國家級高新技術開發區屬于規章授權的組織。因此國家級開發區獨立的訴訟主體資格，能夠成為適格的訴訟當事人，這便用立法之形式明確了經濟開發區的法律地位，進而厘清了經濟開發區的權利義務范圍邊界。反觀全域旅游開發區，并未有法律或司法解釋賦予其明確的法律地位，致使其權責不明，既無實權，也不擔責。

（三）法律制度一體化要求

由于全域旅游起步較晚，學術界對于全域旅游開發區具體建設討論甚少，無論是法律訴訟地位還是其政府職能定位。對于經濟開發區，目前學術界頗有爭議，但實務界基本統一，國家級經濟開發區管委會屬于被授權組織。因此，對于初始階段全域旅游區也可借鑒經濟開發區明確其法律地位、建制和政府職能。以便減少新制度的不確定性，維護法律體系的穩定。

五、建設全域旅游區的幾點建議

（一）注重智慧旅游下個人信息之保護契合

《民法典》第1034條之規定，個人信息受法律保護。個人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結合識別特定自然人的各種信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號碼、生物識別信息、住址、電話號碼、電子郵箱地址、行蹤信息等。雖然在過去的《旅游法》中提及了個人信息保護，當并未確定個人信息保護之監管主體，致使該規定形同虛設。在智慧旅游盛行之下，個人信息便常見于住宿、交通以及商品交易過程中，對個人信息的保護便顯得更為刻不容緩。

（二）探索全域旅游區糾紛解決新機制

鑒于旅游區合同、侵權糾紛之高發，建立專門旅游派出法庭，將法庭搬進旅游區。對于權利義務關系明確、爭議較小的糾紛，即時解決，就地解決。對于時間長、案情復雜的糾紛，吸收借鑒互聯網法院之經驗，嘗試案隨人走的互聯網在線審判機制。

（三）構建全域旅游區新模式

省級政府審批設立全域旅游區，脫離原先行政區劃。根據地區旅游景點輻射范圍，設立全域旅游村、全域旅游鎮。依據《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》之倡導，推行PPP模式———鼓勵運用政府和社會資本合作模式，改善旅游公共服務供給。采取地方政府財政撥款、招商引資或以村民集體經濟形式集資募股，進行村落改造，修繕基礎設施，形成產業化旅游模式。

參考文獻：

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[3]石培華.如何認識與理解“全域旅游”[J].西部大開發,2016(11):102-104.

作者：李衡 王赫曈 張美 金洛萱