怎樣做好黨內法規制度建設

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全國黨內法規工作會議2016年12月24日至25日召開，作出重要指示強調，“黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內法規制度建設，推動這項工作取得重要進展和成效。加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策?！秉h的十八大以來，以習為核心的黨中央把依法治國與制度治黨、依規治黨納入“四個全面”戰略布局，統籌部署、一體建設，出臺了一大批重要黨內法規。黨的十八屆六中全會提出，貫徹治國理政新理念新思想新戰略，必須堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，確保黨章等黨內法規在全黨有效執行，這對我們做好新時期黨內法規制度建設提出了新的更高要求。各級黨委要適應全面從嚴治黨的需要，堅持在實踐中探索，扎實推進黨內法規和規范性文件的起草、審核，備案和清理工作，采取有力舉措解決工作中存在的問題。

一、努力認內法規制度建設形勢

隨著黨內法規制度建設的持續推進，一些工作上的短板日益顯現，實際工作成效與黨中央對當前黨內法規制度建設的要求相比，還有一定差距。筆者認為還存在一些重要問題亟待解決。一是認知缺位。一些領導干部黨規意識不強，制定政策往往難受約束，與黨內法規把權力關進制度的籠子的要求相違背，黨內法規的制度體系容易被打破。在具體工作中，將黨內法規制度建設視為務虛工作，沒有充分認識到黨內法規制度建設是黨建的重要內容，直接影響著黨作決策、促發展、保民生的成敗得失；將黨內法規制度建設等同于文件辦理等具體工作，沒有上升到管黨治黨、治國理政的政治高度，對黨內法規制度建設的重要意義理解不透，把握不足；將黨內法規制度建設等同于規范性文件的制定，縮小了工作外延，對于規范性文件報備、備案審查及清理等工作關注不夠。二是權責不符。頂層設計上的先天不足造成黨內法規制度建設機構權責不統一，責任很大，但工作職能不強、工作方法不多，處于“上級審查嚴格、本級領導權威”的夾縫之中。由于級別不夠，規格不高，無法獨立開展統籌協調，在履職盡責時左右為難，承擔了很大的決策風險。法規工作體系建設還不成熟，規范性文件起草、執行、評估、廢改立工作不平衡，黨內法規制度建設機構疲于應付日常公文辦理。三是執行乏力。黨內法規和規范性文件有的規定比較籠統，不好操作；有的制度約束力不強，缺乏有關監管、懲戒機制；有的執行主體不明確，造成無人執規或者多頭執規，這些都是執行上的問題。法規制度的生命力在于執行。一般來說，地方各級黨內法規制度建設目前都存在“重制定、輕執行”的問題，跟蹤問效不夠，有些地方和部門用文件落實文件，在文件執行落實過程中配合度不高，制度執行在基層呈現遞減效應。四是力量薄弱。各地各部門雖然明確了工作機構，但除少數單設了機構外，多數掛靠，有的在文書部門，有的在秘書部門，有的在調研部門。黨內法規人才支撐不足，人員變動頻繁，工作隊伍不穩定，工作人員各種專業都有，但黨建、法學專業人員比例很低。工作人員把關能力不足，存在對市場經濟運行規則、稅收法定原則以及黨內規范性文件解釋規定等方面學習不到位、理解不深入的情形。

二、從嚴夯實黨內法規制度建設基礎

按照中央加強黨內法規制度建設的要求，特別是關于黨內法規制度建設的重要批示精神，各級黨委要堅持從制度建設入手，著力構建健全完備、銜接緊密、運轉順暢的工作體系，通過嚴格制度程序提高法規工作規范化水平，這是做好黨內法規制度建設的前提條件。以制度建設為根本，嚴守制定、報備和備案審查工作程序。建立黨內規范性文件起草制定工作制度，從嚴編制黨內規范性文件年度發文計劃，認真執行黨內規范性文件制定工作規范，對黨內規范性文件制發時的審批、起草、征求意見、審議審核、辦理程序等作出明確規定，力求做到從嚴審批、深入調研、集思廣益、層層審定。建立黨內規范性文件報送備案工作制度，制定備案工作手冊，就黨內規范性文件報備原則、報備范圍、報備期限、備案文本等進行規范，力求做到任務“零停留”、工作“零延誤”。建立黨內規范性文件備案審查工作制度，制定備案審查工作規程，就黨內規范性文件備案審查的程序步驟、主要內容、方式方法、整改糾錯等進行規范，對各地各有關單位的備案文件進行全面審查，并及時糾錯。以系統建設為支撐，搭建體系嚴密、配合高效的工作架構。建立機構人員配置合理、縱向橫向聯通的工作格局，成立相關工作機構，在人員和經費上給予充分保障。同時，對黨內法規制度建設機構、人員等問題在更大范圍內作出統一部署，各黨群機構和各地區均明確分管領導、工作機構和人員，橫向到邊、縱向到底的工作格局基本形成。打造協同聯動、相互配合的運行網絡，建立各級法規工作機構之間、黨委和政府法制工作機構之間的協調聯動機制，做到溝通聯系常態化、制度化，實現黨的路線方針政策法規之間、黨內法規與國家法律法規之間的緊密銜接。同時要充分發揮法規專家組的作用，在黨內規范性文件審核制定、備案審查、政策和法律咨詢等方面開展多向互動。以能力建設為保障，推崇嚴實作風，礪煉專業過硬的工作隊伍。著力開展業務對標，堅持前置審核、會議審議、領導審簽制度，確保黨內規范性文件制定整體質量；圍繞不遲報、不漏報、不錯報原則，實現黨內規范性文件有件必備目標；嚴把政策關、程序關、文字關、格式關，堅持備案審查精益求精。著力推進能力建設，以政治素質建設為根本、以創新精神為重點、以勤學苦思為途徑，化理論為方法，切實把時間和精力揮灑到提升服務質量、交出高分答卷上。著力營造干事氛圍，運用考核“指揮棒”，引導考核對象依照指南行動，形成工作倒逼機制。

三、切實推進黨內法規制度建設建設

當前和今后一個時期，是黨內法規制度建設建設的重要時期，要切實強化“四個意識”，采取多種措施，以高度的政治責任感和歷史使命感不斷加強黨內法規制度建設，把落實黨內法規制度建設納入黨委抓落實的重要內容，持之以恒地把黨內法規制度建設抓緊抓實抓好。一要提高對黨內法規制度建設重要性的認識，營造更加濃厚的工作氛圍。黨內法規制度建設存在諸多問題，有些領導同志在出臺規范性文件時突破法規制約，過多地強調工作創新，沒有把相關要求、程序、規范作為決策的重要遵循，一個重要原因是對法規工作認識不足，重視不夠。要把黨內法規制度納入普法教育內容，抓好“關鍵少數”，對黨員領導干部、執紀執規干部進行重點培訓，使其系統掌握。將黨內法規制度建設情況納入各級領導班子、領導干部綜合考評內容，在黨政系統乃至全社會營造工作氛圍和輿論聲勢。二要完善黨內法規制度建設鏈條，盡快形成更加完整的責任體系。打造這個體系，領導的重視和支持是基礎。要爭取將黨內法規制度建設納入各級各部門重要議事議程，納入黨建工作的重要內容和考核范疇。積極爭取各級各部門支持配合，建立溝通協調機制，及時處理相關問題，特別是對文件報備、清理等進行協調處理。打造這個體系，完善工作機制是重點。完善權責一致的考核評價機制，及時修訂對各地各部門文件制定、報備、清理等考核評價辦法。按照中央要求，建立黨內規范性文件工作聯席會議制度，協商研究規范性文件制定、備案工作。打造這個體系，加大黨內法規制度執行力度是關鍵。黨內法規制度建設中規范性文件的起草、審核、備案、只是走完了第一步，更重要的是督促落實、監督評估、糾錯完善，這個工作做好了才能真正體現黨內法規、規范性文件“法”的屬性、“法”的權威。因此有必要按照發揮黨委工作部門抓落實職能作用的有關要求，賦予黨內法規制度建設機構監督落實、評估糾錯的職權，推動黨內法規落到實處，對執行不力的堅決追究責任。三要提升黨內法規業務水平，打造更加堅實的業務工作平臺。各級黨委要加強黨內法規人才隊伍的培養，不斷加強理論研究隊伍建設，在各級黨校、知名高校建立黨內法規研究基地，聚集和聯系黨史黨建、馬克思主義理論、法學、政治學等專業領域的專家，開展相關理論和實踐問題的協同創新研究。要著力抓好專門工作隊伍建設，把黨內法規制度建設力量作為當前優先重點加強的方面，充實黨內法規工作人才隊伍，在招考、遴選或調劑工作人員時向黨內法規工作機構傾斜，并有計劃地加強培養，形成優秀人才梯次搭配的局面。建立學習培訓機制，針對各級各部門對黨內法規制度建設不熟悉的情況，采取以會代訓等方式，加強業務培訓、宣傳教育，促進黨內法規制度建設開展。加強指導培訓工作，采取下級派員上掛學習、召開座談會、建立業務平臺、通報備案情況等方式，提高各地各部門做好黨內法規和規范性文件制定、備案和清理工作的能力。

作者:張念