國有自然資源報告制度建設建議

導語：國有自然資源報告制度建設建議一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

國有自然資源是我國重要的國有資產，是全體人民共同的寶貴財富。探索建立國有自然資源報告制度并編制年度報告，對鞏固以公有制為主體的中國特色社會主義基本經濟制度、統一行使全民所有自然資源資產所有者職責以及所有國土空間用途管制和生態保護修復職責、促進生態文明建設具有重大意義。

國有自然資源報告制度建設的法理考量

所有權主體地位有待落實。根據法律規定，我國國有自然資源的最終所有者是全民，但全民在法律上只是一個抽象概念，無法直接行使自然資源所有權。實踐中，《物權法》等法律規定由國務院代表行使包括國有自然資源在內的國有財產所有權，國務院再將國有自然資源所有權分配給各級政府行使。這種管理模式雖然能實現國務院對國有自然資源所有權行使的統一領導，但不同層級政府行使所有權的目標和利益會有所差異，多級機制本身也容易出現信息不對稱、責任不對等、激勵不兼容等問題，可能導致國有自然資源所有權行使部門化或地方化，損害公共利益。因此，必須要加強制度建設，鞏固和維護全民作為國有自然資源所有權主體的法律地位。人大監督職能有待強化。人民代表大會制度是我國人民當家作主的根本途徑和最高實現形式。全民行使國有自然資源所有權，主要是通過各級人大及其常委會履行法定職權（立法權和監督權）來實現的。在國有自然資源所有權行使制度中，所有權行使主體是人民政府，全民有權監督政府行使所有權的行為。長期以來，各級人大未充分履行國有自然資源的監督權，全民對行使國有自然資源各項權利缺少監督機制。因此，必須要加快健全相關制度，強化和落實人大監督職能，為完善自然資源國家所有權行使制度、確保實現國家所有者權益提供基本路徑和制度保障。

國有自然資源報告制度建設具備良好基礎

按照《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》（以下簡稱《意見》）要求，國有自然資源報告重點是：自然資源總量，優化國土空間開發格局、改善生態環境質量、推進生態文明建設等相關重大制度建設，自然資源保護與利用等情況。目前，我國自然資源管理在總量、制度建設和保護利用方面已取得了積極進展。已基本摸清主要門類自然資源數量。我國已經建立了主要門類自然資源調查評價和監測統計制度，包括全國國土調查、全國土地利用現狀變更調查、全國水資源調查評價、全國森林資源清查、海島統計調查以及年度《中國土地礦產海洋資源統計公報》《中國水資源公報》《海島統計調查公報》等，基本掌握了各類自然資源數量和部分資源質量情況，為開展國有自然資源報告編制奠定了基礎。初步形成自然資源管理重大制度體系。國土空間開發方面，通過科學編制實施各類規劃，優化了國土空間開發格局。一是建立國土規劃制度，印發了《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》，引導和管控國土空間開發、保護、整治等各類活動。二是建立實施土地利用規劃制度，形成了全國、省、市、縣、鄉五級規劃體系，開展了“多規合一”試點。三是建立實施海洋功能區劃制度，優化了海洋空間開局。四是建立健全用途管制制度，制定實施了《自然生態空間用途管制辦法(試行)》，構建以用途管制為手段的國土空間開發保護制度。生態環境保護方面，通過加強制度建設和工程實施，促進了生態環境質量改善。一是建立健全地質環境保護和恢復治理制度，2017年建立了礦山地質環境治理恢復基金，初步建立起礦山地質環境保護長效機制。二是推動國土綜合整治，實施了青海祁連山等11個山水林田湖草生態保護修復工程試點，推動統一保護和系統修復。三是開展綠色礦山建設，形成了煤炭等九大礦業行業綠色礦山建設規范，先后批準了四批共661家國家級綠色礦山試點單位，促進礦業行業的綠色發展。四是推進海洋生態環境保護和修復，全面建立海洋生態保護紅線制度，將全國30%的近岸海域和35%的大陸岸線納入紅線管控范圍。生態文明建設方面，通過開展重大制度改革，促進美麗中國建設。一是推進自然資源產權制度改革，建立了不動產統一登記制度，頒布實施《不動產登記暫行條例》等政策標準，形成了自然資源產權制度改革文件思路。二是推進自然資源資產有償使用制度改革，出臺《全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》等政策文件，不斷擴大有償使用范圍，提高資源市場化配置效率，維護國家所有者權益。全面加強自然資源保護與合理利用。資源保護方面，一是貫徹最嚴格的耕地保護制度，構建了數量、質量、生態“三位一體”保護新格局，全國劃定永久基本農田15.5億畝，確保國家糧食安全的物質基礎。二是有序推動自然保護區建設，截至2017年底，全國林業自然保護區達2249處，占國土面積的13.14%；建立了自然保護區監督管理平臺，開展多項專項監督檢查行動。資源節約集約利用方面，一是實行建設用地總量和強度雙控管理，推廣節地技術和節地模式，提高了土地集約利用水平?！笆濉睍r期，全國單位國內生產總值建設用地下降24.2%，單位固定資產投資建設用地下降58.4%。二是不斷推動礦產資源節約和綜合利用，推進40個示范基地建設，遴選334項先進適用采選技術，黑色金屬和有色金屬礦產回采率分別提高5.7個百分點和l個～2個百分點。三是確定了水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”，形成了用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污、水資源管理責任和考核等“四項制度”。四是持續推進國土資源節約集約模范市縣創建活動，并選擇部分省份探索開展資源節約集約示范省建設。

國有自然資源報告制度建設存在的困難

缺乏國有自然資源報告編制頂層設計。國有自然資源報告涉及多種自然資源門類，整體設計、統一方法和統一標準成為報告編制的重要前提。目前，國有自然資源報告編制主要涉及自然資源、水利等多個部門。由于各種自然資源屬性不同，加上不同管理部門管理基礎、統計口徑、分類標準不一致，難以把握不同類型報告的詳略程度，影響報告的規范性和完整性。此外，由于國有自然資源報告編制工作還處于起步探索階段，與其緊密相關的統計核算、監督核查等制度規范基本處于空白，相關的管理體系和機制也不健全，亟待加強國家層面的頂層設計，形成統一的技術規范和規章制度。難以確定國有自然資源報告內容。雖然《意見》明確了國有自然資源報告重點，但對報告的具體范圍和內容，以及自然資源資產分類、計價等均缺乏相對統一的規定，可操作性有待提高。比如：就報告范圍來說，是只包括國有自然資源，還是也包括集體自然資源，尚無明確規定。但若僅包括國有自然資源，受自然資源系統性、整體性影響，將無法全面反映“相關重大制度建設”“自然資源保護與利用”等情況。缺少規范的自然資源資產核算方法。自然資源總量應反映實物量和價值量。目前，在具體操作層面，不管實物量還是價值量核算，都還存在一定問題，造成國有自然資源資產底數不清。從實物量看，一是缺少統一的自然資源分類標準，各類資源管理部門根據實際需要，采取不同的分類標準進行統計，導致數據不一致，如：原國土資源部門和林業部門統計的林地數量相差較大。二是由于各類自然資源形態和屬性不同，統計單位不一致，如：土地的統計單位為畝或公頃、天然氣為立方米等，導致很難對所有種類的自然資源進行實物量加總或比較。從價值量看，一是缺乏統一公認的價值量核算方法，難以準確評估自然資源資產價值，雖然眾多專家學者從理論上對價值量核算進行了探索，但目前仍未形成一致認可的核算方法，從某些地區實踐看，部分資產還在采用名義價值。二是部分缺少自然資源質量評定，自然資源質量是衡量自然資源價值量的重要依據，但目前各類自然資源中，僅耕地、水資源等進行了較為全面的質量評定，森林、草原等資源質量評定尚處于起步探索階段，技術方法有待優化。

國有自然資源報告制度建設的思路

自然資源資產與其他經營性資產差別較大，包涵山水林田湖草海，類型多樣復雜，實物量統計工作量大，價值量評估難度高，建立國有自然資源報告制度具有很大的復雜性。國有自然資源報告制度的建設和編制應以全面反映“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”的履職情況為目標，以自然資源資產特性為基礎，按照實事求是、先易后難、突出重點、不斷完善的原則，加快研究探索自然資源資產統計和核算方法，建立健全各項管理制度和運行機制，確保報告的質量。建立國有自然資源報告制度體系。一要研究制定國有自然資源報告編制管理辦法，用具體制度來明確國有自然資源報告的目的、范圍、程序和主要指標等，做好頂層設計，確保報告編制工作有章可循、有據可依。二要研究建立國有自然資源資產清查制度，針對自然資源資產家底不清的問題，開展全國國有自然資源資產清查核實工作，并建立相關管理制度和機制。三要研究建立國有自然資源統計監測制度，統計監測國有自然資源資產利用和變動狀況，及時掌握國有自然資源資產配置、使用、處置、收益、分配等情況。四要研究建立自然資源財會制度，抓緊開展自然資源會計問題研究，探索將土地、礦產、森林等自然資源資產納入會計核算的方法途徑，出臺對應的會計核算辦法。五要研究制定監督考核制度，對各級政府報告的匯交、質量以及人大審議后的整改落實情況進行監管和考評，確保上報數據真實可靠。六要研究建立培訓指導制度，加強對省、市、縣自然資源系統的培訓和指導，逐步建立國有自然資源報告編制隊伍。確定國有自然資源報告內容。一要明確國有自然資源報告的范圍，自然資源種類繁多，結合我國自然資源管理實際，建議先期僅報告土地、礦產、水、森林、草原、海域海島、國家公園等主要傳統自然資源，待條件成熟后再逐步將非傳統自然資源納入報告范圍。同時，考慮到自然資源的系統性，報告應包括國有和集體自然資源，以全面反映資源利用的整體情況。二要明確國有自然資源報告的內容框架，可突出3方面內容：首先是自然資源總量，近期主要報告各類國有自然資源實物量，包括數量、質量、結構和分布等情況，條件成熟時應將價值量納入報告，還應積極探索生態服務量納入報告的可行性和方法路徑。其次是重大制度建設情況，重點報告自然資源統一確權登記、空間用途管制、有償使用等制度，分析制度成效，提出優化對策。最后是自然資源保護與利用情況，重點報告耕地、濕地、國家公園等各類自然保護地的保護情況，以及各類自然資源節約集約利用情況。推進自然資源資產管理關鍵技術的研發。一是開展自然資源分類研究，形成全國統一的自然資源分類體系，明確分類標準，避免不同部門統計的同類資源數據沖突。二是開展自然資源資產核算技術方法研發，特別要推進國有自然資源資產價值量核算研究，盡快形成反映經濟發展水平、市場和區位條件、用途管制、資源差異、技術進步等因素的資產核算體系，制定完善相關標準規范，探索生態服務量核算，為確?？茖W、準確、及時摸清資產家底提供技術支撐。建立健全多方協作的工作機制。一要建立專項工作協調機制，建立由自然資源部牽頭的部際協調機制，明確相關部門責任，加強與人大相關機構溝通，協調解決報告編制過程中遇到的重點難點問題?？h級以上地方政府也應參照建立部門協調機制，確保上報數據資料完整、準確。二要建立數據銜接機制，考慮到各資源管理部門都有各自的統計數據，特別是國家統計局已試點開展的自然資源資產負債表，建議編制國有自然資源報告時要加強與已有數據的核對銜接，確保國有自然資源報告數據的準確性和權威性，并探索應用大數據、云計算等先進技術，建立統一的國有自然資源資產信息平臺。三要建立健全專家咨詢機制，構建國有自然資源資產管理專家庫，邀請全國人大相關機構、有關高校和科研機構專家學者為國有自然資源報告編制獻言獻策，讓報告更好地反映社會關切和各方需求。

作者:石吉金 張琪 羅世興 單位:中國自然資源經濟研究院和中國地質科學院礦產資源研究所