制度建設推動鄉村治理探索

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一、目前我國鄉村治理的困境

自鄉村實行自治以來，就需面對自治與法治之間的關系，鄉村可以通過村民大會制定村規民約，但這樣的規約不能與國家法律相沖突。另外，隨著鄉村處理事務的復雜化，農業稅取消，鄉村治理者減少了與村民情感聯絡的內生動力；鄉村經濟社會的發展，傳統的治理方式已疲于應對。日常村務治理之中，盡管有一定規則，但它卻時常“遲到”或“早退”——治理的過程、村規民約的制定等等，都有這樣那樣的違法現象。（一）村規民約不完善。首先，村規民約的制定主體不合法?！洞迕褡灾畏ā凡]有授予村民代表大會制定村規民約的權力，村規民約的制定主體只能是村民大會。而在現實中，不少村的村規民約要么根本就沒經會議通過，要么只通過村民代表大會。而村規民約生效的條件是經由村民大會的多數人投票通過。其次，村規民約的內容不完善。不少村規民約的內容往往只包含了村務治理、鄉風文明等一些方面，有些還把不相關的內容也包括在內，并沒有對村務進行細致的劃分和全面的規定。規約中存在重義務、輕權利現象，其中大量的文字都是規定了村民所要遵守的義務，而很少列明村民的權利。在村民的利益被侵犯后，村民可以通過哪種方式維護自身的利益，在許多村規民約中都沒有得到體現。（二）村兩委濫用權力。在缺乏有效監督的情況下，部分鄉村治理者的權力使用不規范。比如，通過經濟手段拉取選票，當選以后，對于村民需要辦理事務時，要“懂事”“會來事”，繼而從中牟取利益。通過手中的權力將選舉的時候“失去”的經濟資源“聚攏”回來。除此之外，諸如公章保管不善，甚至某些鄉村管理者的家人也有管理公章的實際權限，對自己熟識的人，就給予“特殊照顧”，不熟悉的人，就按程序辦事。諸如此類，都是目前鄉村治理中存在的問題。一方面，鄉村治理者違背村規民約，可能會對其他村委人員或是村民的利益造成損害；另一方面，村委人員違反規則，失去了良好的帶頭作用，失信于民，從而為村規民約的執行帶來巨大的困難。（三）村規民約執行難。首先，從村民的角度來看，要改變往日的行為習慣，并非那么容易。比如，村民收入來源渠道有限，而濫辦酒席就成了他們最快集聚到資金的一種方式。隨著村集體經濟的興起，工作、生活方式的變化，對鄉風文明的更高追求，都需村民盡快趕上時代的步伐。當村規民約與村民的利益、習慣相互碰撞時，就對村兩委的治理能力提出了更高的要求。其次，從治理者的層面來看，規約的制定，較少有村民的參與，沒經投票通過就執行。一般說來，村規民約容易執行的地方，村民往往積極參與了制定過程，對村規民約的認同度也較高。另一方面，村委人員治理積極性的缺乏，日常的規約執行力有不逮，有力的村兩委成員成為急切之需。

二、對鄉村治理困境的原因分析

缺乏法治方式的引入，傳統的治理方式無疑讓鄉村治理者擁有更多自主權力。在鄉村自治中引入法治，意味著要對治理者自身作出限制，這會導致其對法治方式的排斥。隨著鄉村經濟的發展，對良好村風的要求，通過村規民約的指引作用，要改變村民生活方式，就帶來了新規則與舊習慣之間的摩擦。所以，村委治理人員法治意識欠缺、缺乏行之有效的制度、約束與激勵措施的缺位，都是目前鄉村治理困境的原因所在。（一）治理人員法治意識欠缺。鄉村治理人員，大多延續從前的人員構成，年齡較大、較少接受專業的法律知識訓練。筆者統計了貴陽市修文縣148名村支書及村主任，40歲以上者119人，占比80%。高中學歷18人，占比12%，?？茖W歷51人，占比34%，初中學歷者占據了主體。鄉村治理者普遍學歷不高，法治意識不強，欠缺對程序性問題的重視，導致了在鄉村事務的處理過程中，易忽視規則的作用，而且也難以制定出良好的制度。即便在一些規約施行較好的鄉村，村規民約的制定中仍然存在一些明顯的違反國家法律的現象。法治知識的缺乏，導致了村干部在治理鄉村的過程之中，不熟悉國家法律的規定，制定出的規則或是治理中的行為違背法律也沒發覺。（二）缺少一套行之有效的制度。村規民約中的規定模糊不清，導致了制度的有效性大打折扣。法律條文一般具有假定條件、行為模式、法律后果這三個部分。而在村規民約中，對違反規約后果的規定這方面是缺乏的，較多是“提倡”“不得”這樣的表述，而沒有清晰地表明行為到什么程度算違背約定，應該承擔什么后果。另外一個重要原因在于民主性的缺乏。有些村規民約是在村委會內部商議就制定出來，村民參與程度不高。他們自身的利益訴求沒能通過規約體現出來，難免會引發村民的抵觸。（三）村集體經濟發展尚未成熟，治理方式力有不逮。農村的治理方式顯得單一，很多村的集體經濟沒有發展起來，治理模式并無太多創新，缺乏現實的條件將經濟激勵、約束手段引入到治理過程。單一化的治理模式，要扭轉村民亂棄垃圾、濫辦酒席等往日生活習性，往往難以取得令人滿意的效果。村里集體經濟還沒壯大的時候，鄉村治理經費也要靠縣、鄉鎮政府支援。資金的短缺，治理人員的激勵不足，自然對治理效率有所影響。對村民來說，村集體經濟沒有發展，村民經濟條件沒有得到提升，生活條件沒有得到改善，長期生活在困頓之中，一些“旁門左道”便會衍生，濫辦酒席便由此而生。但鄉村人員流動性仍然相對較弱，“撈一把就走”的做法顯然行不通。此外，缺乏經濟手段對村民進行約束，直接的罰款，或是利用村委權力限制村民辦事，往往缺乏柔性，難以兼顧人情。

三、以制度建設推動鄉村治理的探索

在鄉村的治理中，村民的參與熱情是實現村治的基礎，他們的素質、能力、參政的熱情決定了最終的治理效果。而能調動起村民積極性的，是有能力解決他們迫切問題的鄉村治理者。對廣大農村來說，急需解決經濟上的問題，使生活水平得到提升，甚至是脫離貧困。針對鄉村治理過程中出現的種種問題，除了選派得力的駐村隊伍，加強基層黨建以外，還應大力發展村集體經濟，為村民帶來經濟效益。通過一套合法、合理的制度，將各種治理方式納入制度之中，以制度的建設推進鄉村治理。（一）創新經濟制度，為鄉村治理奠定基礎。若一個村的經濟沒有發展、制度不夠合理，難以增加集體經濟、為村民提供更多就業機會與福利待遇，那么，在治理的過程中，治理者缺乏激勵、村民缺乏認同，都會給治理帶來難題。所以，利用集體經濟的發展，結合制度上的建設，解決這一難題，為鄉村治理奠定基礎。1.通過分配制度，為村民帶來福利。在鄉村地區，集體主義氛圍濃厚，村民的歸屬需求強烈。通過村集體合作社、引入外來公司的做法，推廣“三變”改革，村民分享出土地、勞力資源，或是通過分紅，或是通過務工，獲得一定報酬。探索建立保障、獎勵制度，設立專門公共賬戶，為村民提供失業、養老等保障，發放節日福利，對考上中學、大學的新生給予獎勵，為和諧鄉村治理奠定基礎。2.完善集體經濟支出制度，為治理者提供激勵。大多鄉村，只有村支書、村主任是由縣財政提供工資，村兩委的其他成員并沒有薪酬。缺乏經濟上的激勵，對其他村兩委的成員來說，勢必會影響其工作積極性。通過發展壯大集體經濟，建立公共賬戶，設定分配制度，從其中支出部分資金作為村務開支，用以激勵鄉村治理人員，同時，開支明細向村民公開，接受村民監督。3.建立信用制度，通過利益關聯增強約束作用。建立村民信用制度，列明遵守或違反村規民約的信用分數增減規則，將村民在集體經濟中的分紅比例與村民信用分數掛鉤。同時，利用集體賬戶中的部分資金，用以獎勵年終信用得分較高者。這種方式，避免了單純罰款式懲罰的簡單粗暴，讓鄉村的治理更具彈性。（二）規范治理制度，為鄉村治理提供支持。鄉村自治，具有一定自由的空間，也必須符合國家法律的規定。對自治章程和村規民約，應在程序上、內容上進一步完善，以讓基層自治與國家法治相互融合。1.構建正當村規名約制定程序。一是明確制定的主體，村規民約的制定主體只能是村民會議，而不是村民代表大會。根據《村委會組織法》，村民代表會議不能代替村民會議制定村規民約。二是村規民約應反映基層民主。在制定過程中，應廣泛征求村民意見，協調不同村民、團體的利益，最終體現在制度之中，并經由村民會議的多數人投票通過。2.完善合理內容設置。為使村規民約更具執行力，其內容設置應符合“法”的基本精神。一是，應將村委的權力與義務納入自治章程或村規民約規定中。通過可操作程序，督促村委行使自身的權力、履行自身的義務、承擔自身的職責。二是，明確規定違反村規民約的不利后果。在村規民約中，應體現出村委或村民違反村規民約后的應對措施，而不應泛泛地用“應當”來進行引導。三是，完善可用的救濟措施。明確規定可以找誰，或是調解機構、當地政府、法院等；明確怎么找，如尋找協調機構應遵循的程序、向當地政府申訴的方法、如何到法院起訴等，以作指導。（三）完善約束制度，使權力運行不超界限。缺乏監督機構，鄉村治理者的權力沒有得到限制，就易造成濫用。所以，完善監督制度，將具體的監督機構設置體現在制度之中，是促進治理權力得到有效運行的方法。1.完善村內監督制度。設立專門的監督機構，如監督委員會，下設“村務”“財務”“黨務”“文明”等監督小組，各個監督小組成員通過村民代表會議選出，負責對村委行使權力進行監督，給違法者以監督意見，并定期公布監督結果。村民大會和村民代表大會切實履行自身職責，對于權力的運行進行監督。此外，對于不合法、不合理的行為，村民可以向村兩委提意見，可以向鄉鎮反映、舉報、投訴，可以向法院提起訴訟等。并將這些監督方式體現在制度的設置之中，向村民——告知。2.完善鄉鎮備案制度。目前的法律規定，村規民約或者村民自治章程，需要備案到鄉鎮政府。但在很多鄉鎮，往往只備案，不審查。所以，在現有的法律規定下，完善鄉鎮層面的監督制度，通過機構的設置，選派專業的法律人員，對村規民約的合法性、合理性問題進行審查，并提出修改建議。同時可把這項工作績效納入鄉鎮工作人員年終的考核，以更好督促在崗人員履行職責。

作者:胡淵 單位:中共修文縣委黨校