剖析農民工子女的教育公平保障體制建設對策

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摘要：20世紀80年代以來，伴隨著中國城市化進程的加快，越來越多的農村剩余勞動力流入城市。由此而產生的進城務工就業農民子女教育公平問題已成為中國社會轉型期的一個獨特的社會問題，引起了社會的廣泛關注。本文基于對湖北、河南等省市進城務工就業農民子女上學問題的專門調查，并結合全國其他省市的調查研究，從制度層面就農民工子女的教育公平問題及其原因進行分析，并在此基礎上提出進一步調整和改革現行體制和制度的對策思路。

關鍵詞：農民工子女；教育公平；制度保障

20世紀80年代以來，伴隨著中國城市化進程的加快，越來越多的農村剩余勞動力流入城市。由此而產生的進城務工就業農民子女教育公平問題已成為中國社會轉型期的一個獨特的社會問題，引起了社會的廣泛關注。論文百事通保證農民工子女公平接受教育，既有助于普及九年義務教育的真正落實和質量的提高，促進教育公平的實現，也有助于實現城鄉經濟社會的協調發展，促進社會的和諧穩定。本文基于對湖北、河南等省市進城務工就業農民子女上學問題的專門調查，并結合全國其他省市的調查研究，從制度層面就農民工子女的教育公平問題及其原因進行分析，并在此基礎上提出進一步調整和改革現行體制和制度的對策思路。

一、進城務工就業農民子女的數量及其發展趨勢

目前關于進城務工就業農民子女的數量，主要是基于宏觀估算和微觀調查，缺乏精確的統計。從全國來看，2003年11月，國務院婦女兒童工作委員會和全國婦聯根據2000年第五次全國人口普查結果推算：我國流動人口規模已超過1億人。其中18歲以下的流動兒童有1982萬人，占全部流動人口的19.37％。在全部流動兒童中，戶口型為農業戶口的占74％，也就是說進城務工就業農民子女將近1500萬。如果把未與父母一起外出，被留在家鄉的進城務工就業農民子女也計算在內，這一部分兒童的數量將大大增加。根據2005年人口抽樣調查，全國人口中流動人口為1.4735萬人。如果按照第五次人口普查所揭示的一般人口結構，低于14歲的少年兒童數和6歲至14歲學齡兒童數在總人口中所占的比例分別為25.52％和18.04％，照此計算，流動人口子女大約是3760萬，6歲至14歲學齡兒童大約是2658萬。這些流動人口子女絕大多數是進城務工就業農民子女，他們或留在家鄉上學，成為“留守兒童”，或者隨父母進城上學，成為“流動兒童”。從微觀調查看，至2006年7月，北京市進城務工就業農民子女36.6萬人，上海共有常住外來人口350萬人，其中約有二十多萬義務教育適齡兒童和少年。廣東登記在冊的流動人口達2100萬人，接受義務教育的流動人口子女共有一百三十多萬人。安徽省內外流動人口六百多萬，其中義務教育階段學齡人口約三十萬至四十萬，占安徽省義務教育階段學齡人口總數的3％至5％左右。浙江全省流動人口子女達58萬人。武漢市進城務工就業農民子女已超過14萬人。河北全省義務教育階段進城務工就業農民子女入學學生總數為10.71萬人。陜西全省進城務工就業農民子女接受義務教育的兒童少年共有19.8萬人。天津為52525人，占全市義務教育階段在校生總數的5.16%。

從進城務工就業農民子女的年齡結構來考察。目前主要以小學生為主，如：陜西全省流動兒童中小學生14.1萬人，占71.2％；河北全省義務教育階段進城務工就業農民子女中小學階段為6.81萬人，占63.6%；天津市進城務工就業農民子女接受義務教育的小學生為42833人，占80.3％。其他城市進城務工就業農民子女的年齡結構也大致如此。這與農村留守兒童的年齡結構也基本吻合。據我們對湖北、河南兩省904名小學生和1934名初中生的隨機調查分析，其中小學留守兒童652人，占樣本小學生總數的72.12％；初中留守兒童809人，占樣本初中生總數的41.83％，樣本小學留守兒童所占的比例比樣本初中高30.35個百分點。這實際上反映了當前農民外出打工的一個基本的生態周期：外出打工的農民一般都是青壯年勞動力，他們的子女這個時候正處于小學或初中階段，而無論是在流動兒童，還是在留守兒童中，小學生，尤其是小學低年級學生家長進城務工就業的比重之所以高于初中生，是因為前者的年齡大致處在25歲至35歲之間，一般是小家庭剛建立不久，家庭的經濟基礎較差，可以通過進城務工來鞏固小家庭的經濟基礎。然而，隨著年齡的增大，特別是到了35歲以后，農民進城務工就業的就越來越少。

從發展趨勢來分析，隨著我國城市化進程的加快，進城務工就業農民規模呈現出快速增長的趨勢。據估計，20世紀80年代初，全國離開戶籍所在地外出打工的農民人數不超過200萬人。1985年中央1號文件打開了農民進城務工的大門，農村人口向城鎮轉移的規模不斷擴大，進城務工農民成為流動人口的主體。到1990年第四次人口普查時全國一年以上常住流動人口上升到2135萬人。1995年，全國流動人口達到8000萬。根據2000年第五次人口普查資料顯示，我國各種形式流動人口的總量約為1.21億，占人口總數的9.7％。2003年農村外出務工的勞動力己達1.14億人，占所有農村勞動力的21,3％（《中國教育報》2004年10月15日)。2005年流動人口達到1.4735萬人。另據有人預測，2000年我國農村人口為9.28億人，其中農村勞動力為4.8億人。而未來我國每年新增農村勞動力約在700萬至800萬人之間，但從長遠看我國農業領域只需要1億至1.5億勞動力。剔除現在4.8億農忖勞動力包括占1.28億鄉鎮企業勞動者，農時剩余勞動力大約需要向城市轉移2匯至2.5億人。此外，從我國城鎮化的發展趨勢來看。未來一段時期我國將處于城鎮化加速發展期。根據預測“若城鎮化率按年均增加1個百分點計算，2020年我國城鎮化率將達到57%。城鎮總人口8.28億，比2002年增加3.26億（包括城鎮人口自然增長0.37億)，這意味著從現在到2020年將有2.89億農村人口向城鎮人口轉化”。隨著大量農民進城務工就業和工作的日趨穩定，越來越多的農民工傾向將子女帶到城里居住和上學。據對武漢市四個社區農民工的抽樣調查表明：被調查對象中有超過32％的人自從外出打工以來，沒有換過工作，有超過30％的受訪者在武漢務王“9年以上”，其次依次務工“5年至6年”(23.3%)、“7年至8年”(18％)、“3年至4年”(17.3％)和“1年至2年”(8.3％)，務工“1年以下的”僅占2.3％，另據北京市教科院和中央教科所對北京和天津的調查同樣印證了這一點。進城務工農民在北京工作3年以上的占62％，1年至3年的占27％，而來京不到1年的僅占11％，進城務工農民在天津生活4年及以上的占55.5％，1年至3年的占30％，1年以下的只占14.4％。由于進城務工就業農民很少是短期工作而且其職業也具有一定程度的穩定性，因此大多數農民工傾向子將孩子帶到城里來接受教育。

總之，無論是從宏觀還是從微觀上看，進城務工就業農民子女已形成一個龐大的特殊群體，從發展趨勢來看，這個群體的人數將會越來越多。他們能否公平接受教育，是全社會必須正視的現實問題。

二、進城務工就業農民子女的教育公平問題

進城務工就業農民子女是伴隨農村剩余勞動力轉移所出現的一個特殊群體，對于這一特殊群體的教育問題，各級政府及其教育主管部門已做了大量工作。早在1996年原國家教委就制定印發了《城鎮流動人口中適齡兒童少年就學辦法（試行）》，在部分省、市進行試點。1998年3月，原國家教委和公安部了《流動兒童少年就學暫行辦法》，強調流入地人民政府應為進城務工就業農民子女創造條件，提供接受-義務教育的機會。但是，此時對進城務工，就業農民子女進城上學仍采取限制政策，要求“流動兒童少年常住戶籍所在地人民政府應嚴格控制義務教育階段適齡兒童少年外流。凡常住戶籍所在地有監護條件的，應在常住戶籍所在地接受義務教育；常住戶籍所在地沒有監護條件的，可在流人地接受義務教育”。該辦法還允許招收流動兒童少年就學的全日制公辦中小學收取“借讀費”。2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》重申，“要重視解決流動兒童少年接受義務教育問題”，并基本上確定了農民工子女教育“兩為主”的方針，提出“以流人地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動兒童少年接受義務教育的權利”。國家對農民工子女進城上學逐漸從“限制”轉向“支持”。2003年9月，國務院辦公廳轉發了教育部等六部委《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》把占流動兒童少年絕大多數的進城務工就業農民子女單獨提出并突出強調，首次將政策焦點對準農民工子女，規定由流入地人民政府負責進城務工就業農民子女接受義務教育工作，接收的學校以全日制公辦中小學為主。2006年6月全國人大常委會審議通過了新修訂的《中華人民共和國義務教育法》，明確規定“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件”。這在很大程度上標志著進城務工就業農民子女公平接受義務教育問題再也不是局限在一個有無法律保障的問題，而是提上了法律層面，轉變成一個以法律為依據的政府行為。

近年來，各地政府和教育部門為了認真貫徹國務院文件精神，都高度重視進城務工就業農民子女義務教育，大力加強了有關制度建設，陸續出臺了一系列做好進城務工就業農民子女公平接受教育的法規、政策性文件。這些文件明確要求，各地人民政府要堅持以流入地管理為主，以公辦中小學為主的原則，切實擔負起統籌安排進城務工就業農民子女接受義務教育的責任，并明確了教育、財政、編制、勞動等部門和社區在進城務工就業農民子女義務教育工作中的職責。這表明進城務工就業農民子女的教育已引起了各級政府的高度重視，并采取了一些強有力的措施保證這一特殊群體受教育的權利。據國務院婦女兒童工作委員會辦公室和中國兒童中心主持的抽樣調查顯示，81％的流動兒童在公辦學校讀書。另據教育部基礎教育司對部分省市進城務工就業農民子女督導檢查報告顯示：福建省進城務工就業農民子女有80％在公辦中小學就讀；浙江省有38萬人在公辦中小學就瀆，占已入學學生總數的67％；天津全市公辦中小學已接收義務教育階段流動人口子女7.4萬人。這表明，從總體來看，公辦學校已成為接納進城務工就業農民子女上學的主要場所，體現了“兩為主”的方針。但從各地反映的情況和我們實證調查來看，進城務工就業農民子女的教育仍然面臨著公平問題，必須引起高度重視。

1.教育機會不均等

教育機會均等，本來意義上是指出身、民族、膚色、性別或任何其他無關的特性都不妨礙一個人得到受教育的機會，只有他的個性和才干決定著他得到的教育機會和成就。但由于在做出努力保證一種平等或相近的社會條件之前，資源和手段的最初分配總是受到自然和社會因素的強烈影響。換言之，不僅人們的自然稟賦存在差別，而且這些稟賦的培養訓練和發展也受到各人所處的不同社會條件的影響，即使有類似天資的人，也可能因為其社會出身的不同而沒有同等的受教育機會。由于受戶籍制度的影響，進城務工就業農民子女在城市接受義務教育的機會也往往是不均等的。據2003年11月5日國務院婦女兒童工作委員會辦公室和中國兒童中心對北京等九城市抽樣調查表明：九城市進城務工就業農民子女約為二百八十萬人，義務教育階段入學率為90.7％左右，照此計算，九城市中有二十六萬多進城務工就業農民子女未入學。并且隨著年齡增大，進城務工就業農民子女中失學的比例逐漸提高，從8歲到14歲，進城務工就業農民子女未上學的比例由0.8％增至15.4％，在進城務工就業農民子女中，女孩失學比例為3.9％，明顯地高于男孩(2.6％)。不僅如此，調查還發現，部分進城務工就業農民子女不能適齡入學，6周歲兒童中有46.9％沒有接受人學教育。進城務工就業農民子女超齡現象也比較嚴重。調查表明，在9周歲的孩子中，有20％還在上一二年級，13周歲和14周歲還在小學就讀的孩子占相應年齡進城務工就業農民子女的30％和10％。父母的流動不同程度地延誤了兒童的學業。這表明進城務工就業農民子女存在著接受教育機會不均等的問題，并且女童較之男童機會更加不均等。此外，在接受優質教育方面，其機會也是不均等的，如武漢市是全國率先接納進城務工就業農民子女入學的城市之一，全市現有313所公辦中小學接收進城務工就業農民子女人學，但其中沒有一所是重點學校。這意味著進城務工就業農民子女即使成績優異，僅僅因為社會身份的差異（無城市戶口），他們就不能享受優質的學校教育資源。從社會學的角度看，城市戶口具有了“世襲”和“先賦”特征，進城務工就業農民子女的發展很大程度上受到戶籍制度的牽掣。

2.費用負擔不合理

進城務工就業農民工因受教育程度低等原因，主要從事商業、建筑業、服務業等低層次工作，勞動報酬偏低，并且常常不能按時足額發放和被拖欠。但多年來，城市公辦學校在招收進城務工就業農民子女時都要收取過高的借讀費、贊助費。這種不合理的收費成為農民工子女進入公辦學校的一道壁壘，也是影響農民工子女公平接受教育的主要問題和農民工反映最強烈的問題之一。近年來，盡管各地為了貫徹“兩為主”的政策，幾乎都在取消或降低借讀費和贊助費，但教育費用仍然是進城務工就業農民家庭最大負擔。據我們調查，進城務工就業農民子女在小學階段，一般每學期收費在300元至400元；中學階段五百元左右，少數城市更高。此外，還有服裝費、保險費、郊游、上網、班費等費用。進城務工就業農民工從總體上看是一批經濟收入比較低下的群體，過高的“借讀費”、“贊助費”及其他教育支出，常常使農民工難以承受并使他們的子女對進城止學望而卻步。據我們對武漢市的調查了解，該市政府2004年就明確宣布學校取消借讀費，并將“解決進城務工就業農民子女入學”列為當年政府要辦的十件實事之一，但大多數農民工仍然認為孩子在武漢上學面臨的最大問題是費用太高。其中認為借讀費太高的占被調查農民工的52.9％，認為學費太高的占30.9％，兩者合計為83.8％。對“為什么不將孩子帶到城里上學”的詢問，農民工最經常的回答是“費用太高，讀不起”、“在家里省錢”。城市的生活費用相對較高，尤其是過高的學校收費迫使不少農民工放棄子女進城上學的選擇，而將子女留在家鄉上學，更為重要的是，這種面向農民工子女所收取的過高前的“借讀費”、“贊助費”本身就是一種歧視性的做法，違背了教育公平的原則，剝奪了農民工子女公平接受教育的權利，所以在對農民工的需求調查中，農民工子女家長反映最強烈的是要求“禁止對流動人口子女收取借瀆費”、“降低過高的學費和雜費”、“根據情況適當減免學費”等。

3.資源占有差異大

目前大部分進城務工就業農民子女就讀于公辦學校，但仍有相當一部分學生就讀于民工子弟學校。這是因為進城務工就業農民子女主要分布在城鄉結合部，而這些地方公辦學校又往往難以輻射到，這就為民工子弟學校提供了生存空間，在一些大中城市的城鄉結合部出現了為數不少的民工子弟學校，招收了相當一部分進城務工就業農民的子女。據北京市人民政府公布的數據顯示，截止2006年7月，該市進城務工就業農民子女在公辦學校上學的22.8萬，占62.3％，而在獲準民工子弟學校上學的有4.3萬，占11.7％，在未獲準民工子弟學校上學的有9。5萬，占26％，也就是說，有近37.7％約13.8萬進城務工就業農民子女是在已獲準或未獲準的民工子弟學校上學。另據我們對武漢市的調查，該市進城務工就業農民子女接受義務教育的學生有14萬人，其中：在公辦中小學上學的學生有8萬人，在已審批和未經審批的簡易民辦中小學上學的學生近六萬人，約占全部進城務工就業農民子女的43％。其他城市的情況也大致如此。據教育部基礎教育司2004年8月18日在北京主持召開的“進城務工就業農民子女義務教育座談會”上獲得的部分省市的資料，截至2004年2月，進城務工就業農民子女在蘇州就讀人數為153675人，其中在公辦學校就讀的有100069人，吸納比例為65.12％，在民工子弟學校就讀的有53606人，占34.88％；2004年浙江全省共有215所民工子弟學校，12萬民工子女就讀，占總數的21％；陜西省榆林市榆陽區40.66％的小學生、40.9％的初中生在民辦學校就讀，延安市延川縣50.3％的進城務工就業農民子女在民辦初中和小學就讀。這表明盡管中央政府一再強調進城務務工就業農民子女的教育應以流入地政府為主和以全日制公辦中小學為主，但在目前的情況下，民辦中小學及民工子弟學校仍然承擔了相當數量的進城務工就業農民子女的教育，已是不爭的事實。

不過，應當看到，在民工子弟學校上學的農民工子女對教育資源的占有與本地兒童存在較大的差異。這是因為，民工子弟學校本身在教學設施、資金投入、師資配備、教育質量、教育管理等方面都無法與公辦學校相提并論。據中央教科所教育發展研究部2006年5月份對北京海淀區民工子弟學校的調查，只有16.5％的學生認為學校設施比較充足，其他學生都認為學校各方面的資源和設施比較匱乏。其中，21.9％的學生認為學校缺乏電腦室，22.7%的認為學校缺乏音樂教室，35.4％的認為學校缺乏體育器材，12.8％的認為學校缺乏圖書室及圖書，26.2％的認為學校缺乏活動場地，8.8％的認為學校缺乏其他設施。民工子弟學校由于師資力量不足，辦學條件差，使相當一部分進城務工就業農民子女無法享受與城市孩子同等水平的義務教育。因此，選擇民工子弟學校就等于選擇了不平等的義務教育，意味著他們已經輸在了教育的起點上。

三、進城務工就業農民子女教育公平問題產生的制度根源

進城務工就業農民子女教育公平問題產生的原因相當復雜，涉及到家庭、學校和社會等各個方面，但探尋產生這個問題的根本原因需要從制度的層面進行。制度是影響進城務工就業農民子女教育公平問題的最重要因素。

1.長期實行城鄉分割的戶籍制度

進城務工就業農民子女教育公平問題的出現，與長期實行城鄉分割的戶籍制度密切相關。戶籍制度是在計劃經濟體制下形成的，它的形成雖然有著特殊的歷史緣由，甚至也有著特定的歷史價值與意義，但由此帶來的消極影響與作用不可低估。戶籍制度最突出的弊端在于它以“農業”和“非農業”戶口把中國公民分成標志鮮明的兩大類別，也將城市兒童與農村兒童割裂開來，讓城鄉兒童在不同的制度架構中獲取不均等的教育資源，農村青少年要擺脫農民的身份，唯一的途徑是通過教育，進入城市高等學?；蛑械葘I學校，改變農村戶口。因此，戶籍像一道強有力的閘門，維護著二元社會結構。改革開放后，伴隨農村適齡兒童不斷向城市流動，原有僵化的城鄉戶籍制度和教育制度遭受巨大沖擊。為了維護這種僵化的戶籍制度和教育制度，即使政府確立了“流入地政府為主”和“公辦學校為主”解決進城務工就業農民子女上學的“兩為主”方針，但不少城市公辦學校仍以種種理由拒收或少收進城務工就業農民子女入學，有的地方政府、則采取指定部分學校招收進城務工就業農民子女，而其他學校特別是優質學校則不允許招收進城務工就業農民子女，有的接受進城務工就業農民子女的公辦學校則將這些孩子單獨分班，與當地學生分班學習。這是對進城務工就業農民子女的一種“隔離”和歧視的做法，它嚴重阻礙了進城務工就業農民子女教育公平問題的解決，并會帶來一系列的社會問題。

2.義務教育財政體制的過度分權

我國現行的義務教育財政體制是一種過于分權的體制，在這種體制下，把普及義務教育所需的資金交由地方負責籌措與分配，實際上等于默許了經濟發展不平衡的客觀差異對義務教育的不利影響和制約。其結果，只能使義務教育的發展取決于各地區的經濟發展水平，取決于地方政府的財政收支狀況，由于各地區的經濟發展是不平衡的，總存在首一定甚至是比較懸殊的差距，那么在這樣一種義務教育財政體制下，不可避免地使義務教育陷入非均衡發展狀態中。我國義務教育普及過程中長期存在的嚴重城鄉差異，實際上正是現行義務教育財政體制實施的必然結果。城鄉教育差異的懸殊，一方面必然會誘使農村適齡兒童流入城市接受較為優質的教育，從而對城市義務教育產生巨大的需求效應；另一方面，在義務教育過度分權的背景下，一個地方的學生越多，地方政府的財政壓力就越大。以2004年為例，當年全國城鎮小學生預算內經費1508.28元，城鎮初中1632.41元，照此計算，像北京、武漢等大城市為進城務工就業農民子女支付的經費將是一個巨大的數目。這樣一來，盡管中央政府反復強調，流入地政府要制訂進城務工就業農民子女接受義務教育的收費標準，減免有關費用，做到收費與當地學生一視同仁。但一些學校和地方對進城務工就業農民子女上學仍持排斥態度。目前不少地方均抱怨財政困難，難以接收更多的進城務工就業農民子女入學，有的則認為由流入地政府單獨承擔進城務工就業農民子女的教育費用不合理，提出應讓其原籍政府承擔或分擔部分教育費用。有的甚至認為，進城務工就業農民子女的教育，就相當于擇校讀書，從較為落后的鄉村轉到相對發達的城市接受教育，就是一種擇校，擇校就意味著他們對當地政府提供公共教育的放棄。由此推論，流入地政府不僅可以不承擔進城務工就業農民子女的教育投入，而且可以對其收取較高的學費或借讀費。

3.民工子弟學校遭受不公平的對待

從目前來看，民辦中小學及民工子弟學校承擔了相當數量的進城務工就業農民子女的教育，在很大程度上緩解了公辦學校及政府的財政壓力，分擔了政府的責任。但是，從實踐來看，公辦學校和民辦學校及民工子弟學校存在明顯的不平等性。尤其是政府的財政投入主要是公辦學校，幾乎顧及不到民辦學校及民工子弟學校。有的甚至認為民辦學?；蛎窆ぷ拥軐W校與公辦學校爭生源、爭教師，損害了公辦學校的利益，對這些學校采取不同程度的限制、排擠甚至打擊和取締。當然，為了給進城務工就業農民子女提供安全和良好的學習環境，對民工子弟學校的辦學條件進行相應的規范是必須的，對一些違規辦學實行取締也是必要的，但這種規范應當是在積極鼓勵和支持的前提下進行，而政府現行的規范恰恰是在缺乏支持的情況下進行的，并且一律都是按城市學校的標準來規范的，對于絕大多數民工子弟學校來說，往往很難達到這個標準，這樣，這些民工子弟學校便歸入“不合法”的范圍。民工子弟學校就在這種“自生自滅”的狀態下生存著。“自生自滅”的狀態制約了這類學校的進一步發展，而無法進一步發展又加大了其達標的難度。這就在相當程度上制約了民辦學校和民工子弟學校的發展，增加了公辦學校的壓力，減少了進城務工就業農民子女接受教育的機會。

四、進城務工就業農民子女公平接受教育的制度保障

進城務工就業農民子女教育公平問題的產生涉及到現行的戶籍制度、義務教育財政體制和現行辦學體制等不同方面。為此，必須對現行的體制和制度做重大的調整和改革，為進城務工就業農民子女公平接受教育提供制度保障。

1.加快戶籍制度改革，逐步消除城鄉差別

改革戶籍制度并不在于完全取消戶籍管理制度，其核心在于逐步強化乃至取消與戶籍相聯系的。城鄉隔離的各種制度，從而保障勞動力合理流動。各級政府應切實根據國務院辦公廳轉發的教育部等六部委的《意見》精神，制訂和實施優惠政策，采取相應配套措施，使流入城市的農民享有與城市人口平等的權利和社會權益。同時，逐步實現以戶籍制度改革為中心，拆除就業、醫療、住房、教育等制度壁壘，徹底打破維系多年的城鄉“二元經濟體制”，引導農村富余勞動力在城鄉間的有序流動，這是解決進城務工就業農民子女教育公平問題的根本所在。為此，應鼓勵和支持農民工子女進城上學并為他們提供良好的教育，使他們盡快地融人當地社會，這不僅可以為城市培養人材，也有助于提高城市居民的整體素質，并為城市未來的發展和城市市民未來的生活奠定基礎。

2.放開城市公辦中小學，方便進城務工就業農民子女根據居住地就近入學

城市公辦中小學，均是由政府財政舉辦，其存在的理由就是為了公共服務，必須一視同仁地對待所有公民。城市的公辦教育資源不僅屬于城市居民，也應屬于那些未能獲得城市居民身份的所有進城務工就業的農民。如果說城市居民的子女可以享受公辦教育資源，那么進城務工就業農民的子女也應有權享受這一資源，這樣就可以使進城務工就業農民子女能夠從小接受較為優質的教育，融人城市文明，因為從某種意義上講。在當前城鄉教育非均衡發展的情況下，即使是城市里的薄弱學校，在農村一些鄉、村均可稱得上是優質學校。因此，政府不僅應明確規定“兩為主”的方針，而且要規定開放包括重點中小學在內的所有城市公辦學校，農民工子女可以根據其居住地選擇就近入學，并一律免收借讀費，進城務工就業農民子女入學的管理，應以流人地政府教育主管部門為主。每學期初，由學生家長或其他監護人持暫住證、就業證和相關證明材料向暫住地教育部門提出申請，由該教育部門向學生發放《義務教育入學通知書》，并就近安排到指定的學校就讀。這些孩子進入公辦中小學后，應將有正式學籍，并在評優獎勵、競賽活動、升學等方面和城里學生享有統一的權利和標準，以消除進城務工就業農民子女在城市接受教育所遭受到的歧視，為他們提供均等的接受教育的機會。

3.積極鼓勵和支持社會力量舉辦民工子弟學校，幫助進城務工就業農民比較集中地解決其子女接受教育的問題

強調進城務工就業農民子女上學以“流入地政府為主”和“公辦學校為主”的方針并不排斥其他社會力量參與農民工子女的教育。在現代社會，義務教育作為一種特殊的公共產品主要由國家和政府投入。但是，這種投入并不一定必須投入公辦學?；蚪⒐k學校來承擔義務教育。進城務工就業農民子女也不一定必須選擇公立學校就學。他可以選擇上公辦學校，也可選擇上民辦學校。對于選擇民辦或民工子弟學校的學生來說，他們也有權利獲得公辦學校學生獲得的相同的公共財政支持，而接受進城務工就業農民子女的民辦學?；蛎窆ぷ拥軐W校也應獲得政府相應的財政支持。特別是民工子弟學校大多建立在公辦學校輻射不到、流動人口密集的區域，在相當程度上彌補了公辦學校的供給不足，方便了進城務工就業農民子女就近入學，更應得到政府的財政支持。為此，可考慮實行“生均撥款制度”，即不分公辦學?；蛎褶k學校，按照其接納農民工子女的學生數量撥付相應的財政經費。也可實行“教育卷”的方式，將政府預算內義務教育經費直接分配給學生，由學生自由選擇學校。對戶籍所在地的子女，他們可以憑其戶籍享受政府發放的教育卷，憑卷自由選擇學校；對于非戶籍的農民工子女，可以憑其所在社區居委會或用人單位的證明領取教育卷，自由選擇學校。學校憑“教育卷”到政府財政部門兌付現金。這也是一種義務教育投入山“暗補”變“明補”的方式。此種方式不僅有利于使學生及公辦和民工子弟學校公平地獲得政府的財政支持，而且由于教育質量高的學校也可因此獲得高入學率，提高政府財政投入的效益，同時也有助于公辦學校與民辦學校及民工子弟學校打破地區和戶籍的限制，積極招收農民工子女入學，擴大進城務工就業農民子女入學的機會。

當然，在積極鼓勵和支持社會力量舉辦民工子弟學校的同時，政府及其教育主管部門應規范民工子弟學校的辦學行為，提升其教育能力，給予其合法地位，但這種規范不是單純取締。流入地政府和教育行政部門應參照本地最低條件的公辦學校的辦學標準，對民工子弟學校的辦學資質提出明確的要求。辦學者為個人的應當具有政治權力和完全民事行為能力；辦學者為單位的，應當具有法人資格。校長應當持有縣級及以上教育行政部門出具的任職資格（資歷）證書和校長上崗證書，教師應當具有國家規定的教師資格證書，其他職工應具有相關部門頒發的崗位證書。學校應基本符合中小學辦學條件，有必要的開辦資金和保證日常教育教學運行的穩定經費來源，有獨立、合法的財務管理。民工子弟學校的收費項目。和標準按辦學成本核定后，報物價部門核準，向社會公布，收費必須出具合法票據，但不得以營利為目的。必要時可以考慮通過新建、兼并、功能轉化等途徑。增加和擴大達標的教育資源，滿足進城務工就業農民子女接受義務教育的需求。所謂新建，就是政府和教育行政部門在進城務工就業農民工聚居區建造符合本地最低辦學標準的學校。所謂兼并，就是鼓勵有條件的公辦學校兼并民工子弟學?；蚺c其聯手辦學，使后者成為前者的分校，形成“總校一分?！钡霓k學模式和管理模式。所謂功能轉化，指的是把適齡兒童的減少所造成的城市公辦學校中的閑置教育資源，轉化為專門招收進城務工就業農民子女的學校。通過上述途徑，以便打破民辦學校與公辦學校間的壁壘，全方位地把進城務工就業農民子女教育從體制外納入到體制內，為早日實現城市教育一體化奠定基礎。

4.實行以流入地政府為主的財政供給制度，合理分攤進城務工就業農民子女的教育成本

無論是鼓勵城市公辦中小學接納進城務工就業農民子女入學，還是支持社會力量舉辦民工子弟學校，流入地政府面臨的最大壓力是財政壓力。這個問題如果得不到妥善解決，將會影響進城務工就業農民子女教育的持續發展。那么，究竟該由誰來為進城分工就業農民子女教育買單呢？如何保障其財政來源和投入呢？毫無疑問，流入地政府應是主要的財政供給者。這是因為，首先，進城務工就業農民子女進城上學不是擇校，而是由于父母工作地點的變化而隨遷就學，與其他市民工作調動子女轉學并無不同，也與那些工作地和居住地并未變化，僅僅是為了子女上更理想的學校而“擇?！庇斜举|的區別。第二，大批農民工進城務工就業，不僅為城市創造了財富，也為國家提供了稅收，并推動了整個地區社會經濟的發展，他們應同當地居民一樣享受平等的“市民待遇”，有權享受當地公共資源和公共服務。第三，在現實社會中，進減務工就業的農民仍然是城市中的低收入階層，是社會的弱勢群體，應得到社會的關愛和幫助，享受基本的生活保障，更不應向他們及其子女實行歧視性收費。由此可見，無論從哪個角度看，向進城務工就業農民子女上學實行歧視性收費都是不合理的。流入地政府應切實根據國務院辦公廳轉發的教育部等六部委的《意見》精神，不僅應為進城務工就業農民子女上學提供經費支持，而且應是主要的財政供給者。只有這樣才能使進城務工就業農民的子女享有同城市孩子平等的受教育權利。

當然，強調進城務工就業農民子女教育以流入地政府為主，決不意味著推卸中央和省級政府的責任。相反，為了合理分擔進城務工就業農民子女教育的成本，中央和省級政府應充分發揮宏觀調控作用。特別是對于一些經濟發展比較慢，財政困難的地方和城市，尤其是中西部地區經濟較為落后的城市，中央和省級政府可以通過轉移支付的方式設立進城務工就業農民子女教育專項資金，分擔流入地政府的財政壓力，而決不要將此負擔轉嫁到進城務工就業農民的身上。具體來講，可以從我國的實際出發，按照各地的財政實力，將全國的城市區分為“以市為主”的市、“以省為主”的市和“以國家為主”的市三種類型。

“以市為主”的市，人均財政高于全國城市平均水平，這些城市的經濟實力雄厚，進城務工就業農民子女的費用均可由城市政府財政負擔。公務員之家

“以省為主”的市，人均財政低于全國城市平均水平，又行政隸屬于人均財政高于全國平均水平的省市，多數財政高于全國平均水平的省市，都有較強的財政實力，而且這些省市財政低于全國城市平均水平的城市數量有限，且主要是中小城市，對這些城市進城務工就業農民子女教育面臨的財政問題主要應通過省級財政來解決。

“以國家為主”的市，人均財政低于全國城市平均水平，又行政隸屬于人均財政低于全國平均水平的省市，這些城市大多處于中西部地區，財政較為困難。對進入這些城市務工就業農民子女的教育費用應主要由中央財政負擔，這樣不僅可以減輕這些城市政府的財政負擔，而且有利于全國教育的協調發展。

總之，進城務工就業農民子女同其他孩子—樣，也是國家的未來。對轉型期所出現的這一龐大特殊群體，如果現在不采取措施保證他們公平接受教育，后果不堪沒想。因此，進城務工就業農民子女能否公平接受教育，不僅是一個教育問題，也是一個社會問題。這一難題的破解，是一個系統工程，但只要進一步加大現行體制改革和制度創新的力度，采取切實可行的措施，問題就不難解決。