談論新生代農民工培訓問題

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今年中央“一號文件”首次明確提出“采取有針對性的措施,著力解決新生代農民工問題”的戰略要求。一號文件特別強調,新生代農民工的問題的解決是推進城鄉二元體制改革、遏制城鄉差距擴大,是改善民生、促進社會和諧穩定的一個關鍵性問題。在新生代農民工已成為城市建設生力軍的今天,他們的素質問題已經直接關系到我國城市化、現代化以及社會主義和諧社會建設的成敗。而新生代農民工素質的提升離不開對其的教育培訓,因此,我們必須高度關注和重視新生代農民工教育培訓問題。

一、對新生代農民工教育培訓的重要性

(一)對新生代農民工教育培訓是實現我國工業化、城市化、現代化健康發展的根本要求追求工業化、城市化和現代化目標,是政府和全體國民的強烈愿望。我們堅持走新型工業化的道路,必須發揮科學技術作為第一生產力的重要作用,注重依靠科技進步和提高勞動者素質,改善經濟增長的質量和效益;必須建立一支素質精良的知識型、技術密集型勞動力隊伍。由此引發的新生代農民工的教育培訓需求尤其是高層次的教育培訓需求也會進一步增加。教育的追趕一定要優先于經濟的趕超。加強新生代農民工的教育培訓,提高新生代農民工的素質,增加新生代農民工的人力資本,促進新生代農民工由產業工人向現代產業工人轉變,為促進我國產業結構升級提供有效的人力資本支撐。推動中國經濟快速增長的人正是農民工,其中新生代農民工又占絕大多數,因此沒有這個群體的發展,就沒有我國工業化、城市化、現代化的持續、快速、健康發展。

(二)對新生代農民工教育培訓是加快我國農村剩余勞動力轉移,實現農民工市民化的必然要求各發達國家及許多發展中國家的歷史證明,在走向現代化的過程中,沒有什么能擋得住城市化的步伐,沒有城市化,一個國家的現代化也很難實現。而城市化從一定意義上講就是人口的城市化,沒有人口的城市化,顯然稱不上真正的城市化。因為,嚴格說來,只有市民才是城市社會的真正主體,城市化的一個最本質的表現就是市民社會的建構。與純粹務農的農民相比,新生代農民工的社會地位雖然有了明顯的提高,但是,他們在整個城市社會中仍然處于最底層。如果新生代農民工無法真正融入城市社會,無法真正實現市民化,這勢必影響我國現代化的發展。要使農民工轉化為非農民工,成為市民,就必須大力提高新生代農民工的科學文化素質和綜合技術能力,讓那些有條件、有意愿、有能力接受非正規教育和各種培訓的人有機會接受再教育,只有進一步提高我國勞動力的素質,為經濟增長、社會發展、城市化進程奠定良好的人力資本,才能從根本上解決農民工問題,才能徹底變農民工為市民,使農民工真正融入城市。

(三)對新生代農民工教育培訓是提升我國產業競爭力,走可持續發展道路的現實要求讓新生代農民工成為技工,是時代的呼喚,也是一項長期的系統工程。新生代農民工已經成為我國城市產業工人不可或缺的重要組成部分。要促進城市經濟的可持續發展,必須高度重視和改善新生代農民工的工作和發展環境,切實加強對新生代農民工教育培訓工作的支持力度,彌補企業對新生代農民工教育培訓相對不足的缺陷,為實現產業結構升級提供堅實的人力資本。當前,全球產業競爭的形勢越來越嚴峻,我國特別是東南沿海地區加快產業升級已是大勢所趨,產業升級換代的需求,經濟發展方式轉型的需要,促使我國勞動力市場需求結構的升級變化。傳統體力型勞動力的需求量正逐步減少,技術型農民工的需求量則逐步增加,以至于出現技術工人供不應求的狀況,我國很多地方出現了技能性“民工荒”。作為現代化建設主力軍之一的新生代農民工,個人素質的高低,不僅影響到其自身的生存與發展,還直接關系到產業結構的升級換代和產業競爭力。因此,必須通過加大對新生代農民工的教育培訓力度,提高新生代農民工的技能水平、增強其就業能力,將潛在的勞動力轉化為現實的勞動力。

(四)對新生代農民工教育培訓是改善農民工生活狀況,構建社會主義和諧社會的迫切要求從新生代農民工的成長環境來看,新生代農民工成長的社會環境、家庭環境和第一代農民工有了很大的不同,他們的“城市夢”要比他們的父輩更執著。他們中間大多數人不愿意在結束了若干年的打工生涯后回鄉務農,他們渴望成為市民,希望自己能留在城市里像城里人一樣的生活。因此,他們的市民化意愿和傾向是十分強烈的。正因為他們有夢,面對同樣的社會境遇他們內心的困惑也就越大。面對他們的困惑,我們不能一廂情愿地要求他們回到農村,安心務農;我們也不能一味地指責他們。我們應該關注農民工的利益,特別應該關注新生代農民工的愿望,因為他們是時展的生力軍。只有不斷滿足新生代農民工日益增長的教育需求,營造公平合理的社會環境,才能實現包括新生代農民工在內的社會和諧。

二、新生代農民工教育培訓面臨的困難

(一)政府和企業對新生代農民工教育培訓重要性認識不充分

1.政府層面。政府認識不到位是影響農民工培訓工程進展和效率的最大因素。農民工培訓具有準公共產品的性質,屬基礎建設范疇,國家須明確其在農民工培訓中的主導地位與主要責任。近年來國家有關農民工培訓的政策方針由于缺乏制度保障,措施不力。地方政府未切實貫徹中央有關精神,農民工培訓落實不力。從國家主管農民工培訓的部門看,教育部、勞動與社會保障部等多部門共同參與,缺乏集中統一領導;從國家教育方針來看,農民工培訓未包含于教育發展戰略之中;從投入來看,政府投入非常有限,全國眾多具有培訓需求的農民工難分其羹。因此,政府對農民工培訓缺乏認識高度,則不利于農民工培訓工程的實施。

2.企業層面。企業未認識到員工培訓作為一種人力資本投資所具有的長效性,缺乏參與農民工培訓的積極性和主動性。對企業來說,他們所追求的目標是利潤最大化,如果為農民工的培訓費用買單,就意味著增加了企業的運營成本,降低了企業的利潤;況且,在制度和運行環境具有高度不穩定的大背景下,企業和農民工之間往往缺乏長期穩定的合約關系,在農民工頻繁流動和跳槽的情況下,企業對農民工培訓的投資容易發生收益外溢的現象,這使得企業對農民工的培訓往往缺乏足夠的動力,形成了企業對農民工重用輕養的現象。據《我國公共就業培訓問題研究》的調查,在北京只有2%的農民工反映其所在的企業經常對他們開展培訓,而71.7%的農民工從未接受過企業的任何培訓。由此可知,企業缺乏參與農民工教育培訓的積極性,是由制度和運行環境不穩定,企業和農民工之間沒有長期穩定的合約關系造成的。

(二)對新生代農民工教育培訓仍缺乏有效的制度保障

從我國目前頒布的有關農民工教育培訓的文件來看,主要集中于農民工培訓的措施和步驟,促進農村勞動力轉移,缺乏有效的教育培訓的配套保障措施,而且也沒有針對新生代農民工群體的教育培訓政策,削弱了新生代農民工參加教育培訓的積極性。長期存在的城鄉二元結構滲透到了教育領域,城鄉教育差距明顯。人們能否享受某些教育資源往往是以戶籍歸屬作為依據。我國教育資源的分配和投入在城鄉之間有著重大的差異。由于城鄉兩種教育資源的長期分離,導致兩種教育背景難以銜接,新生代農民工從鄉村轉移到城市時面對兩種不同知識背景的轉換難以適應。隨著產業結構的升級和社會的發展,對新生代農民工教育的社會需求越來越大;對于青年農民工個體而言,在城市的工作生活使他們慢慢發現自己的教育需求,但由于制度的影響,大多外來的新生代農民工難以平等享受當地的教育服務。

(三)對新生代農民工教育培訓經費投入不足

自1999年以來,中央政府高度重視農民工教育培訓問題,對該項目也大力支持,并投入了大量的資金,如2005年,中央財政共投入專項補助資金6•5億元,帶動各省省級財政投入10億元以上。但從總體上看,政府所提供的資金對農民工培訓的支持仍顯不足,缺乏穩定的經費供給制度,主要表現在三個方面:一是財政支持水平明顯偏低,難以滿足實際需求。例如,2004年中央財政用于“三農”投入為2626億元,其中直接安排的農民培訓預算2•5億元,不足1%。2004年至2006年,中央政府投入農民工培訓工程12•5億元;近兩年,全國省區市級政府部門也為農民工培訓投入約12億元。在此條件下,平均每位農民工培訓的政府投入大約100多元。對農民工培訓的投資力度亟需加大。面對大規模的勞動力群體,我國目前撥付的財政資金僅僅是杯水車薪,從目前來看,農民工培訓資金主要來自自籌和用人單位。有調查發現,農民工培訓資金來源主要以自籌經費和用人單位出資為主,分別占調查人數的51%和42%,政府出資的占5%,三方共擔的占3%。二是資金使用分散,政府有多個部門以不同方式介入農村勞動力轉移就業培訓項目,直接放大了對財政資金的需求。三是財政支持不規范,缺乏足夠的激勵機制吸引財政以外的其他資金的投入,這遠遠不能滿足培訓支出的需要。

(四)新生代農民工教育培訓機構和教育培訓內容的缺陷

1.培訓機構自身缺乏競爭性。目前,我國現有的農民工培訓機構多數是以行政指令的方式指定的,缺乏競爭機制,這些培訓機構的資質程度好壞不一,而且在培訓過程中,政府對培訓機構的培訓過程、培訓質量、培訓效果缺乏有效的監督和考核機制,培訓機構只要完成培訓任務就行,根本就不必講究培訓效果,在這種情況下,很難保證培訓的有效性。

2.培訓師資隊伍不過硬。很多培訓機構由于中標或在政府的授權下直接獲取了政府各部門培訓項目,培訓任務繁重,為了追求利潤最大化,舍不得花錢聘請專業培訓教師,造成師資力量嚴重不足,即使臨時聘請專業教師,也很難聘請到高素質的專業教師,所以,既通業務理論又懂實踐操作的教師在各大培訓機構尤其缺乏。此外,很多培訓機構的教學隊伍在不同程度上引用了志愿者模式,在這種模式下,教師隊伍極不穩定,很難保證其培訓質量的有效性和高效性。

3.培訓教育機構的教育培訓內容脫節滯后現象嚴重。對某個群體實施的教育類型和教育層次將直接決定該群體的職業領域與就業層次,從而決定其社會經濟價值的實現程度和向上自由、和諧發展的程度。農民工的教育需求大都是指向獲得一份好的工作,對技能和一般技術的需求反而相對較弱。由于信息的不對稱,政府或新生代農民工個體,都難以預計進城以后的情況,使得流動前的教育培訓往往具有一定的盲目性和暫時性。

(五)新生代農民工對教育培訓的認識不到位且支付能力有限

農民工自我認識不到位,自我投入嚴重不足。農民工受教育時間短,文化水平不高,難以對當前的經濟社會發展和就業形勢做出科學分析,對自身的職業與發展缺少合理的規劃;同時,傳統的自然經濟思想和小農意識使得農民工缺乏市場意識、競爭意識以及人力資本意識,因而缺少自我投資意識。農民工更關注眼下的工作與收益,不會投入經費和時間去接受培訓。多數新生代農民工與用人單位簽訂的是短期合同,甚至沒有勞動合同,而且用人單位對利益最大化的追求,這種就業的非正規性導致其對農民工的教育培訓缺乏積極性。工資不僅微薄,而且往往被克扣,甚至被拖欠,除去日常的消費支出以外,能用于教育培訓的非常有限。且工作時間也過長,居住城鄉結合部等,這些都影響其參加教育培訓的積極性。

三、加強新生代農民工的教育培訓的對策

(一)充分發揮政府在新生代農民工教育培訓方面的主導作用

農民工的教育培訓是一項惠及農民、企業、地區乃至全社會的事業,因此,它既是一個經濟問題,更是一個政治問題。目前乃至今后一段時期我國都將處于體制轉型和結構轉型共同推進的階段,對農民工的教育培訓僅靠市場本身的推動是遠遠不夠的。為此,必須充分發揮政府在農民工培訓中的主導作用,強化政府公共服務的職能。建立農民工教育培訓的專門機構,負責協調處理相關職能部門及各教育培訓機構在農民工培訓工作中的關系,克服那種政出多門、分散重復、效率低下的管理格局,建立完善的培訓體系。

(二)充分發揮企業在新生代農民工教育培訓中的作用

企業作為新生代農民工的重要活動載體,應該承擔起提高其綜合素質的責任。企業堅持技能培訓和素質培訓并重的原則,做好統籌規劃,對新生代農民工開展有針對性的培訓;堅持按需培訓,加強市場調查與預測,增強培訓的針對性;堅持培訓與職業技能鑒定相結合,提高培訓質量和效果;堅持引導培訓與職業技能、素質培訓相結合,擴大培訓覆蓋面,全面提高參訓者的綜合素質;廣泛利用多種教育培訓資源,調動各方面積極性,實現資源共享,充分發揮現有優質教育培訓資源的作用。根據自身需要和農民工現狀,制訂中長期培訓規劃,確定年度培訓目標,制訂切實可行的培訓計劃,落實培訓經費。充分發揮企業地處培訓一線的優勢,降低培訓費用,提高培訓質量,從真正意義上提高新生代農民工素質。

(三)實現新生代農民工教育培訓管理的法制化

1.實現教育培訓的法治化。農民教育培訓的法治化是世界各國共同的經驗。我國1996年實施的《中華人民共和國職業教育法》指出:“職業教育是國家教育的重要組成部分,是促進經濟社會發展和勞動就業的重要途徑?！边@對于促進勞動者就業,維護社會穩定、促進經濟發展具有重要的意義。但是,中國目前還沒有一部完整的、專門的農民職業教育法,導致管理體制不順、經費不足、師資力量薄弱、基礎設施落后和服務體系不完善。因此,借鑒國外經驗,必須加速專項立法工作,以加快農民職業教育管理體制的構建;同時,修改現有與農民職業教育相關的法律,重新確立農民職業教育的目標、地位、實施和管理等,使其適應未來的發展需要;還有,制定一系列新的法律,把農民就業制度、監測評估機制、激勵機制和職業資格證書制度以法律的形式加以保障;設立專門機構,監督各部門對法律的有效實施。

2.實現教育培訓的制度化。必須將農民工的教育培訓制度化并一以貫之。2002年8月,國務院《關于大力推進職業教育改革與發展中的決定》提出:“十五”期間,我國將每年培訓勞動力1•5億人次。應充分利用現有的教育資源,開展形式多樣的教育培訓,形成“就業靠競爭,競爭靠技能,技能靠培訓”的有效機制,這樣既能增強教育工作者的社會服務意識,又有利于形成全社會良好的學習氛圍。

(四)加大對新生代農民工教育培訓的經費投入

盡管政府投入到農民工培訓當中來的經費在逐年增長,每個參加培訓的農民工都可以得到一定補貼,但由于農民工人數的不斷擴大,每一個參訓農民工所得到的補貼還是微乎其微,農民工個人還得分擔培訓費的大頭,相對于農民工的實際收入或者預期收入來說是一筆不小的費用。農民工個人分擔培訓費用比例過大,已成為限制農民工參加培訓的一道門檻。這里有兩個矛盾必須化解:一是農民工培訓經費需求量不斷增加和政府財力有限不能全部包攬培訓經費之間的矛盾。政府作為農民工培訓的主體和推動者,理當擴大經費的投入,但農民工培訓隊伍越來越龐大,培訓的標準和要求也越來越高,指望政府包攬全部培訓經費也是不現實的;二是培訓費用過高與農民交費能力和交費意愿過低之間的矛盾。就培訓學校尤其是民辦培訓學校而言,他們開辦培訓班,是有資金、設備投入并想獲得一定收入的,在可能情況下是想收取更高培訓費的。但大分農民工收入有限,無力承擔過高的培訓費用,即使有交費能力,在預期收入不明朗的情況下,不太愿意自己交費參加培訓?；膺@兩個矛盾的辦法:一是靠政府不斷擴大經費投入,并使之制度化,形成穩定的經費投入保障機制;二是發揮社會辦學力量,引進社會資金投入到農民工培訓中來,包括采取用人單位出資實行定單培訓以及籌集資金建立農民工培訓基金等方法,從而解決農民工培訓經費不足的問題。鼓勵新生代農民工自己積極出資培訓。鼓勵他們根據自身工作需要,積攢資金用于教育培訓費用的支付。可考慮讓經濟困難的部分新生代農民工采用分期付款的方式,提前支取費用并逐步償還。

(五)重視對新生代農民工的引導性培訓和思想教育

在農民工市民化的進程中,開展引導性培訓和思想道德教育顯得尤其重要,因為這樣的培訓教育可以大大提高被教育者的綜合素質,而在農民工市民化的進程中綜合素質起主導作用。引導性培訓可以通過集中辦班、咨詢服務、印發資料以及利用廣播、電視、互聯網等手段多形式、多途徑靈活開展,也可以在各級政府和培訓機構開展農民工職業技能培訓時,將有關內容融入其中。一是法律知識、基本權益保護和信息技術、安全生產、環境保護、語言社交能力、心理健康等方面的教育內容,這些知識可以提高農民工的文化素質和綜合素質,提高他們在城市生活和發展的能力;二是社會公德、職業道德、家庭美德和公民基本道德規范教育,倡導集體主義精神,把中華傳統美德不斷注入新市民的頭腦中去,使他們的思想觀念、道德水準不斷跟上現代城市發展的步伐;三是城市化適應教育。教給農民工城市生活常識,使之盡快和城市相融合,逐步引導他們破除封閉保守、小富即安的小農思想意識,逐步形成與現代城市生活相適應的思維方式,樹立自立、競爭、規則意識,增強合作和開拓創新精神;四是熱愛第二故鄉的教育。向他們介紹所在城市的歷史文化、風土人情,培養對所在城市的歸屬感,使之與城市居民融洽相處。此外,還要將“創業教育”納入到培訓內容體系中以滿足部分農民的創業需求,通過創業心理品質、創業知識和創業能力的教育培訓,進一步增強農民工的自主發展能力,促進其向現代公民轉變,盡快完成由農民工到新市民的轉化。

(六)新生代農民工教育培訓的師資隊伍建設引進“志愿者模式”

當前,農民工培訓的師資力量不容樂觀,根據農民工培訓量大、面廣的特點,有必要建立起配置合理的教師資源庫,組成一支相對穩定的適合新生代農民工需要的素質比較高的教師隊伍,如果這支教師隊伍全部采用薪資聘請的方式,將給培訓機構帶來很大的資金壓力,增加培訓成本,而多數農民工的經濟支付能力比較低,據此可以借鑒“志愿者模式”,通過低償或無償的方式為新生代農民工提供靈活的教育和培訓機會,這既可以降低辦學成本,也可以緩解新生代農民工經濟能力有限的矛盾。北京大學平民學校采用“高校教學資源+志愿者”的培訓模式,充分利用校內既有的專業教育培訓資源,借助教師和學生志愿者的力量,為進城務工人員提供免費培訓,這是一種有益的嘗試,值得大力宣傳和普遍推廣。