素質教育政策研究論文

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[摘要]一直以來，素質教育政策以公共利益至上而疏于對學習者及其家庭的教育利益訴求的關注。素質教育與應試教育之爭，是公共利益與私人利益博弈與沖突的外在表現。素質教育政策應通過制度變革，促進各種利益主體之間的教育利益分享，實現公利私益和私利公益。

[關鍵詞]素質教育政策；利益轉型；利益分享；制度變革

馬克思指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！盵1]“‘思想’一旦離開‘利益’就一定會出自己的丑?！盵2]應試教育及其自發形成的運作體系，正是基于私益訴求為主導的利益導向和驅動。素質教育政策自確立以來，一直是圍繞“為了什么”即“什么素質最有價值”開展政策活動，形成“由應試教育向全面提高國民素質的軌道”的政策目標及技術路徑。而作為一項綱領性教育政策，它卻忽視“為了誰”這樣一個核心問題——即“為了國家和社會，還是為了家庭和個人”的利益關系處理與協調，以公共利益至上而疏于對學習者及其家庭的教育利益的關注。這使得素質教育政策目標和措施以公共利益至上，而實踐過程和結果卻在應試教育驅動下偏向學習者及其家庭的私益訴求一方，造成公共利益危機。誠然，國家制定和實施教育政策的根本目的，是對不同主體的教育利益進行調整和分配。[3]面對社會轉型及由此產生的利益轉型，素質教育政策必須進行國家利益、社會利益和個人利益的重新配置，實現教育利益由沖突走向各種教育主體的利益分享。

一、利益轉型：素質教育政策面臨的現實挑戰

計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型，推動了我國政治、經濟、社會、文化、教育領域的深化改革。轉型的一切問題說到底都是圍繞利益展開的，轉型其實就是利益的轉型，所謂改革就是利益的重新調整與分配。[4]當代中國學校教育改革的推進和政策制定，正是為了實現更大的公共利益，滿足更多人的利益需要。[5]社會轉型和教育轉型的實質，正是基于教育政策和制度變遷的利益轉型，促進教育利益在不同利益群體之間的重新分化、組合。

（一）素質教育的國家和政府利益立場

國家和政府實施素質教育，是要最大程度地實現教育的公共利益，實現全體學生的全面發展和民族素質的整體提高。其中，無論培養合格公民、提高民族整體素質的大眾取向的素質教育，還是培養具有創新精神和能力的優秀人才的精英取向的素質教育，都是國家利益和社會利益的需要。國家和政府有責任進行一種“制度整合”，防止出現“公地的悲劇”。然而，這種公共利益不一定在各個社會群體、組織和階層和個人之間平均分配。政府往往采取一種非均衡化政策，旨在實現重點突破和優先發展。這固然滿足了國家利益、社會利益，也滿足了特定個體和群體的教育利益，但在一定程度上卻影響了另一些群體、階層和個體的教育利益。

（二）素質教育的學習者及其家庭利益立場

學習者及其家庭的教育利益訴求通常是以私益為主導的。學習者通過接受相應的教育，形成特定的素質和能力，為未來取得一定的成就、收入、財富和地位，實現社會流動和成層。家長更是希望孩子通過讀書升學獲得更高的文化資本和社會資本，取得就業和發展的競爭優勢。就現實而言，經濟結構的轉型促進產業結構調整和技術改造，下崗和待業人群增加，就業機會稀缺，生存競爭日趨激烈；而招工用人、人事調動、職稱評比、人才引進、干部使用等方面，又是以“學歷”而非“素質”作為衡量標準。這就極大地強化人們對文憑、分數、升學率及優質教育資源的追求，而不是素質的提高。

（三）素質教育的學校和教師利益立場

學校和教師一方面代表和實現國家意志，維護教育正義和教育公平，肩負著公共使命；同時，無論公辦還是民辦，義務教育還是非義務教育，學校和教師又面臨市場競爭和實現自身利益的挑戰，以求自身的生存和發展。由此，學校和教師在維護和實現公共利益同時，又必須盡力滿足“顧客”——學習者及其家長的教育利益訴求。而學習者及其家長通常是把所選擇的學校和教師能否帶來其私人利益最大化作為杠桿的。由此形成學校的部門利益和教師的個體利益訴求與其擔負的公共使命之間的矛盾和沖突，造成教育公共性的式微。

總之，教育轉型正在使不同利益群體之間的教育利益，經由平衡狀態轉向矛盾、沖突再走向新的分化和再分配的過程。素質教育政策正面臨這種利益關系的轉型，以及由此帶來利益主體之間利益沖突的挑戰。如何合理建立新的教育利益關系，形成新的教育利益格局，是新時期素質教育政策的核心任務。

二、利益沖突：素質教育政策失靈的根本原因

教育政策對不同政策主體的教育利益分配，主要包括教育權利、教育機會、教育資源分配與安排，以及個體或群體發展水平與資格的認定與賦予。這些通常往往成為學習者實現社會流動和成層，獲得一定成就、財富和地位的社會資本和文化資本?，F行素質教育政策在國家、社會利益方面以及促進全體學生的和諧、全面、公平發展方面，提出了一整套政策目標和措施，而在涉及學生個人利益的入學、考試、升學、就業的權利和機會等政策安排上，往往顯得空泛而籠統，缺乏有效性。例如《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》（以下簡稱《決定》）提出，受教育者要“堅持實現自身價值與服務祖國人民的統一”，素質教育要“堅持面向全體學生，為學生的全面發展創造相應的條件，依法保障適齡兒童和青少年學習的基本權利，尊重學生身心發展特點和教育規律，使學生生動活潑、積極主動地得到發展”。但整個政策文本四大部分、26條中，絕大多數是教育目標、內容和過程如何改革，以擴大素質教育的公共利益。顯然，這些政策措施不能滿足學習者及其家庭對私益訴求，他們不會放棄私益訴求而去接受旨在公共利益的素質教育，而更愿意在應試教育的苦苦奮爭中，達到私益訴求的最大滿足。所謂應試教育與素質教育之爭，實質是公共利益與私人利益的博弈與沖突。

（一）教育目的取向的利益沖突

素質教育政策在培養目標上要求面向全體，實現學生全面發展，培養一大批拔尖創新人才、數以千萬計的高級專門人才和數以億計的高素質勞動者。為此，國家采用精英取向和大眾取向兩種素質教育。一方面，高等教育實施“211工程”“985工程”，基礎教育實行“重點?！薄笆痉缎！闭撸约袃炠|教育資源和優秀生源，為國家培養和選拔優秀人才。與此同時，大力普及九年義務教育，調整中等教育結構，發展中等和高等職業教育，培養數以億計高素質勞動者和一大批高技能人才。這兩種不同取向的素質教育對不同教育組織、家庭和個體來講，其私益的實現程度是不均衡的。于是，很多學校把國家對培養合格公民所提出的素質要求和評價標準放在一邊，當成軟性指標，而在部門利益驅動和競爭壓力下更多地追求學習者個人發展目標的實現。很多家庭則把精力和財力花在孩子的知識學習和升學應試上，期求孩子學習好，考名牌、上重點大學。這種過于功利化的“精英—私益”的目的取向，導致教育公共性弱化。

（二）教育機會選擇的利益沖突

當下，無論基礎教育還是高等教育的入學機會，都比以往有了巨大增加。1977年高考報考人數570萬人，錄取27萬，錄取比例為29∶1；經過30年的發展，2007年高校計劃招生就達到567萬人，錄取比例為2∶1。部分省市應屆高中畢業生70～80%都能進入高校學習。然而，在“精英—私益”價值取向驅使下，很多家長并不滿足國家所提供的“非競爭性和非排他性”的教育機會，而是通過志愿機制，高薪為孩子聘請“家教”，不惜巨資擇校、上“班”，使孩子接受理想中的“優質”教育。在高等教育機會選擇上，學習者及家長普遍存在一種精英情結，甚至非名牌、重點不入。

（三）教育實踐過程的利益沖突

《決定》規定，素質教育“必須把德育、智育、體育、美育等有機地統一在教育活動的各個環節中”“使諸方面教育相互滲透、協調發展，促進學生的全面發展健康成長”。然而，很多學校、學習者及其家長越過這種政策要求，而對國家規定的課程標準和教育內容進行一種輕重主次的排列和取舍。例如，國家要求德育為先，促進學生全面發展，很多學校和家庭則施以分數為目的的“應試教育”，放松甚至放棄德、體、美方面的培養和要求。在教育內容上，往往注入一種功利化和個人主義價值精神。例如，素質教育重視培養學生愛國主義、集體主義精神和社會主義信念，形成社會責任感；而在實際過程中，很多學校和家長灌輸的卻是個人奮斗的“競爭技巧”，上特長班、興趣班，不是從培養審美情趣和素質出發，而是為孩子未來成為“家”“星”做投資。

（四）教育服務關系的利益沖突

在素質教育政策下，學校和教師代表一種公共使命和公共理性，即所謂“社會代表者”，接受國家和教育主管部門的委托和授權，貫徹國家教育方針，促進學生的全面發展和個性發展。而學習者及其家長則把能否帶來其私人利益最大化作為選擇學校和教師的唯一杠桿。甚至，一些家長聯合發起盲目的集體行為，要求學校多布置作業、節假日補課、集體上晚自修、加大考試難度、延長學習時間等；否則就以退學或轉學相脅迫，甚至因子女所在學校高考較往年差而鼓動集體上街游行。[6]面對公共使命與學習者及其家長利益訴求的沖突，學校和教師往往進行變通和妥協，上演所謂“素質教育轟轟烈烈，應試教育扎扎實實”的雙簧戲。

三、利益分享：素質教育中利益關系的制度變革

素質教育政策忽視“為了誰”——“為了國家和社會，還是為了家庭和個人”之間利益關系及轉型，所進行的種種改革舉措都難以徹底撼動應試教育大廈。由應試教育向素質教育“轉軌”難以落實，癥結就在素質教育政策上的公共利益至上和利益主體單一化，沒有適應社會轉型形成的教育利益主體多元化的利益格局?；诖?，本文認為，素質教育政策的核心問題是要通過制度性變革，實現教育利益由公共利益至上走向多種教育利益主體之間的利益分享。

（一）消弭公共利益與個人利益的隔離與對立，實現素質教育的公利私益

傳統上，公益與私益一直處于對立狀態。而在現代憲法保障基本權利的理念下，無條件地以犧牲人民基本權利以滿足公益的絕對性已面臨挑戰。新制度經濟學認為：“個人為了自己的私利而行動是人類行為的一個基本前提。”[7]人性中的利己因素驅使人們自愛、自重，尋求自我發展和自我價值的實現。“從制度分析的角度而言，一種社會形態具有更強的生命力，就在于這種社會形態的制度能夠更好地協調個人私利與公共利益的關系，能夠將個人追求私利之行為最終導向在使個人私利實現的同時亦增進社會公共利益?！盵8]

基于此，新制度教育學提出，教育制度歸根到底來源于個人的利益追求及其過程中的成本—收益計算（理性計算/估算）。任何教育制度都是以個人利益為根基的。[9]129-130素質教育政策作為一種制度設計，應當將學習者及其家庭的私益訴求公開化、合法化，通過制度安排使之與其他利益關系取得一種協調，實現公利私益。即在政策安排上，容納、承載學習者及其家庭的教育利益訴求，不斷擴展這種利益空間，將公共利益轉化為學習者及其家庭私益訴求的實現。為此，在制度設計上，素質教育政策應改變政府與公民（學習者及其家長）之間的強制性關系，建立一種“委托—”的教育服務關系，使學習者由“受教育者”成為追求和實現自身教育利益的利益主體；轉變學習者與學校之間的規制性關系，建立彼此雙向的責權主體關系，確保學習者對教育內容、方式的選擇權和自主權；改變政府、學校對教育的壟斷地位，確立家庭及家長在教育機會上的選擇權和教育過程的參與權。

素質教育政策的制度變革，包括“增量改革”和“存量改革”[9]46。前者如增加教育經費投入，普及高中教育和促進高等教育的大眾化，大力發展民辦教育等，為素質教育創造良好的制度環境和資源條件。而更加實質性的變革是后者，即對現有教育利益關系格局進行調整和再分配。長期以來普通學校與職業學校的等級區分，重點學校與非重點學校等級區分，公立學校與私立學校的等級區分，城市學校與農村學校的等級區分，以及基于地方保護主義的區域性分割，構成學校體系的一種等級制度。[9]345這種由制度形成的學校等級局面，不僅與素質教育“面向全體學生，促進全面發展”目標相沖突，也導致素質教育的外部收益（公共利益）優先，而內部收益（個人利益）動力不足。因此，素質教育政策應對這種等級區分的雙軌體制進行結構性變革，促進各級各類學校的均衡化、多樣化和綜合化發展。以此，學習者才能共享平等的基本教育機會，并通過公平競爭和志愿選擇，獲得優質教育和特色教育機會，促進公利向學習者及其家庭的私益轉化。

（二）對學習者及其家庭教育利益活動進行引導和規制，實現素質教育的私利公益

學習者及其家庭對教育的私益訴求，主要包括就業機會、福利待遇、學習條件等經濟利益，身份、地位、理想、信條、名譽、權利、資格等政治—文化利益，以及能力、成就欲望、自信心、內在平靜等內在精神利益。[9]133這其中一部分具有自利性和獨占性，他人無法分享；一部分與國家、社會等公共利益交叉一致，實現私益同時也實現公益；一部分則由個人創造而流入集體或社會之中，成為溢出部分；還有一部分存在著有悖甚至損害他人、集體和社會利益的可能性。誠然，“以往的素質教育在實踐中重視和強調公共取向和公共利益是不夠的。在某些地方和學?；A教育的改革與發展中，素質教育的個體取向存在著被放大、甚至絕對化的現象和問題”。[10]為此，國家和政府應通過制定法律與政策，建立一種體現國家意志和公共利益的“公共性框架”，對學習者及其家庭的個性化、選擇性利益訴求進行一定的引導與規制，不任其擴張膨脹，誤入私事化的泥沼。具言之，在教育目的、內容及質量評價等方面，對學校、教師、學習者及其家長進行一種導向，切實貫徹國家教育方針，遵守公共價值觀念和社會行為規范，實施國家課程標準，培養公民基本素質。進而使學習者在實現私益同時，也肩負起公共使命與社會責任感，自覺關注、維護和實現國家利益和社會利益。因為“只有為社會提供了某種服務，滿足了社會上的某種需求，才能使自己的私利得到滿足，才能得到別人提供的服務，從而每個人利己的動機都能在客觀上起到利他的效果，為私的行為能達到增進公益的目的”。[11]

（三）素質教育的利益分享，應通過教育制度創新得以實現

所謂利益分配，是政府及教育主管部門確立一定“標準”進行切割與配置，形成明顯的利益差別。利益分享則試圖限制這種利益差別，既堅持效率優先的績效原則，也體現利益均衡的公平原則，以實現多種利益主體的利益互惠與共贏。在制度建設上，利益分享需要在政府主導下加強不同利益主體之間交流與互動，促進政府、學校、社會、學習者及家長的對話與協商，擴大社會、學習者及家長對教育利益配置的知情權、選擇權、自主權和監督權；建立群體和個體教育利益訴求和表達機制，促進教育利益配置公開化、民主化；建立教育利益循環和再分配機制，如通過國家財政轉移支付，擴大教育利益總量，為社會成員尤其弱勢地區、群體和個體提供助益，建立優質學校經費收入與薄弱學校分享機制，以推動教育利益循環流動，促進教育公平和和社會公平。

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