特殊兒童的特殊教育論文

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1特殊教育政策倫理結構與倫理準則

特殊教育政策倫理準則是特殊教育政策主體在政策活動中所堅守的一系列價值規范和道德原則。它們是評判特殊教育政策價值是非與善惡，以及辨析特殊教育政策活動合法性與合理性的另一個重要尺度。

1．1特殊教育政策倫理結構

特殊教育政策作為社會政策和教育政策的組成部分，其核心反映了特殊教育利益主體之間的利益分配和調整。這意味著特殊教育政策倫理有著社會公共空間的一般公共倫理和教育政策倫理，或稱為外部倫理，也有著特殊教育自身的內部倫理。這兩個維度的整合構成了特殊教育政策倫理體系。一是特殊教育政策的外部倫理。正如政策科學肇始者拉斯韋爾所言，“社會中人的基本問題”是政策關心的核心所在［2］。特殊教育政策作為在社會公共空間調整特殊教育領域相關主體的利益分配方案，必然關涉到社會公共空間的公共倫理;同時，特殊教育作為教育領域的“事情”和組成部分，必然離不開一般教育政策的價值設定影響。也就說，特殊教育政策總是存在于特定的社會空間公共倫理及教育政策倫理的總體倫理價值中。社會公共倫理與公共教育政策價值是特殊教育政策不可繞過的倫理要求。任何單純科學主義的、技術主義的特殊教育政策顯然不是在社會空間存在并符合社會公共倫理與教育政策價值的政策，事實上這樣的特殊教育政策也從來沒有存在過?？梢姡鐣矀惱砼c教育政策價值奠定了特殊教育政策外部倫理結構，也是特殊教育政策之所以為公共政策的合法性基礎。特別是現代以來，自從特殊教育被國家化、制度化確定下來，特殊教育便成了社會公共領域的事務之一，特殊教育政策便作為公共領域的一種教育利益的調整方案，以政府的職能發揮著對全社會的價值的權威分配。當然，特殊教育政策外部倫理也體現為一個歷史性的、主觀性的概念。在不同國度、不同時代、不同經濟社會和政治體制乃至不同政黨和群體影響下，其外部倫理也不相同。自上世紀中葉以來，隨著世界民主運動、人權運動和全納教育思潮的推動，公平與效率、質量一直是世界各國特殊教育政策倫理的價值核心。這是特殊教育政策奠定合法性、價值正當性的基礎。二是特殊教育政策的內部倫理。一般說來，特殊教育政策是以特定社會的特殊教育習慣習俗、教育道德和價值理想、教育規律規范等作為規范教育行為、調整教育利益、維護教育秩序的選擇依據，且以公共權力部門制定、社會公共認同而被權威化、合法化穩定下來。在這里，這些教育習慣習俗、教育道德和價值理想、教育規律規范等，在長期的政策活動過程中被不斷內化而形成了穩定的特殊教育政策倫理規則(甚至是職業性倫理)。其中，合乎特定社會與時代的特殊兒童身心特點、教育規律與價值理想是特殊教育政策倫理構成的核心內在倫理，它以看不見的形式隱含在特殊教育政策規范之中，是特殊教育政策構成的內在邏輯，是特殊教育政策的靈魂和制高點，也是特殊教育政策之所以為特殊教育政策的合法性基礎?，F實中，盡管特殊教育政策的內容有多么不同、調整利益的群體有多大差異，但都離不開特殊教育政策內部倫理這個內在的邏輯圖式。因為特殊教育是作用于特殊兒童身心的培養人的活動，特殊教育政策不可能是脫離特殊兒童的成長規律和教育規律的純粹技術過程，對促進特殊兒童健康成長的倫理價值眷顧自然是特殊教育政策倫理應有的意蘊?？梢哉f，符合特殊兒童成長規律和教育規律等要素要求就是特殊教育政策活動的重要倫理依據，而特殊教育政策活動就是在這些教育倫理價值規約下，合乎特定國家和社會目的、按照特殊兒童成長規律和教育規律等要素要求而展開的權威實踐過程。譬如，特殊兒童義務教育既是一種政策性的特殊教育活動，也是一種特殊教育活動的政策性規定。

1．2特殊教育政策倫理準則

特殊教育政策倫理結構啟示我們，特殊教育政策倫理準則具有內外兩個向度，這兩個向度的整合構成了特殊教育政策倫理體系。教育政策倫理具有歷史性、利益傾向性、主觀性等特點［3］。從教育公平的立場，結合我國近年來的重大特殊教育政策，并借鑒國際特殊教育政策與思潮，本文認為特殊教育政策的基本倫理準則主要體現在以下方面。

一是公共性倫理。特殊教育政策作為一項社會公共政策自然不能脫離公共性倫理的基本原則。可以說，公共性倫理是特殊教育政策所固有的倫理標準，合乎公共性倫理應當是特殊教育政策價值分析的內在價值尺度。公共性倫理即特殊教育政策活動公開、公平、開放、平等的倫理特性，它體現了特殊教育政策作為社會政策內容之一而在社會共同體中的正義價值和資格，這是特殊教育政策的核心價值。特殊教育政策咨詢、形成、執行和評價等活動全過程都以這種公共特性確立著自身的合法性。從本源看，特殊教育自從以政策和制度的形式確立以來，就一直存在于社會公共空間，反過來可以說，正是因為特殊教育存在于社會公共空間且成為社會公共事務后，才有了特殊教育政策產生的可能。其中，公共性倫理的規約是特殊教育政策活動不可回避的公共存在特性。它以國家或政府等公共權力部門，以公共性的方式途徑，維護特殊兒童等教育利益，協調各種利益關系，解決特殊教育問題等顯現著特殊教育政策公共倫理特性。從內在機理看，特殊教育政策實質上是存在教育利益和教育資源沖突的社會成員、部門等，在不能協調和決斷的情況下，把矛盾的協調任務公開向公共權力部門的委托轉移，同時公共權力部門的協調決策及其活動全面向社會公開和開放。在這里，公共權力部門與社會成員之間的平等的契約關系和約定是被委托轉移的依據，且這種委托轉移必然是以社會成員“公共意志”為基礎。這樣，特殊教育政策就呈現為社會成員與公共權力部門依據契約和約定而展開的一種公共性活動過程和方式，無論社會成員還是公共權力部門在政策活動中都是基于一種責任與義務。特殊教育政策因為公共權力部門及其活動的“公共性”、社會成員的“公共意志”而奠定合法性。這兩者缺一不可，一方面公共權力部門及其活動的公共性是被社會成員委托并獲得公共價值的必要載體，另一方面社會成員“公共意志”是被公共權力部門接受并獲得公共價值的最正當性的根源。由此，也可以說，特殊教育政策實質上就是公共權力部門決策等公共活動被社會成員“公共意志”合法化和社會成員“公共意志”被公共權力部門的公共性合法化的統一過程。正是籍借這種公共性倫理，特殊教育政策獲得了價值正當性、合法性;特殊兒童及其家長等社會成員和學校、部門、團體等，享有教育利益、開展特殊教育活動才獲得了公共機制，獲得了最權威的規范、分析和批判工具，同時籍借這種公共性來制約某些利益擴張，起到調整、協調、平衡的作用，以實現公平正義的政策效果和公共利益的價值旨歸。至今，世界各國已把這種公共性作為特殊教育的一種規范力量。上世紀中葉，西歐的一體化教育運動和美國的回歸主流運動就反映了這種公共性倫理，且深刻影響到以后的特殊教育政策設計。在我國，特殊教育政策活動也日益受到公共性的影響。2008年《中共中央國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》明確指出，“關心殘疾人是人類社會文明進步的標志。［4］”特殊教育政策不再僅僅作為特殊教育領域的“私事”或某個部門的“私事”而擱置在某個狹小空間，而是在社會公共空間接受公共倫理價值的審視。

二是特殊兒童利益補償性倫理(或特殊兒童利益傾向性)。特殊教育政策倫理總是存在于一定背景條件下的，特別是在教育資源總是有限、利益競爭總是常態存在的情況下，特殊教育政策一直是政府決策主體對特殊兒童利益傾向性的一種政策倫理結果［5］。其實，特殊教育本身就是對普通教育無法實現特殊兒童教育利益的一種補償教育;特殊教育政策也主要體現為對普通教育政策無法設計和保障特殊兒童教育利益的一種補償性安排。因為，普通教育政策設計等活動往往是以調整和維護普通社會成員“多數者”群體利益為目的和旨歸，必須關注社會公共空間的多數者群體的教育訴求與利益沖突的均衡，特殊兒童作為“少數者”群體人數少、政治訴求弱、社會地位低、表達能力差、社會影響和關注度式微等原因，他們的教育利益常常被公共教育政策設計者堅持的“多數者”原則或“公共”原則所“過濾”和“剩余”。因此，作為對這種“過濾”和“剩余”的補償，特殊教育政策即以一定的利益傾向性來進行政策設計，保障特殊兒童平等的教育利益。此即特殊教育政策設計的重要倫理原則，也是體現公共教育政策正當性的重要方面。對特殊兒童教育利益的傾向或補償，是特殊教育政策之為特殊教育政策的重要倫理依據，也是特殊教育政策活動所一直堅持的基本倫理準則?，F實中，OECD成員國特殊教育政策經驗已證明“如果殘障學生不能獲得額外資源，殘障教育就不可能取得成就。［6］”縱觀我國特殊教育政策也無不是堅持這樣一種倫理。如，1989年，教育部的《關于發展特殊教育的若干意見》是為了補償或補救特殊兒童義務教育的短缺，而根據《義務教育法》等作出相應政策設計;2007年，教育部修訂、印發的三類特殊學校義務教育課程設置實驗方案，是為了補救特殊兒童在基礎教育新課程改革的短缺、縮小差距，推進特殊教育新課程改革而設計的，等等。

三是正義(權利)優先于“善”倫理。特殊教育本身是對特殊兒童受教育權利救濟補償的正義化身，表達的是一種正義的社會倫理，特殊教育政策本身就是一種社會正義制度的組成部分，是羅爾斯“公平的正義”的典型詮釋。它以對“最少受惠者”的差別原則補償公平，體現了社會制度的正義。因為，特殊兒童由于自身差異多樣、能力和社會地位弱勢，其教育利益很可能犧牲在效率等功利追求和某種抽象的價值設定中，非但不會帶來實質的教育公平，反而由于社會競爭的不利，抑制和降低了他們的自由價值，使他們處于更加不利的地位。特殊兒童作為具體的、差異的、弱勢的群體，只有在個體化的、人本化的權利優先于善的分配原則下才能真正實現其教育利益。從國際主流的特殊教育政策看(特別是全納教育理念下的教育政策)，現代特殊教育政策都強調“公平的正義”，強調特殊兒童個體權利優先，即特殊教育政策的正義就是要最大限度地實現每個特殊兒童平等的受教育權、社會尊嚴和意義，充分滿足每一個差異個體的特殊教育需要?！堵摵蠂鴳椪隆?、《世界人權宣言》等國際文件，以及很多國家的憲法和法律都以人權的莊嚴名義肯定了人的平等受教育權，且以之為正義的社會制度的體現。美國《殘疾人教育法》中規定的特殊兒童“個別教育計劃”、“個別轉銜計劃”、“最少受限制的教育安置”，以及我國的隨班就讀政策等，就不同程度地反映了對特殊兒童“最少受惠者”的差別原則，強調了享有尊嚴、質量、意義的學習與生活的平等權利，突出了正義(權利)的優先性。我國《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020)》［7］(下稱“教育規劃綱要”)還特別強調要求“把促進公平作為國家基本教育政策”的工作方針，要求堅持以人為本，辦好人民滿意的教育。四是道德性倫理。人道思想是社會的靈魂，也是社會制度必須堅持的基本倫理道德原則。特殊教育本源于社會進步對殘疾人仁慈、救濟的道德關懷，特殊教育政策就是在這種道德追求基礎上建立起來的，體現了一種道德性。譬如，《殘疾人保障法》［8］規定，“國家采取輔助方法和扶持措施，對殘疾人給予特別扶助，減輕或者消除殘疾影響和外界障礙，保障殘疾人權利的實現”;《關于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》［9］規定，“對隨班就讀的殘疾學生應當貫徹因材施教的原則，制訂和實施個別教學計劃”，“逐步增加對殘疾兒童少年隨班就的經費投入，并在教師編制、教師工作量計算、教具、學具和圖書資料等方面照顧隨班就讀工作曲需要”等，就是一種具體的額外支持的道德關懷。既然特殊教育是道德的社會的產物，特殊教育政策必然與道德密不可分，必須把特殊教育政策放在道德的譜系中來覺察和理解，以找回特殊教育政策所固有的道德意蘊。隨著我國社會轉型進程的加快和社會分化的加劇，對特殊兒童而言，特殊教育政策堅持道德性倫理，一方面能增強他們對國家和社會的認同意識，在全社會營造互助、溫馨和融洽的良好氛圍;另一方面，能讓特殊兒童獲得安全感和自尊感的物質與精神需要的滿足，能幫助特殊兒童個體擺脫弱勢現狀，重塑自尊、自信、自強的人格尊嚴，能使他們獲得一定成就和作為社會成員的歸屬感與意義，且無論特殊兒童這個成就有多小，只要他們積極參與社會互動交往，就能夠獲得社會存在的意義。合道德性應當是特殊教育政策的內在倫理標準，是特殊教育政策主體在決策和執中應有的價值判斷。它主要體現為尊重特殊兒童作為人的基本權利、身心與資質差異、成長環境條件的不同;重視特殊兒童特殊教育需要，并以人為本地滿足特殊兒童的特殊教育需要;注重道義論的公平正義，對特殊兒童進行差別對待和補償;統籌公平價值與效率價值，堅守對公平價值的選擇。

2特殊教育政策倫理偏頗及其對教育公平的羈絆

自改革開放以來，在效率、自由和技術追求的脅迫下，以及在有限公共教育資源的博弈中，特殊教育政策倫理傾向出現明顯偏頗，同時也帶來了特殊教育公平正義不足的問題。其突出表現在以下幾個方面。

2．1多數者“善”倫理主張

教育政策面對不同的利益主體的不同利益訴求沖突是教育政策存在的前提。教育政策倫理公共利益的“公共善”往往是受政策主體價值觀及其之間的價值觀碰撞所影響，在面對價值正當性與功利性的關系矛盾時，特別是在有限公共教育資源的博弈中，往往成為一個極易背叛的概念，違背對教育政策公共善的承諾，帶來教育公平的喪失。特別是在教育政策設計中，“公共善”教育政策倫理常常被“多數者善”教育政策倫理所替代，公共利益往往變異成了“多數者”利益的代名詞。公共利益取向是教育政策合法性的必然要求［10］。公共利益是社會成員的共同利益，它不是個人利益的疊加，而是從個人利益中分離出來的重疊的部分，以契約形式讓渡給公共部門來管理。它是為避免極端個人利益和其它權力對個人利益的傷害而建立起來的公共空間，指向的是一種公共性價值內涵，具有公開、公平、開放、平等的公共理性，以及批判與抵制極端私利和權力暴力的功能。而“多數者”利益僅僅是部分人利益的堆積，或者說是某幾個利益集團的利益妥協，顯然無法替代或凌越為全體社會成員的公共利益?！岸鄶嫡呱啤眰惱硪哉咴O計者所堅持的“多數者”利益為公共利益的倫理認識，以及“平等自由”優先的社會原則為基礎，認為“多數者”受益是符合道義的倫理(特別是資源有限的情況下)，“只有教育政策價值選擇滿足和符合絕大多數社會成員的利益和要求時，教育政策才會獲得較強的合法性，［11］”這樣的倫理能夠奠定政策“好”的倫理依據。例如，我們以入學率和普及率來衡量義務教育效果，就是奠基在這種多數者受益的倫理基礎上。但這種多數者倫理原則是有缺陷的，它是以忽略或遮蔽少數者的歸納和平均，把少數者教育利益過濾和剩余在政策的“好”之外，即這樣的“好”政策只是對多數者的好，不是對少數者的好;相反，帶來對少數者的“惡”。因為這不但犧牲了少數者的教育利益，而且還假以“公共利益合法性”外衣長期蒙蔽了他們利益受損的真相，使人們僅僅關注于入學率和普及率等統計數字本身，而疏于考慮數字背后短缺的少數者，以致長期不被人發現。顯然，淹沒了少數者的政策倫理難以為教育公平的政策提供合法依據，帶來公共利益合法性的質疑。當前，我國特殊兒童教育多是以盲、聾啞、智障三類中輕度殘疾學生為對象開展特殊學校教育。重度障礙兒童等教育利益的缺失或邊緣化就是對這種公共利益合法性的有力批判。重度障礙兒童等由于高度特殊的身心特點和學習需要不具有普遍意義，而被排斥或遺忘在教育政策之外，這就是在上述是“多數者善倫理主張”下造成的“最少受惠者”典型體現，重度障礙兒童等無法或很少享受政策帶來的利益，被排斥或游離在特殊教育政策邊緣便在情理之中。據第六次全國人口普查數據及第二次全國殘疾人抽樣調查殘疾人比率推算，至2010年末，我國共有2518萬重度殘疾人，占殘疾人總數的29．6%;*但是他們的入學率極低。據中國殘疾人聯合會2010年度數據顯示，僅肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾的未入學適齡障礙兒童就達101561人，占未入學適齡殘疾兒童總數的70．1%。

2．2效率“善”倫理至上

這是以最低的政策成本謀取最大的政策目標作為好教育政策的倫理觀念。這種特殊教育政策倫理觀雖然是根據特定時期、特定發展階段和特定主要矛盾而對效率選擇的優先和偏重，具有一定的歷史合理性，但是并不能因為這種合理性而掩飾其帶來的負價值，特別是對特殊兒童教育公平的傷害。這一問題突出反映在特殊兒童義務教育中。以1986年《義務教育法》為例，為了快速普及特殊兒童義務教育，上世紀80－90年代各地迅速建立了大量特殊教育學校?！吨袊逃聵I統計年鑒》數據顯示，1985年到1999年全國新增特殊學校1205所，設立特教班5050個，在校殘疾學生增加619707人。但是，特殊兒童入學率仍是很低。據1988年，《中國殘疾人事業五年工作綱要》“使盲童、聾童入學率從現在的不足6%，分別提高到10%和15%”［12］的目標來看，至1988年全國盲、聾學齡兒童入學率還不足6%。為此，1988年全國第一次特殊教育工作會議提出，“以一定特殊學校為骨干，以大量的特教班和隨班就讀為主體的殘疾兒童少年教育格局”。1989年教育部《關于發展特殊教育的若干意見》提出“多種渠道”、“多種形式”［13］的辦學方案，鼓勵企業、社會組織和個人辦學或捐資，以滿足普及特殊兒童義務教育需要。還設計了特教師資培養速成方案，要求通過單獨設立特教師范學校，或在普通中師、其他教育機構附設特教師范班、特教師范部等培養特教師資。同時設計了極具效率的特教師資調配方案，要求通過選調部分應屆中師畢業生和普通中小學的在職教師，經專業培訓后到特教機構任教;選調一部分高中畢業生或民辦教師，經專業培訓后到特教機構任教等師資調配形式，快速補充特殊教育急需的師資。至2011年，各類特殊學校增至1767所，特殊學校教師數量增至41311人［14］。由于上述政策倫理堅守的是效率優先，所以在政策設計和執行、評估等活動中，以時間和入學率作為政策目標，追求的是可量化政策形式結果，注重的是立竿見影的政策力度和效果，依靠的政府公共權力部門的權力強力。這樣，特殊教育政策活動的公平正義問題和目的意義問題被淡化，或者說，把快速普及的效率本身的“善”作為了政策活動的全部政策倫理依據。因此，與政策目標相應的政策工具設計，很少涉及對特殊兒童義務教育過程與結果公平問題、教育質量和效益問題的設計。直到現在，特殊教育師資質量不高、教師結構不合理、特殊學校不規范等問題，十分突出。王雁等調查［15］顯示，我國超過七成的特殊學校教職工無法滿足教學需要，康復教師、心理健康教育教師極度匱乏，不足總數3%，而《特殊教育學校暫行規程》和《特殊教育學校建設標準》中都沒有對教師類型、比例做出具體規定。同時，由于80－90年代出于效率“善”的追求，特殊學校師資急劇膨脹的增加到飽和，導致學校人事編制滿編、超編，急需師資難以進入特殊學校，形成了師資總量過剩但結構性短缺的現象。另外，還存在校際間特殊兒童教育公平問題，特殊兒童不同學段和類型的教育不均衡問題(如學前教育、高中教育、高等教育等)，不同類型殘疾的特殊兒童群體間教育公平問題，地域與城鄉間特殊兒童教育公平問題，等等。特別是特殊兒童的學前教育極度缺乏，地區間特殊教育發展差異巨大?！稓埣踩私逃龡l例》［16］雖然規定，殘疾幼兒的學前教育，通過殘疾幼兒教育機構、普通幼兒教育機構等途徑開展實施，但沒有做出具體的制度設計，現實中殘疾兒童入園經常遭遇制度性障礙。另據2009年《國務院辦公廳轉發教育部等部門關于進一步加快特殊教育事業發展意見的通知》［17］顯示，中西部地區三類殘疾兒童少年入學率至今尚未達到70%。可見，特殊教育公平與質量的目的性價值被旁落，而這些都是特殊兒童法定的基本權利，也是他們獲得“公平的正義”的基本內容。

2．3唯政府“善”倫理偏好

教育政策是由國家公共權力部門制定的，政府以公共利益的代表身份賦予自身在教育政策活動中的道德合法性地位。唯政府“善”倫理認為，政府是唯一合法的公共利益代表者，在政策活動中具有維護公平和公正裁判的價值正當性和技術合理性，而其他社會組織和個人都是私欲的、不可靠的。這種政策倫理所帶來的后果是政策活動以公共權力部門為絕對主導，過于簡單化、武斷化、壟斷化，所謂教育政策就是政府教育行政的意志和決策。政府以自身的公共利益代言人獨居于政策活動的中心。這種政策倫理反映在特殊教育政策活動中，主要表如如下。一是強調政府單一的自上而下的行政管理。政府具有天然擴張權力的沖動，在缺少社會治理和監督的情況下，這極易帶來政府權能泛化，權力膨脹。一方面，如上述指出的那樣，存有公共利益合法性的質疑;另一方面，可能帶來政策執行活動的專制傾向，反映在各地配套的政策執行與管理模式上，則體現為注重政府及教育行政部門等自上而下的行政權力管制，輕視公共服務和社會公共參與。譬如，依靠縣級政府牽頭的領導組織機構強力推進政策實施，缺少社會公眾參與的治理結構，社會公共參與力量和價值沒有充分發揮，教育質量和公平難以監督和保證，往往出現“先執行，后糾錯，錯了再改，改了再錯”的問題現象。再如，在上世紀80年代末至90年代后期，財政壓力大的時候，政府開始財政瘦身，以制度供給補充財政供給不足，［18］許多地方鼓勵吸納社會資金，以《殘疾人教育條列》“扶持殘疾人教育機構興辦和發展校辦企業或者福利企業”為依據，［19］支持特殊學校興辦工廠企業。整個90年代，特殊教育學?！靶Ｐ＾k工廠(或出租校舍)”，甚至“亂收費”，重經濟利益輕教育質量和公平，還出現教育產業化的呼聲。進入21世紀，特別是十七大以來，政府開始糾偏上述錯誤，明確要求中小學停止校辦企業，嚴厲批評教育產業化，以公共服務職能轉型，強調政府公共投入的主體責任，教育公平和質量成為特殊教育政策倫理的重要取向?！督逃巹澗V要》就明確提出“促進公平、提高質量”［20］的指導方針。二是在辦學體制上，唯政府“善”倫理強調以公辦特殊教育機構為絕對主體，輕視其它民辦特殊教育機構。如很少按照《民辦教育促進法》落實對民辦特殊教育機構的“經費資助”或“國有資產扶持”［21］，導致民辦特殊教育力量嚴重枯竭，難以彌補政府特殊教育公共服務的不足，制約了特殊兒童多樣性教育選擇與需求的滿足。三是在特殊教育公共品供給上，唯政府“善”倫理還強調政策執行的統一性、標準化，無法滿足不同群體和地區的多樣性的教育需求。特別是在特殊學校課程教材供給上，難以適應特殊學校和特殊兒童的特殊需要(主要是智力落后兒童教育學校);政府財政為特殊學校招標采購的設施設備上，常常出現“不適合”、“沒有用”的窘境。四是在貫徹落實中，政策缺位、不到位現象，以及政策執行難、政策效果差等問題頻發。特別是義務教育政策中，早在1986年頒布的《義務教育法》就強調了所有特殊兒童的義務教育權利，把特殊兒童納入整體義務教育保障制度框架內。1994年的《中國教育改革和發展綱要》［22］指出，“積極創造條件，使殘疾兒童與其他兒童同步實施義務教育。”《教育法》［23］也規定，“國家、社會、學校及其他教育機構應當根據殘疾人身心特性和需要實施教育，并為其提供幫助和便利”。但是，長期以來，我國特殊兒童教育一直是盲、聾啞和智障三類中輕度障礙兒童為主的教育，精神殘疾、多重殘疾等重度障礙兒童教育一直缺少相應的具體配套跟進政策，至今他們大多仍被拒絕在教育之外。這些很大程度上都是唯政府“善”政策倫理導致的嚴重后果。

2．4技術理性“善”倫理傾向

其實這是效率至上的必然邏輯。技術理性是教育政策活動的必要部分，任何教育政策都是為實現特定目標而設計的，技術理性指向的就是目標效果取向，它以工具價值顯現政策的合法性。與之相伴隨的是政策價值理性，它“為什么”和“應當如何”來指導和規范技術理性的“怎么做、怎么分配和調整”，以公平和意義來奠定教育政策正義性的價值基礎。這兩者相互依存的關系構成了教育政策的基礎。但是，這兩者分屬不同的范疇，遵循不同的邏輯，前者是科學主義的技術邏輯，后者是人文主義的價值邏輯。它們在特定的政策目標和環境里，常常會分離，出現相互掣肘的現象。隨著教育政策逐漸作為教育學科的一個專門性研究領域，越來越注重吸納政策學、行政學、管理學、心理學、社會學等內容，追求技術性、科學性、專門化，強調科學、績效和成本控制的理性主義精神，但也隱含著價值理性與技術理性相背離的險境。當前，特殊教育政策就出現技術理性脫離價值審視和批判的問題，致使特殊教育政策活動呈現出明顯的技術理性“善”倫理傾向。主要體現在如下方面。一是技術理性抑制價值理性。例如，《教育規劃綱要》［24］第十章“特殊教育”部分提出，“到2020年，基本實現市(地)和30萬人口以上、殘疾兒童少年較多的縣(市)都有一所特殊教育學?！?，并在第二十一章“重大項目和改革試點”中予以政策工具的具體設計安排。這雖然體現了對改善辦學條件、擴大教育資源的技術理性，但是缺少對特殊兒童社會尊嚴、目的意義等人本主義的價值關懷。當前，國際特殊教育經驗表明，特殊學校的教育安置政策在幫助特殊兒童獲得實質平等教育權利、發揮價值潛能和實現平等社會參與上，不但沒有積極意義，反而帶來歧視和排斥的效應，加重了特殊兒童的殘疾和障礙;而特殊兒童回歸主流群體的普通學校(全納性學校)，實施全納教育，建構全納性社會環境，是特殊兒童平等參與社會，享有有尊嚴、有質量、有意義的學習與生活，做社會“正?！背蓡T的理想途徑。世界上許多發達國家早在上世紀中葉就開始大量取消特殊學校，轉而實施全納教育。《教育規劃綱要》里的這一政策顯然與特殊兒童成長的終極目的意義不相適應。二是技術理性的膚淺化后果。由于技術的可操作性和效果取向性特點，技術理性往往在評估既有政策環境的前提下，精確算計利益主體，權衡其利弊，根據已有條件，以最大的可能性和可行性確定政策設計，即“有多少米做多少飯”。這導致對于涉及深層次的、實質性的結構性問題、體制問題不敢觸及，僅限于工具和操作層面;對于難度大、涉及利益面廣的問題不敢去碰，僅限于可行的范圍內。例如，對重度障礙兒童的教育，2008年的《中共中央國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》、2009年的《國務院辦公廳轉發教育部等部門關于進一步加快特殊教育事業發展意見的通知》、2009年的《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》都提及重度障礙兒童教育，要求“積極創造條件，以多種形式對重度肢體殘疾、重度智力殘疾、孤獨癥、腦癱和多重殘疾兒童少年等實施義務教育”［25］，但由于重度障礙兒童教育的高成本、高難度等原因，2010年的《教育規劃綱要》和2012年的新《特殊教育學校建設標準》，都沒有反映重度障礙兒童教育的特殊需要，也沒有相應的具體政策設計。特殊教育政策的這種“輕重度，重輕度”的政策傾向，就反映了特殊教育政策的技術理性特點，其帶來的后果卻是特殊兒童群體之間教育公平的喪失以及特殊教育價值理想的枯竭。

3促進特殊兒童教育公平的教育政策倫理建構與完善

通過特殊教育政策倫理的審視，揭示了上述“善優先”的政策倫理對特殊兒童“少數者”群體的教育公平的羈絆，讓我們得以重新審視那些習以為常的或者自鳴得意的倫理價值觀念，以應然的倫理價值理想照亮特殊教育政策活動空間。促進教育公平是我國“十七大”、“十八大”和《規劃綱要》確立的基本教育政策和方針。對特殊教育政策倫理的完善與建構應當以教育公平為基本倫理原則，沿著義務論(道義論)“公平的正義”的思路，保障特殊兒童的教育權利，夯實特殊教育政策價值正當性的基礎。

3．1深化正義優先原則

特殊教育本源于人類文明發展到一定高度的“正義關照”，是“人性之花”、“文明之花”、“道德之花”，其產生顯現著人類文明正義的倫理價值觀念。正義是獨立的，是“社會制度的第一美德。［26］”“正義的原則是以一種并不依賴于任何特殊善觀點的方式而得到辯護的。［27］”洛克的“生而自由”，康德的“人是目的”都把權利作為倫理法則的“決定性根據”。在康德看來，正義法則即道德法則，而善惡都是通過道德法則來定義的?！吧坪蛺旱母拍畋仨毑幌扔诘赖路▌t，而只在這法則之后并通過它得到規定。［28］”羅爾斯“公平的正義”理論，體現了以補償公平消除或縮小差異而最終達致結果平等的正義優先思想。在此強調特殊教育政策倫理深化正義優先原則，即是以上述義務論原則為基礎，把公平作為特殊教育政策的首要價值，以差別原則補償公平為主要原則，以教育權利、教育機會、教育規則、教育資源分配在教育起點、過程和結果上的差別對待與特殊需要滿足為公平尺度，在當前及今后相當長時期內把教育公平作為特殊教育政策的一個獨立的發展目標，強調特殊兒童在特殊教育政策中的價值主地位，強調特殊兒童對教育獲得的補償公平并以教育全過程的公平來衡量這種教育的獲得。在價值秩序上，［29］特殊兒童教育公平不依賴于任何尺度而具有價值優先地位，不依賴于任何善(功利)而具有個體權利優先地位，不同于普通人群而具有教育資源分配優先地位，且教育資源不同于一般而具有滿足特殊教育需要的優先地位。具體說來包括:(1)差別原則優先即正義。強調對特殊兒童的補償公平是特殊教育政策的應有之義，特殊兒童作為最少受惠者，特殊教育政策設計應當關注他們不平等的身心自然稟賦和社會地位，且把他們作為正常的存在，從他們的最大利益出發補償公平。(2)特殊兒童教育利益分配對其他人群優先即正義。強調特殊教育是社會文明進步的表征，也是社會合作的產物，對特殊兒童教育的補償公平是社會的“應為”和義務，也是特殊兒童的“應得”和權利，根據特殊兒童教育利益極易受損的事實，特殊教育政策對特殊兒童教育利益保障的優先安排，教育資源的優先分配，是縮小“天賦”差異而追求實質平等的正義之舉。(3)公平對效率的優先即正義。強調特殊教育政策應當把教育公平作為一個獨立的優先的尺度和標準。(4)特殊兒童個體權利優即正義。特殊教育政策應當強調通過滿足特殊兒童個體價值及其特殊需要，防止個體權利、人本價值在多數者善原則中被落空。(5)特殊兒童特殊教育需要的差異性對普遍性優先即正義。強調教育及其政策注重滿足特殊兒童獨特存在的身心及其教育需要的差異性、多樣性、復雜性，防止個體不同的特殊教育需要被普遍性、標準化、統一化的的教育及其政策所淹沒。(6)特殊兒童生成性、變化性對預成性、確定性優先即正義，強調特殊教育及其政策應當根據特殊兒童成長變化和環境變遷提供不同的相宜的教育。

3．2堅持程序正義與結果正義統一的倫理原則

特殊教育政策倫理公共性和正義優先于善的特性表明，特殊教育政策活動對各利益主體的約束和規范其實是一種責任和義務。然而責任和義務的履行是受到特定背景、資源和條件制約的，其過程和結果都不能對應契約的保證和承諾。譬如，公共權力部門的“公共”有多大?誰能監督和評判?區域間、校際間、城鄉間、不同人群間的教育不公平，足以說明教育政策應允的是一個“空頭支票”。這些問題困境說明，特殊教育政策倫理需要堅持“道”與“德”的統一。在倫理學中“道”與“德”是一個重要關系范疇。道即規范、規律、準則，德即仁、義、善。道為本，德為體。德無道不立，道無德不載。它們不可分割。用西方哲學話語來說，這兩者以程序正義與結果正義的統一確保政策的實際正義效果。桑德爾認為，“契約近似于正義但不保證正義。［30］”他說，“過程是達到正義結果的手段但并不規定正義”［31］。因此，特殊教育政策活動應堅持程序正義與結果正義統一的原則。反映到政策倫理中就是要以結果的正義規定程序過程，又以程序過程的正義確保結果的正義。其主要在以下幾個方面:(1)公共治理即正義。把社會公眾作為善的推手而不是對手，平等伙伴而不是下級雇員，以價值與利益分享的倫理價值方式，傾聽并調動家長、社會組織等利益訴求表達，吸納參與監督和評價等政策活動，改變“受益人缺席”和政府“集運動員與裁判員一身”的狀態，建立特殊教育公共治理結構。(2)“底線公平”即正義。以提供保障所有特殊兒童教育公平的最基礎的學習機會和權利，基本健全的、合格的師資與設施設備，最起碼的救助與社會支持體系，作為任何特殊教育政策設計的最底線的價值尺度，防止他們在教育利益的博弈中被擠兌。(3)滿足特殊教育需要的物品創造與供給即正義。提供滿足特殊兒童特殊教育需要的設施設備等物品是確保特殊教育質量和實質教育公平的重要基礎。根據沃爾澤物品理論，分配的核心是物品，物品的社會意義決定著物品的分配原則。因此我們的注意力應“從分配本身轉移到創造和構想物品上來。［32］”特殊兒童特殊需要的物品(如康復醫療、專用工具設施設備等)與他們之間有緊密的聯系，有著滿足特殊需要的自然價值和排斥其他健全人群體的功用，有助于形成一個特殊的分配領域，給特殊兒童帶來更多的實質平等。特殊教育政策設計及其活動應注重滿足特殊兒童特殊教育需要的物品創造與供給，并確立和維護好特殊兒童公共教育物品領域邊界［33］，改變現實中許多物品從社會意義拒絕他們參與平等分配的可能的現象。

3．3堅持全納教育的倫理價值原則

由于特殊兒童的弱勢社會地位，對他們的教育利益維護一直離不開教育政策的保障?？梢哉f，特殊教育本身就是一種政策性的表達和規定。譬如“隔離制特殊教育”、“全納教育”等，實質上就是表達了一種政策的關懷和規定。當前，全納教育思想及其倫理作為時代的潮流，特殊教育政策活動應當考慮到并奠定為特殊教育政策基礎的一個內在倫理依據。(1)多元合作即正義。特殊教育深刻涉及社會學和醫學、心理學等多學科、多部門、多專業人員的特點，要充分重視各個層面的教育合作，通過康復醫療、行為治療等干預，確保有質量的結果。(2)全納性環境即正義?！疤厥鈨和硇娜毕莸恼系K，與其說是自身障礙，不如說是環境危機”［34］。環境特別是社會環境與特殊兒童成長關系極為密切。美國等西方國家的實踐表明，通過創造全納性環境，進行最少受限制的教育安置，促進社會關懷和全納融合，能最大限度地保障特殊兒童平等社會參與，最大限度地促進他們獲得有意義、有質量的生活。(3)滿足特殊需要的教育即正義。強調滿足特殊兒童的特殊教育需要在保證他們獲得實質教育公平中的價值和作用，特殊教育政策應當側重“個別化”、“專門化”、“合作化”的教育政策設計(如，實施個別教育計劃、安排個別化干預和訓練等)，滿足特殊兒童個別化的特殊教育需要［35］。(4)特殊教育政策分層分類設計即正義。根據不同地區、不同障礙類型和不同障礙程度的特殊兒童人群以及不同背景和條件等的差異性多樣性，進行分層分類的政策設計，能避免教育政策剛性的“統一要求”或“統一設計”等宏大安排對不同情況的特殊兒童接受適宜教育的利益架空和剝奪。特殊教育政策越是多層分類設計，越是具體詳實，越是豐富多樣多元，就越具有人本價值，就愈可能是具有充分正當性價值的正義制度。

3．4堅持公平與責任的倫理原則

特殊教育政策活動是公共空間的活動，堅守公共性的特殊教育政策倫理是特殊教育政策的前提。即特殊教育政策倫理還要處理政策活動中群與己、公與私的關系問題。特殊教育公共性價值表明，特殊教育是全社會的系統工程。每個社會成員都是特殊教育“價值關涉”的主體，為社會增添正義和文明。每個人對特殊教育的關愛不僅是關愛他人，也是關愛自己，為自己搭建人生和人性棲息的正義土壤和環境，而對特殊教育的惡就是對社會公共環境和文明正義的褻瀆和踐踏。對特殊教育政策倫理公共性的堅守，其中，首要的是堅守公平與責任的倫理原則。公平倫理原則自然是特殊教育政策價值正當性的基石和整體結構原則，但是公平倫理原則還需要相應的倫理來保障，即責任倫理原則，亦可稱為“責任即正義”倫理。這對防止和抵制利益分化、利益博弈帶來的公平緊張，特別是在資源有限的情況下，糾偏特殊教育政策活動可能在教育目標、水平等方面的不公平具有重要意義。在這里，需強調的是，由于特殊教育政策對特殊兒童的利益補償往往是事后補償，特殊教育政策倫理也往往是事后責任倫理，即針對某特定問題或跟隨某些政策的補償性或補救性的責任倫理，這種責任倫理是被動的，被“逼出來”的，具有責任倫理動機不足、積極性不高、責任意識不強等先天缺陷，難以從根本上和整體上為特殊教育政策提供倫理依據。為此，樹立前置責任倫理原則更具有奠基特殊教育政策合理性的作用。從責任倫理的內部機制看，責任倫理的核心內容是以教育公平為宗旨，以法律責任和義務、契約責任和義務、博愛仁慈同情等道德自律來維護特殊兒童所應享有的教育利益。法律和契約是外在規范的他律，道德自律是“內心法則”和“意志準則”，它獨立于一切“經驗性條件”［36］，服從自己的“命令”。因此，應以內省的方式，把對特殊兒童教育的關懷作為一種義務，一種正義的社會行動，一種形成社會良知的公共精神，一種增強和推進公民權利、人性尊嚴、社會責任的過程與方式，強化正義修身，增強意志自律。這是責任意識最自由、最積極、最高境界的養成方式。另外，作為重要補充，還要注重建立在利益合作共享基礎上的契約倫理責任意識養成方式，即合作共享倫理。前面分析已指出，民主與合作的倫理特性是特殊教育政策內在倫理特點。在特殊教育政策活動中輸入合作的倫理思維，并通過合作的思維在不同利益群體之間搭建一個契約性的平臺，以此強化社會公眾的責任意識。

4結語

特殊教育政策倫理的應然建構，對一般公共教育政策倫理同樣具有重要啟發意義。它使我們得以揭露一般公共教育政策“公共善”的謊言，戳破了一般公共教育政策合法性與價值承諾的神話。從人本主義思潮看，全納教育趨勢是一個不可逆轉的世界潮流。特殊教育政策倫理應當進入一般公共教育政策倫理譜系中，并引發公共教育政策倫理尺度和思維方式的全面檢討，不斷創新公共教育政策倫理原則。

作者：王培峰工作單位：南京特殊教育職業技術學院特殊教育研究所