剖析遠教學生權利救助體制

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現代遠程教育蓬勃發展，為社會主義祖國的建設和發展，特別是對于推進我國高等教育大眾化進程，構建終身學習體系和學習化社會做出了積極的貢獻，成為一支不可忽視的力量。但現行相關的教育法律、法規對調整人們在參與遠程教育中形成的各種復雜關系已顯不足。現代遠程教育學生是一個特殊的學生群體，他們在一種虛擬的校園環境下接受教育，完成學業，學習的方式與條件和傳統教育形式下的學生完全不同。由于這種特殊性的存在，他們基于學生身份所享有的權利往往容易被忽視。

一、現代遠程教育學生權利受到侵害的現狀

從目前來看，現代遠程教育學生權利受到侵害的現象突出表現在以下幾個方面：

(一)受教育權受到侵害。在遠程教育的試點辦學過程中，某些遠程教育學校不規范辦學嚴重影響了現代遠程教育健康發展。比如：在遠程教育試點過程中，有些遠程教育學校教學資源、教學設備無法滿足開展遠程教育的要求，技術服務和管理服務不到位，學生支付了教育成本，卻無法獲得相應的教育權利，有的學校學生甚至不用考試就有了成績，遠程教育學校幾乎成了招生，變相賣文憑，惡化了教育生態環境，極大降低了現代遠程教育學生的文憑含金量。

(二)知情權受到侵害。遠程教育學校的招生政策、教學、教務管理、教學計劃、選課和學分規定、畢業條件、學位授予條件等，都要以合理、恰當的方式事先告知所有的學習者?，F在遠程教育學校因侵犯學生知情權而導致的糾紛也日益增多。如2001年6月，交通銀行廣州分行職員麥衛東的學位糾紛案，2005年，東北大學網院大連分院也因侵犯了學生的知情權而引發學生集體過激行動。

(三)公正評價權受到侵害。綜合最近幾年發生的案例來看，學生的公正評價權受到侵害，主要體現為學生的學歷證書、學位證書被隨意取消或拒發。比如，學生在考試中違紀作弊，學校處理方沒有深入去了解情況，掌握問題的嚴重程度，沒有充分聽取學生的申訴意見，沒有經過正當的程序，即宣布對其取消學位直至開除學籍的決定。類似情況時有發生，而由此引發的訴訟也為數不少。(四)隱私權受到侵害。從目前來看，遠程教育學校在管理工作中經常有意或無意間侵害學生的隱私權，比如，現在很多遠程教育的班級管理中，班主任為了方便，將學生的課程成績等在網上的班級班務中進行公布，上網者無需通過任何密碼設置就可進入。從嚴格意義上講，個人學習成績也是個人信息的一部分，現代遠程教育學生有權利要求學校妥善保管和處理成績信息，這也是學習者隱私權的組成部分。

二、現代遠程教育學生權利受到侵害的原因探析

(一)法律制度不夠完善

法律是確認并保護學生權利的重要手段。雖然近幾年來，隨著《學位條例》、《教育法》和《高等教育法》等一批教育法律法規的頒布實施，使我國高等教育領域從以前的無法可依逐步實現了有法可依，形成了有中國特色的高等教育法律法規體系，使高等教育中的一些重大問題的決策與解決有了法律的依據和保障，同時，對于高校學生的權利，相關的法律法規也給予了廣泛關注。但目前的教育法律法規，無不存在類似的問題：條文過于原則、程序性規范較少、可操作性差。另一個非常嚴峻的現實是，我國遠程教育的立法嚴重滯后。世界許多國家遠程教育的發展，走的是“先立法、后建?！钡哪Ｊ?。各國政府都將發展遠程教育作為重要的國家行為，依法建立開放大學、開展遠程教育。廣播電視大學是最早開展遠程教育的學校，1988年我國頒布了第一部關于遠程教育的法——《廣播電視大學暫行規定》(以下簡稱《規定》)?！兑幎ā酚僧敃r的國家教育委員會制定頒布，屬行政規章。時至今日，廣播電視大學仍是我國開展遠程教育的主體力量。遺憾的是，1998年至今已有20年，我國再也沒有出臺相關的法律。這20年是我國政治、經濟和教育形勢飛速發展時期，《規定》中的許多內容已經不能適應社會主義市場經濟體制的要求和廣播電視大學發展的實際。

(二)管理機制存在問題

具體體現在兩個方面。第一，高校的管理程序機制存在問題。制度正義分為實體正義和程序正義，其中程序正義是實體正義的有效保障。從理論上講，程序正義是西方憲政制度的基礎性原則，體現了程序合法性的憲政理念。其功用表現在因其程序性而規范著權力與權利的互動秩序，使人們在程序正義理念的約束下認同法律制度以及制度運行的結果，又因為其彌補了自然法實質正義的不確定性和難以操作性，以相對穩定的程序承載著實質正義的精神與價值，促使社會的價值轉換平和的運行。我國在相當長的一段歷史時期內過分強調制度的實質正義，缺乏對程序正義應有的重視，這導致了實質正義的最終缺失。體現在遠程教育管理中，因為缺乏正當的管理程序，受教育者在學校中合法的“請求權”、正當的“選擇權”、合理的“知情權”就難以得到保障和維護。從近年來學生狀告學校侵權訴訟案來看，缺乏正當程序，存在程序瑕疵，是學校在行使管理自主權時普遍存在的問題。第二，某些遠程教育學校內部管理秩序混亂。這是遠程教育學校管理體制存在的另一個重要問題。如現代遠程教育大都實行彈性學分制，學生選修哪門課程必須以課程注冊為前提。有些學校因教務管理疏漏，經常會發生忘了通知學生注冊或漏注冊現象，但在學期中，學生仍同其他注冊生一樣繼續參加該課程的學習和教學活動，到期末考試時卻發現無法參加該門課程的考試，不能取得該課程的學分。這一典型事實，反映了部分遠程教育學校內部管理秩序混亂，嚴重侵犯了學生權利。

(三)師生法律意識欠缺

具體表現在兩個方面。第一，遠程教育學校管理者依法治校意識不強。由于我國受傳統師道尊嚴的影響，中國教育一直突出學校與教師的主導地位，“一日為師，終身為父”，教師對學生無所不管，其尊嚴神圣不可冒犯，而學生的權利則被漠視，甚至被長期抹殺。在傳統思想的影響下，一些教育管理者的法律意識淡薄，在依法治教、依法治校的認識上存在問題。例如部分管理者認為，依法治教、依法治校就是國家用法律規制學校，學校用制度約束老師和學生，從而陷入了法律工具主義的誤區。再如有個別高校管理者片面認識法律的功能，認為法律可用可不用，對自己有利就用，沒有利就不用，口頭表態用，實際操作不用，從而陷入法律虛無主義的誤區。在此類錯誤認識的指導下，個別高校學生管理制度的制定，高校學生管理工作的開展，都以學校和管理者為主體，以學校和管理者的意志為轉移，這勢必造成對學生權利的侵害。第二，遠程教育學生維權意識淡薄。在法治思潮的影響下，遠程教育學生的權利意識明顯增強，日益關注個人利益，但從總體上看，他們對自己應該和實際擁有哪些權利和自由的認識依然模糊，雖然渴望權利，但卻不知自己權利有哪些，雖然懂得在權利受到侵害時應當運用法律武器尋求保護，但一旦自身權利受到侵害時，大多選擇的是消極地忍讓，進入法律實際操作層面的仍然是鳳毛麟角。

三、現代遠程教育學生權利的救濟途徑

(一)完善現代遠程教育的相關立法

法律是確認并保護學生權利的重要手段。雖然近幾年來，隨著《學位條例》、《教育法》和《高等教育法》等一批教育法律法規的頒布實施，使我國高等教育領域從以前的無法可依逐步實現了有法可依，形成了有中國特色的高等教育法律法規體系，使高等教育中的一些重大問題的決策與解決有了法律的依據和保障，同時，對于高校學生的權利，相關的法律法規也給予了廣泛關注。但目前的教育法律法規，無不存在類似的問題：條文過于原則、程序性規范較少、可操作性差。另一個非常嚴峻的現實是，我國遠程教育的立法嚴重滯后。廣播電視大學是最早開展遠程教育的學校，1988年我國頒布了第一部關于遠程教育的法——《廣播電視大學暫行規定》(以下簡稱《規定》)?！兑幎ā酚僧敃r的國家教育委員會制定頒布，屬行政規章。時至今日，廣播電視大學仍是我國開展遠程教育的主體力量。遺憾的是，1998年至今已有23年，我國再也沒有出臺相關的法律。這23年是我國政治、經濟和教育形勢飛速發展時期，《規定》中的許多內容已經不能適應社會主義市場經濟體制的要求和廣播電視大學發展的實際。我國應制定和頒布《現代遠程開放教育法》，以法律文件的形式，將現代遠程開放教育學生權利保護的范圍、原則、內容、實施保護的組織機構與職責、解決權利爭議的途徑與程序、侵害現代遠程開放教育學生權利的法律責任等確定下來，并由有關的國家機關、組織、學校和學生予以實施、遵守。

(二)加強政府主管部門對遠程教育學校的監督

教育主管部門與高校之間處于一種管理與被管理、監督與被監督的關系。尊重遠程教育學校辦學自主權是正當的，但我們不能走另一個極端：放棄或忽視對學校權利的規范、監督和管理。因此，政府必須履行其相應的職責，對遠程教育學校的運行進行宏觀上的指導和監管。但從目前來看，政府部門對高校的監督明顯缺位，具體表現在兩個方面：第一，政府部門對學校自行制定的規章制度的監督不嚴。學校進行學生管理，一個重要的依據就是學校內部的校規校紀，而恰恰就是這些校規校紀，由于其具體內容的不合理甚至不合法，成為現代遠程教育學生與學校發生矛盾沖突從而導致學生權利遭到侵害的根源。這就要求學校的上級主管行政機關對學校的規章制度一旦發現有明顯不合理或者不合法之處，應及時指出，責令修改。政府監督缺乏力度，還表現在執行難上。教育主管部門發現高校的校規違法，或者學校做出的決定存在實體上或程序上的違法，教育主管部門會要求高校重新做出決定或對決定進行撤銷，但主管部門決定做出并不意味著可以得到有效的執行。如2006年中央民族大學開除作弊學生一案，被開除學生兩次到北京市教委申訴，北京市教委兩次要求中央民族大學撤銷其開除作弊學生的決定，但民大校方既不表態，也沒有向教育部或北京市政府提起行政復議，而是選擇了沉默。北京教委一負責人面對此事頗感無奈：“這種結局是我們預料到的，這是現行法律的一個空白和難點?！北本┐髮W著名法學專家湛中樂教授則認為：“這種尷尬源于目前的法律規范只賦予了教育部門對爭議做出裁決的權利，但卻沒有明確，如果遇到學校拒不執行的情況，如何能夠保障這個決定得到貫徹落實。教育部門缺少這樣的強制執行能力，只能督促學校執行，學校不執行，教育部門卻無可奈何?！?/p>

(三)建立與完善現代遠程教育學校管理行為的司法審查機制

現代遠程教育學校的管理權作為社會行政權，具有高權的特性，存在被濫用的可能，而且其對學生的不利處分所造成的后果之嚴重，影響之強烈，不亞于任何政府機構，應當接受外在監督，包括司法監督?！坝袡嗬赜芯葷钡乃枷?，在各個開展遠程教育的高校實施自主管理行為中應得到體現，而司法審查正在表現出對于救濟學生合法權利和實現現代遠程教育管理法制化的巨大推動作用。開設遠程教育的學校為保障學校教學、科研等工作正常進行而制定的一系列體現學校辦學特色的規章制度，依法享有按照章程自主管理的權力，學校與學生之間存在著管理與被管理，命令與服從的關系。但在涉及學生權利的管理行為時，對于公民、行政、民事權利有重大影響的管理行為，應當遵循和適用法律優先及法律保留的原則。司法審查現代遠程教育學校的學生管理行為，并對學校的相關規章制度的合法性做出認定，能促使學校的學生管理相關部門在制定和修改學生管理規章制度時遵循法治統一的原則，即下位法的制定必須有上位法的根據，學校管理規章制度必須與國家相應法律法規的立法精神與具體規范保持一致，不得和上位法產生矛盾和沖突。同時能敦促學校學生管理部門注意以公平和正義的法治精神為價值導向，堅持權利和義務相統一的規章制度制定原則，以確保管理相對人應有權利和正當權益的保護。有助于改變管理者一貫以來“重實體、輕程序”的觀念，使管理者充分認識到法律程序的獨立價值及其違反正當程序的管理行為可能帶來的法律后果。國家司法權對高校學生管理領域的介入是出于保障學生合法權利的需要，法院對高校學生管理行為的審查是公民權利保障的邏輯結果。拒絕司法介入現代遠程教育學校的學生管理領域，實際上就是無視高校學生管理權不正當行使的可能性，放任管理行為對學生合法權利可能造成的損害。

(四)構建申訴與訴訟并行的學生權利救濟制度

高校學生申訴制度是大學生的一項法定非訴訟性的權利救濟制度，是指大學生在接受教育管理的過程中，對學校給予的處分不服，或認為學校和教師的行為侵犯了其合法權利而向學校學生申訴處理委員會及學校上級教育行政主管部門提出要求重新審查并做出處理的制度。當前現代遠程教育學生的申訴制度還不盡完善，在實踐中很難發揮其應有的作用，因而還需將這一制度規范化，使其具有更強的可操作性與現實有效性。

筆者對完善現代遠程教育學生申訴和訴訟并行的制度有如下思考：

(1)拓展學生申訴案件的受理范圍。學生申訴制度是一種根據高校教育管理自身性質而設計的學生權益救濟制度，其受理范圍內應當盡可能寬泛，不宜僅限定于違規違紀處分。既要相對明確地列舉校內申訴案件的常見多發類型，又要確定一個明確規范的受理原則作為兜底條款，防止發生遺漏情形。

(2)機構與人員設置的法定化?，F代遠程教育的高校教育主管部門、學校內部都應當切實遵照《教育法》和《普通高校學生管理規定》的規范要求，設立專門的遠程教育學生申訴委員會，應當獨立于學校違紀處分管理部門，在審查并處理申訴案件時，應當另行組織或聘請人員，原來參與處分決定的人員應當回避。

(3)規范申訴的基本程序。學生申訴程序的運行應當由申訴提出、受理和處理三個環節構成。學生應向遠程教育申訴委員會提交正式的書面申訴申請，啟動申訴程序。申訴委員會在收到申訴書后，應對申訴人的資格和申訴的條件進行審查，對于符合申訴條件的應予以受理。在處理學生申訴時，申訴程序應該公開，尊重申訴人的意思表示，應允許申訴人對自己的行為進行申辯，并允許其和做出被申訴行為部門的代表進行辯論和質證。

(4)完善申訴后的救濟渠道。受理學生的申訴后，申訴委員會在規定自蝴限內不作任何處理決定，申訴人可以就申訴委員會的不作為向上一級教育行政機關申請行政復議或向法院提起訴訟。若申訴人不服申訴委員會做出的處理決定，而處分又導致學生取消學籍等嚴重后果的，應當可提起行政訴訟。對于涉及侵犯現代遠程教育學生人身權和財產權的其他行為，也應賦予學生提起訴訟的權利。在教育領域逐步納入依法治教的背景之下，對學習者權利的尊重和維護是維系現代遠程教育事業健康發展的要素之一，更是依法治教、依法治校的必需選擇。