水庫移民扶持資金會計核算辦法分析

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一、政策背景

為保證資金安全，強化監督，各級財政、審計、移民機構加強開展了多種形式的審計、稽查、監督檢查，加強資金管理，提高資金使用效益。通過監督檢查，發現各地在資金的管理形式上各有不同，存在會計信息可比性差的問題，降低了監督檢查工作效率，其中一個原因就是缺乏全國統一的會計核算辦法，以問題為導向，建立全國統一的會計核算辦法成為擺在移民工作者面前的重要課題。

二、全國抽樣調查基本情況

根據省級部門和122個縣（區）典型調查結果，水庫移民工作機構的隸屬關系、核算單位、會計制度、專賬管理、以及對是否應統一全國移民后扶資金會計核算辦法的反饋意見等情況如下：一是水庫移民工作機構的隸屬關系不統一。全國省際間機構隸屬不統一，同一個省所轄各市、縣、區的隸屬也不一致。32個省級單位分別隸屬政府、水利、民政、發改、建設、國土、辦公廳、農委等8個不同部門。其中隸屬水部部門居多，有16個省份占50%；其次為政府系列，有7個占22%；隸屬其他共9個合占28%。122個縣典型調查，移民機構掛靠主要以水利部門和政府系列為主，其中有“水利”59個占48%、“政府”55個占45%、“發改、國土、民政、住建、其他”等8個合占7%。二是會計核算機構不一致。會計核算機構主以財政、主管部門和移民機構為主。122年縣（區）實行財政報賬的65個占53.3%，主管部門報賬的21個占17.2%，獨立核算36個占29.5%。三是使用會計制度不一樣。后扶專項資金核算以事業單位會計制度為主，行政單位會計制度次之，其他也有使用企業單位、總預算單位、基建單位會計制度，個別地區延用中直水庫六年規劃會計核算辦法，還有如貴州、浙江等出臺本 省會計核算辦法或意見?？傊?，全國會計核算形式多樣化，會計信息可比性差。四是專賬核算不一致。根據122個縣（區）典型調查，能夠實行專賬明細核算的79個占64.8%，專賬記流水賬的13個占10.7%；不專賬但能明細核算的有20個占16.3%，不專賬記流水賬的有10個占8.2%。同時根據以往對個別省份的審計、稽查情況看，移民機構獨立核算單位基本能夠做到專賬明細核算；主管部門報賬的，其部門對專項資金也比較重視，也能夠做到專賬明細核算；財政報賬的，由于其人力有限，所管資金較多，移民專項往往與其他資金混記，很大部分做不到專賬管理、明細核算，記流水賬的較多，必須通過輔助記賬形式才能清晰反映資金收支使用狀況。

三、問題分析與解決方案

（一）移民后扶專項資金報賬管理形式的現狀

從2001年開始，財政部推行國庫集中收付制度，要求各地實行財政資金報賬制管理。為適應財政管理體制的需要，加強后扶資金的會計核算和會計監督，各地分別采取了財政報賬為主要形式，以主管部門報賬、移民機構報賬為次要報賬形式的管理模式。以遼寧為例，全省在水庫移民資金會計核算過程中共有101個報賬單位：其中財政報賬75戶，占74.3%；水利局報賬9戶，占6.9%；移民機構報賬17戶，占18.8%。以財政報賬為主要形式，體現了目前財政集中管理的特點；采取水利局報賬和移民機構報賬主要是個別市本級單位和移民人口多的大縣，是全省報賬制的次要形式。

（二）會計核算存在的問題

1.無法實現移民后扶資金專戶管理。從資金安全角度，對資金實行專戶管理是一項重要措施，但這一狀況隨著國庫集中收付制度的深化被逐漸淡化。國庫集中收付制度改革從2001年已經開始，并不斷深化，根據2011年12月12日《財政部關于進一步推進地方國庫集中收付制度改革的指導意見》（財庫【2011】167號），為了貫徹2011年國務院第四次廉政工作會議有關要求，“國庫收集中支付制度要覆蓋到所有預算單位、要覆蓋到所有財政資金、加快會計集中核算向國庫集中支付制度轉軌”，要求各級財政部門應對本級開設的財政資金專戶進一步清理、歸并，屬于同一性質或相似性質的資金專戶應予以合并，進行分賬核算，并將待撤銷專戶內資金按規定劃轉，及時辦理撤戶手續。要求“分散在財政內部相關職能部門管理的各類財政專戶要在2011年底前全部轉歸國庫部門統一管理，并明確相關部門職責分工?！币蟮胤礁骷壺斦块T倒排工作進度，明確目標和任務，財政部門不斷加大國庫集中收付制度改革的力度。例如：2006年大中型水庫移民后扶工作開展之初，遼寧省實行全省農業專項專戶管理，移民后扶專項資金實行封閉運行，專戶直撥到縣，但是隨著國庫集中支付制度改革的深化，目前全省農業專戶被取消。財政歸并各項專戶后，財政可更加靈活調度使用國庫資金，提高了資金使用效率，同時擠占挪用專項也更加隱蔽，特別是在財政狀況困難的縣區，專項資金不能及時撥付使用的現象時有發生。

2.移民資金專賬管理不徹底。根據財綜【2006】29號文件第十八條規定：“各級移民管理機構應切實加強對移民后期扶持資金使用的財務管理，設立專門財務管理機構，配備專門財務會計人員。”《遼寧省大中型水庫移民后期扶持資金使用管理辦法》第十二條做出類似規定，要求“各級移民管理機構應切實加強對移民后期扶持資金使用的財務管理，設立專門財務管理機構，配備專職財務會計人員，對后期扶持資金實行專賬管理。”從政策上，上到財政部，下到省財政廳，對財務管理機構、會計人員、專賬管理都做出了明確規定，但在實際工作中，由于移民機構編制和資金規模的限制，不是所有的縣區都設立了專門移民機構，也不是所有移民機構都有必要、有能力進行會計核算，因此出現了會計核算機構不統一的現象。全國122縣（區）統計，有30個不能做到專賬核算，占24.5%。特別是在財政系統內部，在進行移民專項收支管理時，將移民專項與其他農業專項混記一戶，資金在同一賬戶中共同混用，有時相互占用，不能做到專款專用，會計核算不能清晰反映移民專項資金收支狀況。盡管國庫集中支付制度要求，應對專項資金進行分賬管理，但是由于各縣（區）財政管理水平存在不平衡，無法全面做到分賬明細核算。財政部門在資金管理上將安全放在第一位，業務部門行業管理需要往往被忽視。

3.移民資金明細核算不到位。從會計核算和會計監督的角度，對專項資金實行專戶管理、專賬核算，是夠保障資金的安全、清晰反映的重要措施。但專戶取消后，如果能夠做到對專項資金明細核算，仍可滿足會計核算和會計監督的要求。因此對專項資金實行明細核算是底線，既是會計核算的需要，又是行業管理工作的需要。當前，財政報賬核算作為一種重要形式，普遍存在會計明細核算深度不足的問題，只核算到“移民專項”，然后進行流水記賬，資金性質、用途、項目類別，只能通過摘要分析區分。其中原因：一是部門間協調不夠，財政部門無法全面掌握移民專項的分類標準；二是財政系統內部不統一，缺乏統一要求，各行其是；三是財政人手所限，深度明細核算增加勞動量。

（三）解決方案

根據上述現狀分析，建立全國統一的會計核算辦法，是加強資金規范和監督檢查的需要；保證資金安全，反映清晰，加強制度和廉政建設的需要；是保障移民群眾利益，建設和諧社會的需要。通過統一會計核算辦法，進而統一會計科目，統一會計報表，提供可比的會計報告，從而提高了會計信息的質量，為制定和進一步完善大中型水庫移民后扶政策提供科學依據。法律上，根據《會計法》第八條規定：“國家實行統一的會計制度。國家統一的會計制度由國務院財政部門根據本法制定并公布。國務院有關部門可以依照本法和國家統一的會計制度制定對會計核算和會計監督有特殊要求的行業實施國家統一的會計制度的具體辦法或者補充規定，報國務院財政部門審核批準?！彼越⑷珖y一的會計核算辦法是必要的、可行的。

作者:宋廣成 單位:遼寧省水利廳