林業行政執法體制缺陷及策略綜述

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隨著工業化進程的加速，人們對自然界的掠奪遠大于對它的修復，導致人們的身心健康越來越受到與日俱增的熱島效應以及各類污染、自然災害的嚴重威脅。因此，生態建設又一次被推上了議事日程。國家“十六大”、“十七大”接連提出了建設生態文明，改善生態環境，走可持續發展的道路的奮斗目標。2012年中央1號文件中再一次大篇幅強調了林業健康發展的問題。國內外相關基礎理論以及實踐表明，林業的健康、可持續發展可為人們帶來較大的生態效益、經濟效益和社會效益。生態文明在國家層面的制度化給我們敲響了警鐘，保護環境，尤其是促進森林資源的可持續發展是當今社會亟待解決的問題。筆者擬結合從業經驗，從林業行政執法的角度，探討分析我國林業行政執法體制現存問題，并針對現狀提出合理化建議。

一、理論基礎

林業行政執法是指林業行政機關或法律法規授權的組織按照一定的程序，實現林業行政目標。其內容包括林業行政的許可、確認、檢查、處罰以及強制等。

二、我國林業行政執法運行狀況及現存問題

（一）運行狀況

隨著我國相關法律法規的逐漸健全和完善，林業行政執法有了一定的建樹，對保護我國森林資源的建立、良性發展起來積極的作用。第一，隨著國家文化導向的有力宣傳，人們逐漸認識到林業行政執法的重要性，等等提高了林業行政執法的可操作性。第二，強化了執法隊伍建設。當前，我國的執法隊伍已涵蓋林政管理、森林病蟲害防治以及森林防火等等。第三，林業行政執法隊伍的綜合素養得到了全提高。近年來，由于合理的人員招聘制度、培訓制度的嚴格執行，林業行政執法隊伍的專業素質以及綜合素養得到了大大提升，這位依法行政打下了堅實的基礎。第四，相關法律法規健全完善，制定程序及內容科學規范，如《中華人民共和國森林法》、《林業行政執法監督檢查辦法》等的制定。

（二）現存問題

隨著經濟體制的改革，林業行政執法對保護和發展我國森林資源的作用越來越凸顯。尤其是近年來，隨著生態文明的大力倡導和宣傳，我國更是加強了森林資源保護的執法力度。然而，就當前而言，盡管林業行政執法有了大幅改善，但還存在有些不盡人意的方面有待于進一步提高，例如相關法律法規還不完善，執法中“權”與“利”有勾結現象等等。

1）體制方面的問題。體制方面主要存在三個方面的問題：一是雙重領導體制。當前，我國林業行政執法仍舊是“雙重領導體制”。這就導致了下級林業主管部門受上級林業主管部門和同級人民政府共同領導的局面。突出表現在地方政府為謀己私立，在業務方面所做的種種干預。二是機構名目設置過多。我國林業各級執法機構有：林業檢查站、植物檢疫以及林政資源管理等十余個機構，這種狀況直接導致了在執法中權利行使混亂的問題，如職能交叉、執法標準不統一、執法隊伍綜合素養參差不齊等等。三是森林公安管理體制急需改革。到目前為止，森林公安的發展還是依托于林業系統，形成兩種身份（森林、公安雙層領導），這就很容易導致權責利不清，互相推諉扯皮的事情發生；同時，森林公安系統還存在編制不統一、執法力度不夠以及經費無保障等問題。

2）程序方面的問題。制定行政執法程序的目的是為了保護相對人的權利在執法行為中免受由于隨意性而導致的侵害。當前，我國林業行政執法中還大量存在“重實體、輕程序”的現象。由于實體涉及到老百姓的切身利益，而程序對老百姓而言感覺是一些虛無縹緲的東西；因此，在實際執法過程中，執法者和老百姓都存有這種現象發生。此外，我國制定的而原有的行政執法程序也不適應當前林業資源保護的需要，內容空洞、可操作性不強等因素致使行政執法不規范。

3）監督機制方面。當前，我國執法監督分為內部監督、層級監督和專門監督（監察、審計），從這個框架體系而言，其能夠應對相關執法的管理工作。但就結合實踐來看，還是存在一定的問題：一是執法機構不完善，機構、人員數量嚴重不足；二是由于內部監督機構本身屬林業行政主管部門所管轄，監督實踐形同虛設；三是交叉監督現象嚴重，這帶來的直接后果是效率低、勞民傷財。四是根據梯次配備的監督體系，會導致在監督過程中因工作機制、處理方式等的不同而形成的結果差異較大，這勢必為監督結果的可信度、執行力等帶來嚴峻考驗，顯示了其局限性。

三、可持續視野下的我國林業行政執法體制對策研究

1）建立完善林業行政執法體制。首先，建立林業資源垂直管理體制。垂直管理體制的建立可有效避免同級政府的行政干預，使得我國林業資源系統得到有力保護。國家可以像海關、邊檢以及銀行一樣，將各類公益林建設在地方設置垂直機關，統一納入管轄范圍，收回現在同級人民政府手中的經費、人事以及業務指導的權利。這樣可以有效杜絕“雙重領導體制”的弊端，進而能夠保證我國林業資源的健康、良性發展，有利于生態文明建設的實現。其次，林業綜合行政執法機構的建立。實行綜合執法有利于加強林業行政執法工作的有效開展，對于上述林業行政執法中所出現的種種弊端可以弱化或克服，進而建立形成林業執法的權威與尊嚴。例如，林業綜合行政執法機構的重新組合建立，要做到管理和處罰不要混為一談，執法與監督也要截然分開，同時，在林業綜合執法中將林政管理機構的管理職能（只負責日常管理，不再查處案件、行使處罰權等）與行政執法職能相分離。再次，改善優化森林公安管理體制。森林公安的雙重身份導致了其事物頭緒多、業務繁雜，很難在林業行政執法方面得到很好地效果，我們可以重新審視森林公安的歸屬問題，例如，把其歸為于政府公安機關下屬的一個專門機構等。

2）建立完善林業行政執法程序。隨著社會文明化程度的提高，人們逐漸認識到要通過相關法律法規來維護自己的權益。然而，權益的維護需要一定的行政程序作為后盾，程序的規范化能引起事情處理結果的公平性，行政執法不規范會引起諸多不必要的麻煩，最終也會損及國家法律法規的尊嚴。因此，我們在林業行政執法中，我們要特別關注林業執法程序建設。實際操作中，要注重程序制定的科學性、規范性以及時效性，同時做到以人為本。只有權衡了諸多要素，做到公平和正義才能為創建和諧社會和生態文明添磚加瓦。

3）建立完善林業行政執法監督機制。就前述我國林業行政執法監督狀況而言，筆者認為，應該加強以下幾個方面的工作：一是建立垂直管理體系。由國家林業局下設一專門的綜合部門，這個綜合部門統一管理各級林業主管部門的法制機構和監察機構，而各級林業主管部門原有的法制、監察機構撤銷。二是監督相關制度的建立和完善。如，建立《林業行政執法過錯責任追究制度》、《林業行政執法考核評議制度》等等。制度的建立要體現科學性、規范性、公平性和具有可操作性。

四、結語

林業行政執法是依法治林、保護森林資源可持續發展的重要實現途徑，是國家林業法律法規、政策得以貫徹執行的主要手段。我們在林業行政執法中要與時俱進，不斷完善優化工作中遇到的問題，才能有助于保證我國林業的健康、和諧發展。