集體林區林業工作站管理模式

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林業工作站是林業生產經營實施組織管理的最基層機構，是具有行政管理的公益性事業單位。其工作范圍涉及林業的建設、科技、保護、改革、發展、執法、監督、服務等全部工作的方方面面，肩負著地方林業的生產管理，組織協調，規劃發展的重任［1］。我國于建國初期就開始設立林業工作站，截至2009年底，全國設有鄉鎮林業工作站29778個，占全國鄉鎮總數的82%。林業工作站作為基層林業工作機構，是林業部門加強與林農聯系的橋梁和紐帶［2］，在當前的集體林權制度改革中擔負著重要角色，林改政策的宣傳發動、摸底調查、制定方案、明晰產權、宗地區劃、確權發證和林改配套措施建設等，無不體現林業工作站的基礎保障作用。為了充分發揮基層林業工作站在林改中的基礎保障作用，林業工作站的管理模式的研究和探討顯得尤為重要。目前，湖南省林業工作站的管理模式主要有垂直管理和雙重領導兩種。垂直管理模式就是林業工作站的人、財、物及事由上級林業部門直接管轄。雙重領導模式是業務方面屬縣林業局管轄，而林業工作站內“人、財、物”三權卻下放到鄉鎮政府管轄。由于受不同管理模式的影響，鄉鎮林業站難免受到來自各方面的影響，造成林業站在處理具體事務時瞻前顧后，嚴重影響了工作的質量和效率［3］，所以如何完善現有的管理模式是當今林業產權制度改革亟待解決的問題。本文以湖南長沙瀏陽市淳口鎮林業站和郴州市蘇仙區良田林業站為研究對象，通過對這兩個林業工作站發展面臨的優勢、劣勢、機會及威脅等的分析，探討一種適合林業工作站發展的管理新模式，為不斷深化林權制度的改革提供參考作用。

1研究區基本情況

1.1概況

瀏陽市位于湖南省東部偏北，全市涉林業的人口90多萬，林業用地面積34.5hm2，占國土總面積的69%，林農人均林地0.24hm2，主要林業鄉鎮可達0.7hm2，其中集體林面積33.8萬hm2。森林覆蓋率達65.82%，森林蓄積量1180萬m3。瀏陽市現設36個鄉鎮林業工作站，均采用雙重管理模式。全市林業系統人員定編266人。淳口鎮位于瀏陽北部，總面積2.4萬hm2，人口6.2萬。山地屬丘陵地貌，有林地面積達1.39萬hm2，是瀏陽市重點林業鄉鎮之一［4］。郴州市位于湖南省東南部，全市林業用地面積136.49萬hm2，其中有林地99.51萬hm2(不含經濟林)，活立木蓄積量4209萬m3，森林覆蓋率達62.96%。至2010年底，全市有林業站119個，均采用垂直管理模式，共有干部職工1258人，2010年完成林業工作站建設投資259.7萬元，其中國家投資3萬元，地方投資256.7萬元。良田鎮位于郴州市城區以南22km處，鎮域面積8.04萬hm2，總人口3.5萬。山地屬半山丘陵地貌，有林地面積達12868hm2［5］。淳口鎮林業工作站位于瀏陽市淳口鎮人民政府內，管轄林地面積約1.38842hm2，該林業工作站所轄區共有林農9779人。良田林業管理服務站位于郴州市蘇仙區良田鎮，負責管理1個鎮2個村的林業事務，管轄林地面積約1.2667hm2。

1.2人員情況

目前，淳口林業工作站定編工作人員11人，外聘3人，總人數14人。其中有3人退休，4人被當地政府借調，只有7人實際在工作站工作。良田林業工作站核定編制8人，外聘2人，總人數10人。從年齡結構上看，淳口林業工作站職工中中年人所占比重最大，而良田林業工業站職工中年輕人所占比重最大。從文化程度上來看，淳口林業工作站職工中大專及以上人數占28.5%，初高中占64.2%。良田林業工作站的大專及以上人數僅占10%，中專占50%，初高中占40%，本科以上沒有。兩個林業工作站職工中大專及以上的人員所占比重都很低。在專業技術職稱上，兩個林業工作站各只有1人具有高級職稱。

1.3辦公條件和基礎設施情況

淳口林業工作站辦公用房面積大約80m2，產權歸屬于當地政府，站內辦公自動化體系還算完善，共有辦公電腦2臺，固定電話1臺，汽車1輛，打印機1臺。良田林業工作站辦公用房面積大約424.6m2，站內辦公設備陳舊，僅有辦公電腦1臺，交通工具為1輛摩托車。兩個林業工作站均沒有GPS、羅盤儀等設備。雖然淳口林業工作站站房面積小，但是辦公條件卻相對要好，一方面是由于淳口鎮的經濟發展水平要比良田鎮高，另一方面有淳口鎮政府和瀏陽市林業局雙方的支持。

2兩種不同管理體制林業工作站的SWOT分析

SWOT分析一般用于企業競爭策略分析，這里用它對不同管理模式下兩個林業工作站的優劣勢、面臨的機會和威脅進行分析，為探討新的管理模式提供依據。

2.1雙重領導模式的SWOT分析

2.1.1優勢分析

(1)由于實行條塊分割的管理模式，鄉鎮政府能參與地方的林業事務，當鄉鎮林業工作站出現林業執法不規范現象，甚至個別素質低的執法人員借機貪污受賄，損害政府形象時，鄉鎮人民政府可以對鄉鎮林業工作站進行質詢，并要求其停止違法違規行為。(2)當林業工作遇到突發或重大事件時，鄉鎮政府可以及時整合資源，集中各個部門力量，應對林業事務中的困難。淳口林業工作站和當地政府建立了工作聯系制度，淳口鎮政府制訂的規章、規范性文件等都會及時發送到淳口林業工作站，便于他們及時了解情況和貫徹落實，鎮里的重要活動林業站也都會參與，政府和林業工作站聯系較為密切。

2.1.2劣勢分析

(1)地方政府存在以“人、財、物、權”影響鄉鎮林業工作站的“事權”的操作空間。林業工作與鄉鎮管理的矛盾日益突出，林業工作站在鄉鎮和林業局之間來回轉，兩邊的工作都不能耽誤，導致行政效率低下，難以發揮基層林業的管理職能［6］。淳口林業工作站干部職工每年都要用近50%的時間和精力從事鄉鎮的相關工作，主要是烤煙的生產和收購、春耕備耕等工作。(2)相對于垂直管理模式而言，雙重領導模式的林業站機構和人員變動性大，員工隊伍不穩定，員工林業業務知識缺乏［7］。由于基層林業站是鄉鎮政府組成部門之一，由鄉鎮政府根據上級政府的規定和要求設置和管理，林業站的工作人員全部由鄉鎮政府根據需要直接指派，不懂林業業務的人占了很大一部分。(3)人員工資和業務經費的籌集相當困難，遠遠不能滿足開展工作的實際需要。由于淳口林業工作站職工工資來自地方財政差額撥款，經費過少，經常入不敷出，導致工作站負擔太重。因此，林業工作站為應付龐大的開支只能依靠自籌自支，壓力很大，與垂直管理模式的林業工作站相比，亂收費現象較為嚴重。

2.1.3機會分析

鄉鎮政府能為林業工作站的站房等基礎設施和辦公條件提供便利和資金支持。淳口林業工作站站房產權歸屬于政府，由于淳口鎮人民政府對該工作站的站房不斷進行改造和完善，較為完備的基礎設施和辦公條件投入能為該林業工作站開展工作提供了便利。

2.1.4威脅分析

全國大范圍進行事業單位改革后，事業單位改革要求明確政府與事業單位的職責劃分，改變“政事不分”的現狀，從而政府不能干涉當地事業單位，給雙重領導模式帶來沖擊。

2.2垂直管理模式的SWOT分析

2.2.1優勢分析

(1)垂直管理通過“統一管理，直接領導”，使林業工作站有效的避免了鄉鎮政府的干擾，保證其上級主管部門的政令暢通［8］。良田林業工作站站房產權歸林業局所有，該站“人、財、物、事”四權都統一歸郴州市蘇仙區林業局管理，林業站人員經費都來自地方財政全額撥款，這使得該站能保證自身在人事、財政上的相對獨立，一定程度上避免了地方政府干擾，有利于林業行業的利益保障。(2)垂直管理的實施能更好地實行資源配置，有助于林業系統內部之間進行溝通、組織、協調，從而有利于提升林業系統凝聚力。比如，良田林業工作站的權力與資源集中在郴州市蘇仙區林業局，從而使整個郴州林業系統內的1258名人員的調動、林業資金、設施的增加等，都可以統籌安排，甚至各市縣可以根據實際需要相互調動各自的資源。

2.2.2劣勢分析

林業系統的干部培訓交流和其他部門存在一定局限性［9］。垂直管理模式的林業站的干部交流往往只限于在林業系統內部，與其他垂直管理部門的交流時間和機會很少，造成工作閱歷單一，不利于干部綜合素質的提高。

2.2.3機會分析

讓一部分事業單位成為為公眾提供公共產品的重要部門是全國事業單位的分類改革的主要內容之一。而當前林業部門的重點是在林業的生態建設，這將在財政政策、資產管理、人事管理、社會保障等制度方面給垂直管理模式的林業工作站提供發展的機會。

2.2.4威脅分析

鄉鎮政府致力于追求地方經濟利益的最大化，垂直管理的林業工作站往往更注重林業行業追求生態效益和社會效益的目標，一定程度上損害了當地政府的利益，因而垂直管理可能會導致當地政府不配合林業工作，對地方林業的發展造成威脅。

3“垂直管理+鄉鎮協管”管理模式的構建

根據上述兩種不同管理模式的分析和評價，雙重領導模式更容易體現地方政府追求經濟效益的目標，而垂直管理模式則更容易體現林業行業重視發揮生態效益和社會效益的理念。構建“垂直管理+鄉鎮協管”這一管理模式，能夠有效解決上述兩種模式的弊端，并兼顧林業的生態效益和經濟效益，從組織制度上保證林業工作站健康有序的發展。

3.1“垂直管理+鄉鎮協管”管理模式的組織構建及運行方式

“垂直管理+鄉鎮協管”的管理模式是指林業工作站作為上級林業主管部門的派出機構，保證上級主管部門對其“人、財、物、事”四權的統一管理;另外，鄉鎮政府另組建林業管理委員會，聘請鄉鎮政府分管林業的領導和人員(2～3名)為委員會成員，設一名為常務，其余為兼職。林業管理委員會的成員應具有獨立性，不應與林業工作站有利害關系，地方政府承擔林業管理委員會運轉所需的辦公條件、辦公經費等。這種管理模式的具體運行方式是:在林業業務工作上，保持林業工作站的相對獨立性，接受上級林業主管部門的直接管理，同時管理和服務轄區內的林農，使林業更注重發揮其生態效益和社會效益;林業管理委員會作為地方政府的代表，不直接參與轄區林業事務。其主要職責有兩個方面，一是監督、協調林業站的工作，參與制定林業站的年度工作計劃(主要是有關林木采伐指標、天然林保護、退耕還林、生態公益林建設等)并監督其執行;二是接受轄區內林農對林業工作站工作問題的反映，并將這些問題直接反饋給林業工作站或反映給上級林業主管部門和地方政府，對林業站工作起到監督作用，促使林業工作站依法開展業務。林業管理委員會通過監督和協調作用，發揮林業的經濟效益，使林業為地方經濟發展服務。林業站在日常工作中與林業管理委員會保持溝通，在開展工作時，如遇到突發事件或困難，可以請林業管理委員會出面協調，由于林業管理委員會依托當地政府，能整合相應資源，一定程度能保證林業工作順利開展。這種管理模式的運行方式如圖所示:

3.2“垂直管理+鄉鎮協管”管理模式的形成機理

“垂直管理+鄉鎮協管”的這一管理模式的形成是林業的行業特性和功能以及農村社會經濟現實特征的必然反映。(1)從林業的功能來看，“垂直管理+鄉鎮協管”模式更符合林業生產行業的特性，有利于更好地發揮林業工作站的公益性職能。林業既是一項十分重要的公益事業、又是一項具有多種功能的基礎性產業，從林業的功能和地位來看，林業工作站的職能應該主要轉向于提供公共產品和公共服務。鑒于林業部門更注重追求林業生態效益及社會效益，因此，“垂直管理+鄉鎮協管”的這一管理模式的主體采用垂直管理模式，能保證林業工作站公益性職能更好地發揮。(2)構建“垂直管理+鄉鎮協管”管理模式是事業單位人事制度的必然要求。根據事業單位改革的精神，對于像鄉鎮林業站這樣具有對政策和經濟管理工作有明確輔助作用，以及明顯以社會公益性為屬性的事業單位，將繼續得到財政保障。鄉鎮林業工作站劃給縣林業局管理后，根據林業站的工作性質和職能職責，縣林業局將從職能配置、崗位設置、人員聘用，職稱評聘、工作考核等方面與縣局各事業單位進行統一管理，使之更加科學合理。(3)第一，在現階段，我國林業作為基礎性產業為經濟發展提供木材等相關產品的作用雖然在減弱，但由于木材還不可能實行大量進口替代，且森林生態補償較低，林農對林地的依賴較大;第二，地方政府在林業生產經營上通常更注重追求經濟利益，希望林業為地方經濟工作服務;第三，生態公益林的建設與保護也離不開經濟利益誘導。對此，地方政府可以通過林業管理委員會，參與到林業的生產建設中來，使林業更好地為地方經濟發展服務，同時，通過林業管理委員會監督林業工作站工作的開展，防止因垂直管理缺位造成的亂收費、多收費、權利尋租的現象發生，從而保護本地林農的經濟利益。而從SWOT分析可以看出，鄉鎮政府在行政監督、資源整合上對林業工作站的影響不容小覷，地方政府通過林業管理委員會，可以使林業服務于地方經濟發展。

3.3“垂直管理+鄉鎮協管”管理模式的保障機制

任何一種管理模式都處在不斷的變化發展過程之中，要使“垂直管理+鄉鎮協管”這一管理模式得以順利實施，除了有良好的內部治理結構外，還需要一系列的保障體系來保證模式的實施。

3.3.1構建和完善相關的法律法規國家要建立適合“垂直管理+鄉鎮協管”管理模式的林業工作站管理法規體系框架，有重點、分階段地推進林業工作站管理新模式的法規體系建設，加強林業工作站管理行政法規、部門規章和地方性法規、政府規章的銜接、配套和相互補充;在立法上明確鄉鎮政府林業管理委員會對林業工作站的監督與協調作用，規范其工作行為。

3.3.2加大政策支持力度，完善林業工作站基礎建設基礎設施、通訊工具和交通工具是林業工作站開展工作的基礎保證。目前我國個別鄉鎮林業工作站連起碼的辦公條件都不具備，這樣使得最基本的工作都難以開展。林業工作站實行“垂直管理+鄉鎮協管”模式后林業部門和政府要共同致力于加大林業工作站基礎建設投入力度，實現所有林業工作站有站房、辦公室、通訊工具和交通工具，同時加快林業工作站通信網絡建設，從而加快林業工作站和林業管理委員會電子化辦公進程。

3.3.3注重林業專業隊伍建設，加強人員技術培訓隨著“科教興林”戰略的實施和各項林業事業改革的進行和不斷發展，林業工作站人員素質已難適應新時期林業生產和發展的需要，因此，要注重林業專業隊伍建設，加強人員技術培訓，對林業工作人員實行定期以及不定期業務培訓，采取“走出去、請進來”的方式學習外地經驗，堅持崗位培訓和持證上崗制度，把具有一定專業理論水平和業務知識的人才充實到基層林業隊伍中去，增強林業人員辦事和服務能力。

3.3.4建立健全有效的權力監督機制要明確林業工作站和林業管理委員會二者之間的權力、責任與義務，上級主管部門應定期監督檢查林業工作站和林業管理委員會的工作和投入資金的使用情況，健全社會監督網絡，構筑外部監督防線。完備的權力監督機制既需要有權力內部的監督，同時也需要有來自社會的外部監督。

4結語

通過當前淳口林業工作站和良田林業工作站實際發展情況分析，垂直管理下和雙重領導下的林業工作站發展各有其利弊，綜合二者的情況，揚長避短，探索以縣林業局管理為主，構建“垂直管理+鄉鎮協管”的管理模式是當前林業工作站建設的一種有效選擇。但是這種模式對鄉鎮政府的財政實力、人員素質、技術力量等有一定要求，特別是對林業管理委員會成員的業務水平和思想素質要求較高，地方政府對林業工作站的協助工作能否有效開展還要依靠法律和政策來保證。該管理模式的作用和效果以及林業管理委員會在較長一段時間內是否有效還有待于今后進一步的實證研究。