林業資產收益扶貧實踐探索

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摘要：資產收益扶貧是從收入扶持到資產拓展的精準扶貧機制重大創新，林業資產與扶貧資金、信貸資金等有效整合提高了貧困農戶的短期和長期經濟收入。林業資產收益扶貧存在資源估值問題、依托的產業發展處于初始階段、金融服務水平不高及融資保障機制不完善限制了林業資產收益扶貧發展等問題。文章提出了拓展多元化資產來源、合理選擇主導產業和開展多產業融合、建立完善的經營主體監督機制等建議。

關鍵詞：林業資產收益；產業融合；監督機制

1林業資產收益扶貧內涵

1.1資產收益扶貧是從收入扶持到資產拓展的精準扶貧機制重大創新。1.1.1資產收益扶貧是我國精準扶貧機制的重大創新。資產收益扶貧是指將自然資源、公共資產（資金）或農戶權益資本化或股權化，相關經營主體利用這類資產產生經濟收益后，貧困村與貧困農戶按照股份或特定比例獲得收益的扶貧項目（汪三貴等，2017）。在實踐中，財政專項扶貧資金或部分支農資金被用來作為貧困人口的股份，參與專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體和龍頭企業、產業基地的生產經營和收益分紅，以增加貧困人口的財產性收入（余佶，2016）。國家從頂層制度設計層面支持和推動發展資產收益扶貧。黨的十八屆五中全會提出“探索對貧困人口實行資產收益扶貧制度”，2016年中央一號文件提出“財政支農資金使用要與建立農民分享產業鏈利益機制相聯系”，采取“保底收益+按股分紅”等方式，讓農戶分享加工銷售環節收益。2017年7月財政部、農業部、扶貧辦強調“資產收益扶貧是精準扶貧機制的重大創新”，提升了資金使用效益、豐富了對無勞動能力或弱勞動能力貧困戶的精準扶持措施、密切了當地群眾與產業發展的利益聯結機制。2018年中央一號文件進一步提出通過“保底分紅、股份合作、利潤返還”等多種形式，讓農民合理分享全產業鏈增值收益。1.1.2資產收益扶貧是從收入扶持到資產拓展，實現貧困人口收入可持續性增長的有效途徑。資產收益扶貧有別于傳統扶貧項目，尤其是“收入轉支”幫扶政策下的扶貧方式（汪三貴等，2017）。我國農村貧困地區社會救助扶貧政策應進行轉型，以資產拓展為調整方向，建立參與式資產管理制度，讓農村貧困人口成為有資產者扶貧的動力來源（陳云凡，2017）。資產收益扶持制度將市場機制和資本運作模式引入農村，促使各類資本要素流動起來（余佶，2016）。從能力建設、制度參與、賦權保障、基本收入等多個維度消除貧困根源，形成反貧困政策推進的長效機制（劉楊等，2017）。1.2林業扶貧多舉措提升貧困人口收入，是貧困地區脫貧攻堅的重要力量。林業扶貧是扶貧工作的重要組成部分，實施林業扶貧對改善貧困地區生態狀況、改善貧困地區民生，促進農民脫貧致富、促進民族團結，維護邊疆穩定具有重要意義（郝學峰，2015）。林業扶貧路徑多樣化，為深度貧困地區提供了生態護林員精準照顧、生態工程精準帶動、林業產業精準聯結、森林旅游精準幫扶等多種脫貧實踐模式（楊冬等，2017）。林業扶貧通過發展基礎設施、林業重點工程建設和林業產業發展，扶持林下經濟，有效提高了貧困人群的自我生存與發展能力。在各省具體實施上，山西省林業扶貧在造林營林、管林護林、林業產業發展中切實提升了當地貧困群眾的政策性收入、勞務收入和資產性收入（錢騰等，2017）。湖南和湖北兩省借助林業產業政策向貧困戶傾斜、合作社帶動貧困戶脫貧模式創新、規范生態護林員管理辦法等，促進林業精準扶貧精準脫貧（韓鋒等，2017）。貴州省通過林業補償（補助）增加農民收入、林業就業增加農民收入（劉攀等，2017）。1.3林業資產收益扶貧能有效推動林業扶貧中存在的產業發展落后、資金不足等問題的解決。林業資產已然成為貧困農戶收入來源之一。借助林業資產，林農可獲得林業產業經營收入、財產性收入、勞務收入、補償性收入等。在林業扶貧實踐中，存在扶貧精準程度不夠，林業扶貧產業基礎薄弱、產業化程度低、缺乏配套資金、貸款難、組織管理難度大等問題。林業資產收益扶貧推動沉睡中的林業資產精準開發利用，促進各類資產要素流動，依托合作社、公司等經濟實體市場化經營的同時，也推動了貧困地區林業產業化過程。此外，林業資產收益扶貧實踐從股份設計、收益分配上也為集體經濟的發展和收入提高留下了空間。

2林業資產收益扶貧實踐特色

2.1貧困農戶入股資產來源于林業資產、財政專項扶貧資金、金融信貸資金、農村集體資產等。資產包含有形和無形兩種，有形資產包括自然資產、實物資產、住房資產、金融資產等，無形資產包括貸款可及性、人力資本、文化資本、社會資本等（鄧鎖，2016）。關于資產收益扶貧所涉及的資產類型，劉楊等（2017）認為包括財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入項目形成的資產、金融扶貧形成的資產、村集體資產產權改革所形成的資產、水電礦產資源開發補償形成的資產、新能源扶貧形成的資產等；汪三貴等（2017）提出自然資源、農戶和村集體自有資源或權益、扶貧資金直接投資、扶貧資金投資不動產等。結合以上文獻及林業資產收益扶貧實踐，林業資產收益扶貧中可作為貧困農戶資產入股獲得收益的資產來源有：林業自然資源（如林地的經營權和承包權、林木的所有權、景觀等）、林業人文資源（如林業技術和林業文化）、長期因林業扶貧而形成的固定資產、財政專項扶貧資金或部分支農資金投入項目形成的資產、金融信貸資金投入項目形成的資產和農村集體資產等。通過將這些資產作為股份參與合作社、公司、基地或家庭農場等經營主體的生產經營和收益分紅，使貧困農戶享受分紅、就業、技術指導、產品回購等多種收益，貧困農戶的身份轉為股東或債權人，或勞務人員并重。在各類資產類型中，以不可移動資產入股（如林地、林木等）會因地理位置、自然氣候等產業選擇因素有較大限制。資金則適用范圍較廣，可選擇就地產業發展或異地投資開發。各地的信貸資金來源，如貴州的“特惠貸”、湖南的“財銀?！钡葘栀J主體要求、數量、投資產業、風險管理等均有不同的要求。林業人文資源（如林業技術、林業文化）在實踐中較少作為股份入股出現。山西省選擇了9個縣和九大林業局開展資產性收益試點，貧困農戶以林地經營權、林木所有權和政府補助資金入股林業股份制合作組織（錢騰等，2017）。2016年廣西龍勝各族龍脊梯田國家濕地公園（試點）景區內的大寨村、平安村、龍脊村共有773戶3354人（貧困戶147戶571人）以特色民居、梯田、林地入股生態旅游開發，生態旅游共分紅989萬元。2.2貧困農戶通過參與林業資產收益扶貧項目務工獲得勞務收入，提升了貧困農戶的內生動力。林業資產收益扶貧通過發展林業產業，為貧困農戶提供了就業機會，提高了貧困農戶參與市場發展的機會，在強調穩定收益的基礎上，提升了貧困農戶的發展內生動力。林業扶貧中，所實施的林業基礎建設、林業工程造林、林木種苗培育、森林旅游等項目，需要大量的勞動力來完成，在實踐中往往通過“合作社+農戶+村委”“公司+合作社+農戶”“大戶+農戶”等經營模式帶動貧困農戶參與。位于貴州省黔南州獨山縣的基長貴州綠春緣有機農業產業管理有限公司整合扶貧資金和1115戶農戶的土地、山林投入仿野生鐵皮石斛項目，現有大棚種植基地46.67hm2，仿野生種植基地133.33hm2，1115戶農戶全部納入“股民”。2015年11月發放土地分紅金額24萬元，扶貧資金分紅金額60萬元，投資期限為20年。并為項目區域內農戶提供日常工作崗位150~200個，偏向貧困農戶。2.3林業資產收益扶貧所依托的產業出現了多產融合現象。林業資產收益扶貧以產業發展為基礎。在發展傳統產業上，出現了多產融合的現象。如林業中的第二產業和第三產業的融合，第一產業和第三產業的融合，既充分利用傳統產業的先發優勢，又加入了創新的要素。如以茶葉為基礎的傳統產業和旅游業的結合，加強了體驗經濟和地區民族文化特色，實現了全產業鏈的設計。貴州省湄潭縣金花村以茶產業為載體大力發展鄉村旅游，充分盤活農村閑置資源。將田、土、林地、荒地按不同標準流轉給大青溝旅游專業合作社，同時作為資源股入股合作社參與二次分紅，分紅比例如下：現金股分紅40%，資源股分紅40%，合作發展基金15%，村集體分紅5%。并與專門從事青少年研學教育、體驗式培訓的專業機構合作，建設數個戶外拓展基地等，開展鄉村游學的業務，涉及旅游景觀設計、農活體驗基地坊搭建、課程培訓及教練團隊培訓。22.4林業資產收益扶貧分配在保障扶貧農戶的利益基礎下，模式靈活多樣林業資產收益扶貧分配方式以保障扶貧農戶的利益，實現長期穩定增長為基礎。由于林業產業投入大、見效期長，不確定因素多，分配模式因地制宜，形式多樣。貴州省獨山縣對原異地扶貧搬遷村寨土地不宜造林的林地（可造林地除外）由公司代管，農戶原享受國家林業補助不變、權屬不變；對能開發利用發展林下經濟的林分，由公司或招引開發種植的，其利潤按股份或特定比例分成。由公司或招引開發旅游項目的，農戶以林權、山林、住宅等進行入股參與，旅游收入利潤按投資比例分成。已完成群眾土地入股195.8hm2，代管林地992hm2，用于發展無患子、濕地松、茶葉等產業。

3林業資產收益扶貧實踐中遇到的問題和困難

3.1林地產權關系不明晰，林業資產價值低估。貧困農戶以土地使用權（經營權）作為股本投入合作社或企業生產，股本金是以每年的流轉費累加還是按照市場交易價格計算對農戶分紅收益影響很大，往往面臨著價值被低估的困境，以土地資源入股參與企業經營的方式在土地估值和分紅比例方面仍存在爭議（汪三貴等，2017）。當貧困農戶認為林地使用權估值過低時，會導致入股積極性不高，不愿意流轉或作為股份加入。3.2林業資產收益扶貧依托的產業發展處于初始階段。林業資產收益扶貧與產業扶貧互相依托。林業資產收益扶貧中所涉及的資產既可以投入實業發展，也可以作為金融投資。實業發展的基礎是本地的產業扶貧項目。資產收益扶貧為產業扶貧的資金提供更多來源，而產業扶貧項目的產權安排和收益分配則是影響經營性資產收益扶貧的關鍵。經營性林業資產收益扶貧所涉及的項目運營風險和收益波動性若大，會影響貧困農戶和合作社參與的積極性，對穩定性收益產生較大影響。貧困地區林業產業化程度低，企業規模小、龍頭企業缺乏。如林業資產收益扶貧涉及的森林旅游業處于發展的初級階段，基礎設施不全，經營管理和服務比較粗放、質量不高，品牌效應不明顯。貧困農戶參與資產收益扶貧類項目往往要求不管盈利與否，都要有固定收益，因此很多合作社或企業不愿意承接此類項目，認為風險大，抵御市場風險的能力差。3.3金融服務水平不高，融資保障機制不完善。這個問題在一定程度上限制了信貸資金參與林業資產收益扶貧的力度。（1）貧困地區林業產業發展整體偏慢，產業化程度低，貧困戶和涉林企業普遍缺少抵押物，借貸還貸能力弱。（2）針對農村的金融產品和服務的種類和多樣性不足，與扶貧的實際需求差距較大。（3）縣農村地區信用環境、公共基礎服務設施不完善；財政獎補、貸款貼息、擔保及風李湘玲等：林業資產收益扶貧實踐探索及展望險補償等配套措施尚不健全。（4）針對貧困地區“三農”的差別化信貸政策如貸款審核條件、貸款審批流程、信貸資金規劃等方面傾斜支持力度不大（毛術文，2017）。3.4經營主體資金使用不規范，資產保值增值出偏差。隨著林業資產收益扶貧的深入開展，經營主體涉及的產業類型多樣，資金數量偏大，對財政資金和集體資產又有保值增值的責任。國家及各級政府對用于資產收益扶貧的財政資金的使用相繼出臺了明文規定，如2017年5月財政部、農業部、國務院扶貧辦聯合印發的規定中明確了“用于資產收益扶貧的財政資金，鼓勵優先用于固定資產投資、購買生產資料等，形成可核查的物化資產”。但是由于經營主體在激烈的市場競爭中面臨各種問題和挑戰，政府監管力量有限，容易出現資金使用不規范的現象，如改變資金的用途，項目建設與項目規劃不符等。

4推動林業資產收益扶貧發展建議

4.1拓展多元化資產來源。借助財政資金引導各類社會資本投入林業領域，包括個人、合作社、企業、社會團體投資造林綠化、林下經濟、森林旅游等。大力發展林業產權要素市場，規范森林資源資產評估等中介機構的建立和發展，盤活林業閑置資產（寧攸涼等，2015）。落實普惠金融服務體系，抓好小額信貸工作，加大扶貧再貸款發放力度，進一步發揮農商行“支農支小”主力軍作用。4.2合理選擇產業，進行多產業融合設計。結合林業重點工程項目，以市場為導向，選擇輻射帶動性強、投資少、見效快、成長性好的優良種苗培育、林下經濟、森林旅游、碳匯等綠色產業，引導貧困農戶參與到林業生態服務、林業專業技術服務、林業公共管理服務等領域。給予缺乏主導產業的村具體、有針對性的幫扶，尊重貧困農戶的意愿和首創精神，推動村主導產業發展，建立穩定長效的產業發展機制。促進林業產業內一、二、三產業的融合，與旅游業、工業等融合，并考慮多地區融合。在邊界村做森林旅游產業時，可和周邊省區域聯合發展，集中優勢資源整合，減少競爭。4.3建立完善的經營主體監督機制。由政府和參與農戶對項目經營主體如合作社和企業的種養殖、加工、森林旅游等生產經營行為、日常財務狀況等進行監督，力求扶貧資金按規、合理的用于項目經營；建立完善的信息披露制度，在網絡、村信息站都設立專門的信息點；按照自查收益性項目的要求，把第三方評估納入到資產收益性扶貧項目中來。資產收益扶貧項目形式多樣，牽扯到各種資源的轉化利用與分配，資產的評估，股份的量化，利益的分配都需要第三方評估參與，才能做到公開、公平、公正。規范林業資產收益扶貧，可借鑒山東省臨沂市汪溝鎮頒發扶貧資產四證（所有權、經營權、受益權、監督權）的分離管理制度，改變管理產權不清晰，經營方式不具體，打消村集體、合作社或公司、受益戶等多方的參與顧慮。

作者:李湘玲 陳紹志 趙榮 單位:1.吉首大學商學院 2.中國林業科學研究院林業科技信息研究所