自由貿易試驗區監管體系的研究

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［提要］作為新時期對外開放的試驗田，自貿試驗區最大的亮點是負面清單管理，與此相對應，最大的難點是開放后如何做好事中事后監管。面對自貿區數以萬計的新增企業，現行監管力量遠不能滿足實際需要，是典型的“少數人監管多數”。因此，如何打造適應新規則和滿足投資、貿易、金融便利化需要的新型監管體系，將是自貿試驗區改革成敗的關鍵點。

［關鍵詞］自貿區;事中事后;信用建立

事中事后監管體系是自由貿易試驗區建設的重點任務之一，也是作為實施準入前國民待遇加負面清單管理制度后如何做到“寬進嚴管”的重要配套措施。能否探索建成完善的事中事后監管體系，是自由貿易試驗區進行政府簡政放權、推進投資貿易便利化、擴大市場開放、加強金融創新等改革開放試驗能否成功的關鍵所在。

一、自由貿易試驗區事中事后監管的探索與成效

(一)寬進方面

1．建立準入前國民待遇加負面清單管理制度

該管理制度，具體來說，就是政府以清單的方式明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務，清單之外的，各類市場主體皆可依法平等進入。這是國際投資規則發展的新趨勢，目前國際上有70多個國家采用這一模式，GDP總量約占全球的60%，對外直接投資占到全球的50%，金磚國家中的其他四國都已接受了負面清單制度。2013年9月上海自貿試驗區的掛牌以及負面清單的公布，標志著準入前國民待遇加負面清單管理制度形式在自貿試驗區試行。2015年4月，國務院公布新版負面清單，適用于上海、廣東、天津、福建四個自貿試驗區。新版負面清單依據《國民經濟行業分類》(GB/T4754—2011)劃分為15個門類、50個條目、122項特別管理措施。清單之外的領域，在自貿試驗區內按照內外資一致原則實施管理，并由所在地省級人民政府實施指南，做好相關引導工作。負責清單在自貿試驗區的試行為我國今后全面實施國際投資貿易通行規則積累了寶貴的經驗。

2．進一步擴大市場開放

上海自貿試驗區擴區前，已經在金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務和社會服務領域擴大對外開放，暫?；蛉∠顿Y者資質要求、股比限制、經營范圍限制等準入限制措施。上海自貿試驗區擴區以及廣東、天津、福建自貿試驗區成立后，繼續擴大了裝備制造、新一代信息技術等先進制造業領域的對外開放。廣東、福建兩地也分別推進與港澳和臺灣的服務貿易自由化的進程。市場的進一步開放，吸引了大量的服務型企業和跨國公司聚集，不僅直接提升了產業結構，也有助于倒逼境內服務機構提高服務質量，從整體上提升自貿試驗區乃至所在省市的產業發展水平。

3．加快政府審批制度改革

自貿試驗區大力推進了政府的簡政放權，創新了不同部門協同管理的模式，培育了“一口受理、綜合審批和高效運作”的政府服務理念。以福建自貿試驗區為例，2015年7月，福建省人民政府出臺《中國(福建)自由貿易試驗區實施的省級行政許可事項目錄》，除需全省統籌規劃、跨設區市行政區域、涉及國家安全以及需報省委、省政府研究的審批事項外，80%以上的省級行政許可事項已下放至自貿試驗區實施，基本實現項目審批不出區、企業辦事不出區。這些行政許可事項包括企業投資項目核準、企業核準登記、廣告許可審批、工業產品生產許可證核發等，涉及工商、衛生、醫療、教育、文化、海洋漁業、農業等領域。福州、廈門、平潭三片區也設立自貿試驗區綜合服務大廳，集中辦理審批備案事項。企業設立由原來分別向工商、質監、國稅、地稅、公安等部門提交5套35份材料壓縮到1套12份材料，時間由29天縮短到最快1天。廈門片區實行“多規合一”和項目審批“一張表”，從項目立項到施工許可由原來的180工作日縮短到49個工作日。

(二)嚴管方面

1．逐步建立健全社會信用體系

上海自貿試驗區將積極推廣形成“三清單”覆蓋“三階段”的全過程信用管理模式(編制數據、行為、應用清單，建立事前告知承諾、事中評估分類、事后聯動獎懲的制度機制)，并將在全市推廣該模式。

2．建立企業年報公示和經營異常名錄制度

上海自貿試驗區已經制定公布了企業年度報告公示辦法和企業經營異常名錄管理辦法，并于2014年9月公示了首批1467家企業經營異常名錄。經營異常名錄實際上是與注冊資本認繳制等工商登記制度改革相配套，運用市場化、社會化的方式對企業進行監管的舉措。

3．逐步健全信息共享和綜合執法制度

上海自貿試驗區于2013年率先開通了市信用平臺子平臺和服務窗口，作為建立社會信用“負面清單”的試驗窗口;2015年2月進一步開通了綜合查詢窗口，可以同時查詢公共信用信息和金融信用信息;借助該平臺，自貿試驗區管委會可以對區內企業及企業高管進行信用核查。福建自貿試驗區根據已出臺的福建自貿試驗區監管信息共享管理試行辦法，推進信用體系建設，尤其是進一步強化監管信息共享平臺建設，避免各部門相同信息庫的重復建設，實現自貿試驗區工商、質監、海關、檢驗檢疫、海事、金融、稅務、環境保護等部門監管信息的互通、交換和共享，目前省公用信息共享平臺已有27個省直部門運行，市場主體信用信息公示平臺已鏈接19個省直部門，正在推動增加15個，基本覆蓋了涉及事中事后監管的所有職能部門。

4．建立市場競爭秩序監測體系

福建自貿試驗區重點關注自貿試驗區放寬行業準入、開放領域以及體制機制創新可能出現的風險，已梳理出監管風險點55個，提出88條防控措施，著力防范區域性、行業性和系統性風險。福建自貿試驗區立足于現有工商一體化平臺獲取基本的市場競爭信息數據，創新推出了“市場公平競爭指數”，該項舉措通過相關數據的聚合、對比、關聯、因果分析，對主體行為及市場競爭秩序作出判斷和預測，為政府決策提供有效的參考，促進事中事后監管效能的不斷提升。

5．初步建立安全審查制度和反壟斷審查制度

四個自貿試驗區的條例都已經明確提出要依法履行國家安全審查和反壟斷審查的有關職責。上海自貿試驗區反壟斷審查和反壟斷工作聯席會議工作方案已經制定出臺，將探索建立反壟斷機構在自貿區內會商協調機制。同時，也制定了試驗區安全審查辦法，明確了外資安全審查的范圍、內容、工作機制和程序。

6．探索建立社會力量參與市場監督制度

會計師事務所、審計師事務所、第三方檢驗機構、商事糾紛調解中心已分別在自貿試驗區內發揮更大的市場監督作用;上海國際仲裁中心已設立自貿試驗區仲裁院，制定了自貿試驗區仲裁規則。福建自貿區的福州、平潭、廈門三個片區也全部設立國際商事仲裁機構。自貿區仲裁機制的建立，有利于充分發揮仲裁在多元化商事糾紛處理服務體系中的職能作用，營造國際化、市場化的自貿區營商環境，在推進自貿區法治建設、創建開放型經濟體制等方面形成可復制、可推廣的制度成果。

7．完善知識產權管理和執法體制

福建自貿試驗區三個片區都設立集專利、商標、版權“三合一”的知識產權行政管理與執法部門，福建省知識產權局會同省工商局、版權局與福州海關、廈門海關建立了自貿試驗區知識產權行政執法與海關保護協同協作機制。福州片區和平潭片區已設立知識產權服務工作站。

二、自由貿易試驗區事中事后監管改革存在的主要問題

(一)外資三法和臺胞法暫停后缺乏相應的法律保障

自貿試驗區雖然暫停了外資三法和臺胞法，但暫停后的先行先試政策措施僅以“總體方案”形式公布，而且很多條文僅為“支持”“鼓勵”等意向性表述，但是相關的行政法規和規章的修訂未到位，對自貿試驗區總體方案確定的擴大開放事項，實施過程中還受原有的行政法規和規章的限制，企業仍然按照原有法規、規章辦理相關行政許可事項的審批，導致一些體制機制創新陷入無法可依的困境，延緩了改革開放的進程。

(二)相關職能部門對“寬進”的放權力度不夠

從自貿試驗區改革的進程看，是中央和地方兩頭熱，中央部委和地方部門則相對冷，改革出現了“中梗阻”的病癥。對此總理在2015年4月的國務院常務會議曾嚴訴此現象，其實這就是改革受到相關利益集團抵觸的現實反映。部分部門無法忍受改革所帶來的利益損失，對改革持抵觸情緒。行政審批制度改革，本質是削減行政機關的審批發證權、收費罰款權等能帶來經濟利益的權力。因此，審批事項的取消，就直接影響到部門的利益。當既得利益因改革而受到損害時，某些部門就會通過各種渠道，影響、阻礙行政審批改革。

(三)職能部門的事中事后監管各自為政

加快商事制度改革和審批制度改革后，各相關部門也相應開始探索建立事中事后監管體系，由于缺乏頂層的統一協調，各部門的監管體系五花八門，覆蓋面寬但部門分置、缺乏聯系，法律制定、執行、識別、監管、授權等缺乏整合，而且系統各不相容，如果長此以往，將會再次出現“一證一碼”改革時用哪個“碼”的問題。各部門監管體系的分化不僅造成建設成本的浪費，而且也容易出現重復監管和監管空白的領域。

(四)社會誠信體系建設相對滯后

社會誠信體系建設是政府事中、事后監管的基礎性工程，也是個系統性工程，涉及面很廣，涉及部門也很多。目前上海自貿區已經開始探索“三清單”覆蓋“三階段”的全過程信用管理模式，但整體而言四個自貿試驗區的誠信體系不健全的問題還比較突出。主要表現:首先，尚未建成一個統一的公共信用信息服務平臺，各個片區、各個部門都有局部的信息平臺，但仍需要進行整合。其次，誠信的評估體系仍不完善。由于相關社會中介組織仍不成熟，市場信用評級、信用咨詢、資信調查等業態仍不發達，對誠信記錄的信息進行分析處理能力不夠。最后，失信行為的預警能力不足。由于信用信息的不對稱不完善，各部門仍未完善聯合的懲戒機制，社會失信行為的成本太低，懲戒剛性不足。

(五)社會力量參與面不夠廣、層度不夠深

從現有自貿試驗區事中事后監管的舉措看，仍是政府唱絕對的主角，社會力量雖有所涉及，但角色很輕。主要原因:首先，目前相關社會中介組織的自身建設不足，沒有足夠的能力承接政府部分職能的轉移。其次，政府向社會轉移職能的動能不足，不僅如此，政府還“越界”承擔著不少社會職能。雖然各地均已出臺政府購買社會服務相關辦法，但機制仍不完善，進入實際操作層面的項目不多。再次，社會力量參與事中事后監管的積極性也不高，目前政府對各類社會主體參與監管的調動、組織力度不夠，不能充分發揮社會中介組織、媒體乃至群眾個體在監管中的作用，社會主體參與監管的形式、方法手段以及參與機制等還需要進一步完善。

三、建立可復制可推廣事中事后監管體系的思考和建議

建立健全的事中事后監管體系作為“寬進”后進行“嚴管”的配套制度，在歐美日等發達國家已經非常完善。主要的經驗有:一是要有完善的立法保障;二是既要有獨立的監管部門，也要有多部門聯合監管機制;三是要有強力的社會監督力量;四是要有完善的社會誠信體系;五是要實施全過程的動態監管和嚴厲的事后懲戒機制;六是要有獨立的風險評估體系;七是對競爭領域和壟斷領域進行分類監管。自貿試驗區建設開啟了政府職能和政府管理的重大改革，實現從“嚴進寬管”到“寬進嚴管”轉變是個長期的過程。我們要充分借鑒歐美日等發達國家在事中事后監管的經驗，從自貿試驗區開始試點，在現有工作基礎上，逐步建立起完善的、科學的監管體系。

(一)推動管理思維向“輕審重管”轉變

1．改變“以批代管”

以深化行政審批制度改革為突破口，把簡政放權、放管結合改革向縱深推進，逐步形成權力清單、責任清單、負面清單管理新模式，實現政府法無授權不可為、法定職責必須為，市場主體法無禁止即可為，從根本上轉變政府職能，努力建設法治政府和服務型政府。按照負面清單進行準入管理，負面清單之外領域充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，減少對市場主體資格的審批，保障企業投資自主權，促進企業依法自由平等參與市場競爭。

2．改變“重批輕管”

按照權力清單和責任清單明確界定政府部門的監管職能和責任，既要對政府部門的監管行為制定標準化的行為規范，明確監管權限、監管行為的實施、監管責任等，防止濫用職權，也要將已審批和未審批的均納入到監管范疇，杜絕“監管真空”，實現監管職責的全覆蓋，推動由事前審批向全過程監管轉變，全面規范和維護好經濟、社會發展秩序。

(二)推動管理重心向規范市場主體行為轉變

1．建立健全分級監管機制和黑名單機制

根據區內企業營運能力及自律程度進行分級，建立“一戶一檔”信用主體責任追溯體系和“紅黑名單公示制”，賦予信譽良好企業較大經營彈性，可以對信譽佳的企業實施較為寬松的監管制度，對信譽差的企業列入黑名單并向社會公布，加強社會監督，加強企業信用約束，加大企業失信成本。

2．建立失信行為聯合懲戒機制

建立健全跨部門聯動響應和失信懲戒機制，形成“一處違法，處處受限”的機制。對違法市場主體加大行政處罰和信用約束力度，依法實施吊銷營業執照、吊銷注銷撤銷許可證、列入經營異常名錄和黑名單等懲戒措施。要建立健全跨部門聯動響應機制和失信懲戒機制，在經營、投融資、取得政府供應土地、進出口、出入境、注冊新公司、招投標、政府采購、獲得榮譽、安全許可、生產經營許可、從業任職資格、資質審核等工作中，將信用信息作為重要考量因素，對被列入經營異常名錄、嚴重違法失信企業名單、重大稅收違法案件當事人名單、失信被執行人名單、行賄犯罪檔案等失信主體依法予以限制或禁入，讓失信者寸步難行。

3．建立綜合監管快速反應機制

借鑒德國自由貿易港“全通關”綜合體系以及迪拜國際金融中心的經驗。在監管范圍上，不僅涉及口岸稅務、航運、外匯、空運等，還應涉及金融、倉儲、運輸等中介機構以及生產企業、進出口企業等。要通過信息公示、抽查、抽檢等方式，綜合運用提醒、約談、告誡等手段，強化對市場主體及有關人員的事中監管，及時化解市場風險。要針對存在違法違規行為的市場主體強化事后監管，依法及時認定違法違規行為的種類和性質，組織有關部門依據各自職能共同參與處置。要普遍推廣隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員的“雙隨機”抽查機制。

4．建立前導預警機制

對事后監督過程中發現的各類風險進行判斷識別、鑒定分類，逐一追根溯源，分析、研究產生問題的深層次原因，預測風險發生的可能性，作出風險監測預警，以強化事前、事中的風險防范，實現事后監督由簡單操作型向分析預警型的根本轉變。相關監管部門要充分運用大數據、物聯網等現代信息技術，整合抽查抽檢、網絡市場定向監測、違法失信、投訴舉報等相關信息，加強研判分析，掌握相關領域違法活動特征，提高發現問題和防范化解區域性、行業性及系統性風險的能力，做到早發現、早預警。

(三)推動管理方式向強化行業自律與社會監督轉變

1．建立社會力量參與市場監督的制度

成立社會參與委員會，由社會知名人士擔任理事長，并由企業、行業協會和商會代表組成，主要工作內容包括引導企業和相關組織表達利益訴求、參與試點政策評估和市場監督、加強行業自律，維護公平公正的市場秩序、對行政機關及其工作人員提出意見和建議，推進行政職能轉變。發揮公眾的輿論監督作用，健全公眾參與監督的激勵機制、保密機制以及反饋機制，加強對公眾參與市場監督的宣傳和教育，提高公眾認知和防范能力。對群眾和新聞媒體反映的問題要認真調查核實，及時依法作出處理，向社會公布處理結果。

2．發揮行業協會商會和中介組織機構的自律作用

政府要加強對行業協會商會的培育，行業協會會商要加強自身建設。要將行業協會商會的意見建議作為制定法規、重大政策及評估執行效果的重要參考。要建立政府與行業協會商會間的信用信息互聯共享機制。推動行業協會商會建立健全行業經營自律規范、自律公約和職業道德準則，規范會員行為。支持會計、稅務、律師、資產評估等中介機構等依法對企業行為等真實性合法性進行鑒證。完善政府購買社會服務機制，明確政府監管職能轉移邊界，推動政府相關部門將可以轉移的職能強制性通過購買服務的形式進行轉移。積極構建第三方評估機制，培育、發展社會信用評價機構，支持開展信用評級，提供客觀公正的市場主體資信信息。

3．探索監管外包模式

借鑒香港國際機場的監管外包做法，更多發揮企業力量，讓被監管者相互監管。香港國際機場共有兩個自由空運貨站，分別由亞洲空運公司和香港空運貨站有限公司兩家私營企業管理。香港機場管理局與這兩家公司簽署經營合約，對其日常管理不作干預，兩家公司分別經營各自的監管業務，互相監督，同時還接受公眾監管。

(四)推動管理技術向信息化監管轉變

1．打造誠信共享公示平臺

將分散在工商登記部門、市場主體公示信息以及各監管部門“碎片化”的市場主體準入、經營、監管信息集中起來，以社會統一信用代碼為唯一識別號歸集到各個市場主體名下，方便政府職能部門使用和社會公眾查詢。

2．科學配置市場監管資源

隨著“寬進”的實施，市場主體會更多，活動會更活躍，這就需要監管要更具效率。要在時間、空間上優化監管資源和執法隊伍的配置，要依托GPS、電子監控、電子追蹤技術等現代信息技術提高監管能力，要建立跨部門、跨區域監管信息共享機制和聯合執法機制消除監管空白，形成監管合力，做到無縫隙監管。

3．探索“互聯網+”行政服務新模式

以互聯網“注重客戶體驗”理念推進行政服務模式變革，為進入自貿試驗區的企業和個人配置專屬網頁，主動提供“一網攬盡”全方位的服務，全面推行行政審批事項網上在線申報、審批管理標準化。推出政府服務的APP手機應用，打造移動互聯網上辦事大廳，與其他網上辦事大廳深度連接，建立與省市聯網的行政審批監察系統，做到政務信息網上公開、投資項目網上審批、社會事項網上辦理、政府效能網上監察。

(五)推動管理作風向勤政有為、敢于擔當轉變

1．加強思想教育

當前已經進入反腐的高壓期，很多領域和干部借此開始懶政、惰政，不作為、慢作為現象有所增多。改革進入攻堅階段，不僅是利益的斗爭，也是思想的斗爭。要加強思想教育，讓廣大領導和干部始終著眼事業發展，把為民務實作為自己工作的重要導向，時刻心中裝著百姓，真心實意為群眾辦實事、解難題。讓領導干部身處“清水衙門”“艱苦崗位”不埋怨、不懈怠，做到愛一行干一行，讓基層干部安心長期扎根群眾，在一線展現大作為，成就大事業。

2．加強宣傳引導

各部門要通過多種途徑、采取多種形式宣傳事中事后監管各部門職責、措施、工作進展情況和成效，宣傳勤政有為、敢于擔當的干部典型，鼓勵和引導全社會參與，形成理解、關心、支持改革的良好氛圍和輿論監督環境。

3．加強督促檢查

效能、紀檢等部門要加強對事中事后監管工作的監督，要建立督促機制和獎懲機制，促進相關領導和干部樹立勤政有為、敢于擔當的工作作風，促進群眾和企業反映的意見能及時吸收并反饋到相關部門，并限期整改。

作者:莊錫強 單位:中國海峽人才市場

參考文獻

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