區域保險貿易威脅與挑戰分析論文.

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遵循WTO規則“貿易全球化”的原則，WTO保險貿易體系，為實現保險領域的完全自由化做出了重要的制度安排。然而，WTO成立后，保險多邊貿易體系的進一步談判進展緩慢。“坎昆會議”失敗后、“七月套案”原定于2005年5月完成多哈談判計劃的擱淺，2005年底的香港會議又一次將多哈談判計劃延遲到2006年。在此背景下，保險貿易領域的區域化合作近年來卻獲得了迅猛發展，不僅在數量上大大增加了(僅在亞洲地區就有近十個)，而且原有的區域性經濟組織范圍擴大，歐盟、東盟和北美自由貿易區等都增加了新成員。

多哈回合保險貿易談判的停滯和保險貿易區域合作的盛行形成了鮮明的對比。我們今天看到保險貿易區域經濟組織的繁榮，總是將其視為更加深入的保險全球化的先兆。然而，進一步分析保險貿易區域合作的效應，不難發現，區域化已經構成了WTO保險多邊貿易體系進一步發展與完善的威脅。

一、WTO保險貿易體系對保險貿易區域化的制度安排

區域化是指地理位置相鄰近的國家之間，為了促進資本、技術、勞力、信息、服務和商品在一定區域內自由和有效配置而建立的國家或地區經濟集團。在區域經濟內部實行的是比最惠國還要優惠的“特惠制”?！胺召Q易總協定”(GATS)第5條參照“關稅與貿易總協定”(GATT)第24條，對保險領域的區域化問題做出了規定。

首先，GATS允許各成員方參加或者達成旨在實現“參加方之間的服務貿易自由化”的協定。為了防止上述權利被濫用，GATS在第5條第l款和第4款規定了區域一體化協議(EIA)必須滿足的條件和規定了實行經濟一體化的三個條件：(1)此類協定必須涵蓋眾多服務部門，即該協議在所涉部門數量、交易量和服務提供方面具有“實質性的部門范圍”，為滿足此條件，協定不應規定預先排除任何服務提供方式。(2)要求在協議生效時或在一合理時限的基礎上，對于協定所涵蓋的部門，通過取消現有歧視性措施，或禁止新的或更多的歧視性措施實現參加方之間的國民待遇。(3)與訂立該協定之前的適用水平相比，對于該協定以外的任何成員，不得提高相應服務部門或分部門內的服務貿易壁壘的總體水平。

其次，GATS制定了EIA的審查機制。由服務貿易理事會和區域貿易協定委員會擔任審查機構，審查試圖組成加入或修改互惠協定的國家提供的有關信息，以確定協定是否與多邊規則一致。第5條第7款規定，任何協定參加方的成員應迅速將任何此類協定及其任何擴大或重大修改通知服務貿易理事會，它們還應使理事會可獲得其所要求的有關信息。理事會可設立工作組，以審查此類協定及其擴大或修改。并就其與本條規定的一致性問題向理事會提出報告。

可見，WTO對于保險貿易領域的“經濟一體化協定”采取了有條件認可的方式，只要符合GATS中的相關條件，此類協定就可與WTO多邊貿易協議共存。因此，從這個意義上講，WTO認可了區域化與多邊一體化兩者之間的相容性。

二、區域保險合作對WT0保險多邊貿易體系的效應分析

(一)區域化效應的理論綜述就區域化對WTO多邊貿易體系的利弊如何，經濟學家持截然相反的觀點。區域化反對者或懷疑論者認為，區域化在最大化區內成員福利的同時，會損害區外非成員的利益，因而與全球貿易自由化的宗旨背道而馳；隨著區域一體化的活躍與繁衍，多邊貿易體制勢必走向崩潰。懷疑區域經濟一體化效應的經典分析是由經濟學家雅格布·維納做出的。他認為優惠貿易協定(他將其簡稱為“關稅同盟”)，即使降低關稅，對其成員或非成員并不一定會創造福利。他提出了“貿易創造”(Trade-Creation)和“貿易轉移”(Trade-Diversion)兩個著名的概念。“貿易創造”是指建立自由貿易區和關稅同盟以后。由于成員之間取消了關稅，所有的成員都放棄或減少高成本的產品生產，轉而生產自己占優勢的低成本的產品，社會生產成本降低，資源分配趨于合理，成員間的貿易水平提高，由此“創造”了新的貿易：“貿易轉移”則是指區內成員與區外非成員生產的同類產品之間，由于區內成員可以享受免稅優惠，而區外非成員卻因受到征收關稅等的“歧視”。其產品即使生產成本低，反而競爭不過區內成員的高成本的產品。顯然，“貿易轉移”在增加區內貿易量的同時，減少了區外優質商品進口，扭曲了市場規律，不利于全球范圍的資源優化配置。因此，區域化的實際經濟效益如何，取決于“貿易創造”效應是否大于“貿易轉移”效應。維納的理論在西方受到高度評價，并得到普遍接受。由于維納的經濟分析側重現存生產的成本得與失的分析，因此，后來一些學者還從其他角度對關稅同盟進行分析。例如，劍橋大學的詹姆斯·米德(JamesMeade)、加拿大女王大學的李普西(RichardG．Lipsey)就是從消費方式的變化來認識“貿易創造”與“貿易轉移”的。他們認為“貿易創造”能增加消費者的選擇，而“貿易轉移”則減少消費者的選擇。李普西還將福利問題引入對關稅同盟的分析，認為由于“貿易創造”能夠以較低成本生產代替較高成本生產，改善世界的經濟效率，因而可以提高世界潛在的福利。相反，“貿易轉移”以同盟內較高成本生產代替同盟內較低成本生產，因此它降低了世界潛在的福利。

區域化支持者認為，區域貿易自由化作為世界貿易自由化的先行或示范，有其積極的一面，有利于WTO多邊貿易體系的形成。他們認為：首先，區域貿易安排對成員國經濟福利是有利的。皮埃爾·洛提(PierreLorti)指出，維納的分析只考慮了靜態效果，而忽視了動態效果，“貿易轉移”在某些情況下也不一定是壞事。例如，成員國因市場的擴大可實現規模經濟，從而降低成本，有可能使產品成為世界成本最低的來源：市場的開放增強競爭壓力，可減少技術無效率狀態，投資區位可重新優化配置。發展中國家加入發達國家組建的區域貿易安排，還可獲取一些新的非傳統的收益：獲得對發達國家市場進入的保障、免除發達國家歧視性的反傾銷行動、促進國內經濟自由化改革以及吸引穩定的外資流入。其次，有實踐證明這些協定能夠促進行動遲緩的多邊貿易體系。有了區域安排的示范與經驗，使隨后的多邊談判能夠對抗、擊敗在國家層面的保護主義，有利于多邊貿易體系的形成。歐盟和北美自由貿易協定即是成功的典范。對發展中國家而言，至少在政治上，少數發展中國家認為在彼此之間搞區域貿易安排對自由化有益，藉此，它們得以參與(或是提升學習曲線)全球經濟中更加激烈的競爭。再次，區域化具有穩定發展和國家安全維護功能。區域政策合作和區域大市場的形成，不僅保障了經濟的穩定和安全，區域合作形成共同發展的“共同體意識”和合作安全的價值觀還有利于減少磨擦，保證地區穩定、國家安全。例如，歐盟的建立就為存在著巨大沖突的地區提供和平、穩定和安全。因為原東歐國家從過去的鐵幕后走出來，加入了歐盟．并在此基礎上與全球展開貿易。而這在“美國一以色列”、“美國一新加坡”、“美國一約旦”等突破地域限制的自由貿易區上表現得更為突出。因此，由WTO前總干事薩瑟蘭牽頭，著名WTO法律權威杰克遜和經濟學家巴格瓦蒂等參加的《WTO的未來》的研究報告指出：推動區域貿易自由化的政治或者外交政策動機有其正面的影響。

區域貿易安排究竟是多邊貿易體制的“奠基石”還是“絆腳石”，經濟學家已經研究出兩套可相互替代的方法來分析此問題：如果一組國家組成一個優惠貿易協定，這個優惠貿易協定是否鼓勵吸收新成員，該協定是否會妨礙其成員對非成員取消貿易壁壘。但目前的結論仍無法令人滿意。

(二)區域保險貿易合作在事實上構成對WTO保險多邊貿易體系的威脅與挑戰盡管理論上的爭論還沒有定論，但從目前區域保險貿易合作組織運行的事實上看，一方面，“特惠制”的歧視性及貿易轉移的“負效應”削弱了WTO保險多邊貿易體系的作用；另一方面，區域合作毫無節制的激增創設了許多既得利益，形成了新的集團保護主義，這均使得獲取有意義的多邊自由化更加困難。前任世貿組織總干事素帕猜指出，區域性協定層出不窮，令人眼花繚亂，使人們對多邊化與區域化這兩種方式平行發展是否切實可行，對現存的世貿組織區域貿易協定關系的可持續性等問題產生了懷疑。

1．區域保險貿易合作的發展動搖了WTO保險多邊貿易體系的制度基礎。WTO保險多邊貿易體系構建的核心與基石是其在GATS第1條第2款就莊嚴宣示的“最惠國待遇”原則(MFN)，它最有力地促進了全球保險服務貿易自由化。可以這樣說，缺少“最惠國待遇原則”的多邊保險貿易體系將難以存續。由于共同市場、區域和雙邊自由貿易區、以及優惠的和無數的各種貿易協議數量眾多，規則繁雜，如同碗中意大利面條，根根絞纏，一團亂麻，被形象地描述成“意大利面條碗”現象(spaghettiBowl)，情況已幾乎到了使最惠國待遇成了例外待遇的地步。最惠國待遇被稱為最不優惠待遇倒是更為準確。公務員之家

“最惠國待遇原則”要求成員在進行貿易時應給予其他成員相同的待遇，不得對不同的成員實施不同的待遇。區域化的最大優勢和特點恰恰在于其成員之間的“特殊優惠制度”——在區域成員之間相互取消或減少貿易壁壘。毫無疑問，區域化的“特惠制”本質上對區內成員更有利．因為非成員無法享受到成員之間實行的某些優惠。它實質上是以區外自由化的貶值來成就了區內經濟的繁榮。因此，區域化的這種特惠正是對最惠國原則普遍性的根本違背。例如，歐盟國家通常要求非歐盟成員保險公司要比歐盟成員保險公司繳納更高的保險保證金。在保險業的自然人流動方面，歐盟依據《羅馬條約》的第52條、第48條規定，共同體成員國的任何一個公民都可以應聘于其他任何一個成員國的保險企業，可以因此而自由遷徙，不但可以因依法就業的原因居住于其他成員國，就業完畢后仍有權繼續居留。除此之外，還可以在其他成員國從事非工資報酬性質的活動。保險企業法人也擁有在其他成員國國土上依法建立公司、設立營業所或分支機構的權利。而對于共同體之外的WTO成員，歐盟在他們的承諾表的橫向承諾(即適用于所有服務部門水平承諾)部分中表示原則上“不做承諾”，而只列出少數例外情況。從中不難看出，歐盟對共同體成員國與非共同體成員國實施差別性歧視待遇，顯然是不符合“最惠國待遇原則”的。因此，有學者諷刺的指出“當區域化內部成員的優惠貿易安排將漸漸演變成實際上普遍適用的原則，非歧視原則反而會成為貿易優惠原則的一種例外”。

2．區域保險貿易合作的發展削弱了WTO保險多邊貿易體系的作用。首先，從靜態影響看，區域保險貿易集團很容易受到提高實際保護水平的誘導，因為這可能會增加本地區保險服務貿易額。實際上，各個自由貿易區都制定了保護其邊境的規則，導致保險服務貿易向區內的轉移。實踐表明，歐盟保險單一市場的形成，導致了歐盟內部保險服務貿易量的顯著增加。據測算，歐盟在實現了商品、服務、資本和人才自由流動后，可以從取消區內壁壘過程中獲益3000億美元。國民生產總值增長5％、公共費用減少20％、工業成本下降7％，增加200～300萬個就業機會。其次，GATS中關于EIA規則的漏洞，影響了WTO保險規則的執行。將GATS的第5條與GATT第24條相比，不難發現GATS對EIA采取更為寬容的立場。(1)GATS第5條要求區域合作協議應“消除現存的歧視措施和或禁止新的措施”，而不是GATT24條要求的“消除現存的歧視措施和禁止新的措施”。(2)許多關鍵性條款含義模糊，關鍵詞語表述的模棱兩可，不具有操作性。給審查一體化協議和監督一體化組織的運行帶來許多困難。例如，“實質上所有(standstill)”、“在協議生效之日或合理的一段時限內取消歧視性措施”之“合理的時限”、“更廣泛經濟一體化進程”等關鍵詞沒有明確界定，最終造成審查效果不佳，約束力不強。從GATS的審查實踐來看，到2003年6月，向GATS提交的EIA數目很少，只有26個，而不少現行有效的涉及保險服務貿易的EIA并未通知WTO；即時向GATS提交的EIA多數仍處于事實性審查之中，1995年3月做出通知的北美自由貿易協定(NAFTA)，至今沒有完成審議報告。這使得GATS對EIA的審查與規制流于形式，形同虛設。

最后，區域保險合作的規則與管理較之貨物貿易問題更為復雜。這便制造出在各貿易體制之間的關系網，使得世界市場嚴重分割，變的錯綜復雜，增加了市場主體了解、熟悉有關規則的難度，潛在地損害保險服務貿易關系的透明度和可預見性，在某種程度上可能影響世界保險貿易的開展。因此，盡管所謂的自由化程度更高的區域貿易協定可以充當WTO新的保險多邊貿易政策、紀律的試驗田，但區域協定成員方在設計此類管理體系上所享有的自由裁量權，會對多邊保險貿易體系造成不利后果，削弱WTO機制的作用。

3．區域保險貿易合作的“保護主義”導致WTO保險多邊談判停滯不前。一般來說，各國各地區特定的區域貿易集團必定存在共同的經濟、政治利益，這種共同利益將驅使區域貿易集團堅持“內部協調，一致對外”的原則。即各成員方擬定對外經濟政策與貿易政策時相互磋商協調。對外談判則堅持共同立場。各有關區域貿易協定的成員都有可能堅持讓WTO接受其協定的規定，而不愿意接受與那些規定不同的解決辦法。這種區域保險合作的“保護主義”也必將形成對多邊保險自由貿易規則的對抗，大大增加多邊談判的難度，導致WTO保險多邊貿易體制談判停滯不前。

例如，當前“多哈”回合的保險規則談判中，在緊急保障措施(ESM)問題上，東盟等考慮到亞洲金融危機的教訓，要求必須在GATS中建立ESM條款，以解決成員對保險服務貿易進一步自由化的后顧之憂；美國、歐盟則因為在保險出口方面具有的強大優勢。主張根本沒有必要建立ESM，致使EMS談判至今無實質性進展?！罢少彙弊h題的談判中，為了擴大本國企業在政府采購方面的保險市場準入，歐盟等積極推動保險業政府采購的市場準入談判，而絕大多數的發展中國家對之持抵觸情緒，談判也處于停滯狀態?？梢?，區域貿易安排導致的發展中國家集團與發達國家集團的強烈對抗，無疑是導致WTO保險多邊貿易體制談判停滯不前的原因之一。

4．區域保險貿易合作對WTO保險多邊貿易體系的前景形成沖擊與挑戰。

第一，對多哈保險領域談判進程的沖擊與挑戰。坎昆會議失敗后，WTO于2004年通過的“七月套案”中，要求會員應于2005年5月提出進一步市場開放的清單。然而，截至2005年9月5日，148個WTO會員僅提交70份市場開放的清單，正式分送各會員的僅25份(50會員國)。同時，包括發達成員在內的各成員出價水平并不高。一方面，出價只是對國內開放現狀的描述，并非真正的減讓；另一方面，在發展中國家關注的部門和模式(自然人移動)方面出價很少。2005年12月香港會議上達成的“香港宣言”又一次將針對“其他成員方市場開放的要求”的提交期限延遲到2006年2月底，最后的提議應在明年10月底前提交并完成有關的談判；而在“開放本國市場的承諾”方面未見實質性安排。因此，有評論尖銳地指出，“香港會議中，服務業談判全無進展”。

事實上，坎昆會議后，美國、歐盟、日本等紛紛表示將把重心投入到區域協定方面。美國貿易代表佐利克(R．Zoellick)公開抨擊多邊貿易體制，對WTO發展中國家成員發送威脅性的信息：美國將從多邊前沿轉移到通過雙邊和多邊途徑來打開發展中國家市場。尤其值得關注的是，其組織方式上突破了傳統框架，一些自由貿易區已完全超越了傳統的地域連接因素，如美國一新西蘭自由貿易區、美國一新加坡自由貿易區等，更多地體現了政治合作的因素。而歐盟則將更多的注意力放在歐盟的擴大議題上，并開始重新思索多邊主義(multilateralism)優先性的問題，且展開與區域外的國家進行自由貿易協定或安排的洽商(Gordon,2003)，目前已將成員擴大到25國，還要吸收羅馬尼亞和保加利亞與2007年成為歐盟正式成員國。日本則宣布將其貿易策略的重心轉移至自由貿易區的建立(KingandMiller,2003)；同時，發達國家在坎昆會議后對于發展中國家采取“分而治之”的策略，從而分化和瓦解發展中國家同盟。例如，迫于美國的壓力和誘惑，薩爾瓦多在坎昆會議中途退出由巴西、中國、印度和南非牽頭20多個發展中國家形成的“20國集團”(G——20)?？怖h結束后的兒周內，又有哥倫比亞、哥斯達黎加、厄瓜多爾、危地馬拉和秘魯等5個拉美國家宣布退出該集團。所有這些國家2004年1月已經與美國建立自由貿易區協定。美國和歐盟等發達國家或集團的興趣轉移。不僅使多哈發展議程大大延緩，甚至使多哈回合的前景變得不可預見。這對于廣大發展中國家，特別是弱小的發展中國家和最不發達國家，代價十分巨大。因此有評論指出，在多哈回合的談判中，發展中國家獲得了“政治上的勝利、經濟上的失敗”。

第二，對WTO議題的沖擊與挑戰。區域一體化的蓬勃發展蔓延出了另一個始料不及的重要問題，大量WTO尚未規范的領域被納入區域貿易安排中。我們已經看到一個逐漸增長的趨勢，區域協定的給惠方要求受惠方不僅在服務貿易領域，還在環境標準、投資、農業、競爭政策等敏感領域做出重大承諾——甚至對資本控制權的使用進行限制——所有這些均作為區域優惠待遇的代價。日本一新加坡協議和歐盟一墨西哥協議都在上述敏感領域取得突破。這方面最明顯的擔心是，這些要求不僅可能變成未來保險區域協定的“樣板”。也為在WTO中提出新的議題開了綠燈。如果越來越多的國家在區域協定層面接受此類條款，WTO成員越來越不可能站出來反對將這些條款最終納入多邊規則中的要求。這必然使WTO未來更多地觸及成員方的國內保險政策，從而使WTO保險貿易體系的侵略性不斷加深。

三、結語

區域保險貿易合作所產生的區域保險貿易自由化，作為世界保險貿易自由化的先行或示范，有其積極的一面。但從目前區域保險合作組織運行的實情看，區域合作本質上形成了對全球化的對抗。區域保險合作“特惠制”的歧視性及貿易轉移的“負效應”削弱了WTO保險多邊貿易體系的作用；而區域保險合作毫無節制的激增，創設了許多既得利益，形成了新的集團保護主義，導致WTO保險多邊談判停滯不前，嚴重威脅到WTO保險多邊貿易體系的進一步發展與完善。