論法治信仰對海關貿易的意義和啟示

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一、法治信仰的內涵

法治思想淵源于古希臘，亞里士多德在《政治學》中對法治的描述已被普遍接受:我們應該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實現法治。法治應該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。①法治不僅指物質、技術層面上的良法和良法的普遍推行，更包括意識、精神層面上深厚的法律情感與法治信仰。作為法治的精神意蘊，法治信仰可以理解為社會主體在對法的理性認識的基礎上而形成的對法和法治的篤信與奉行。若沒有深深銘刻人心的精神與理念，法治只能是無本之木、無源之水，無法真正發揮其應有的作用，實現其應有的價值，誠如盧梭所說:規章只不過是穹窿頂上的拱梁，而唯有慢慢誕生的風尚才最后構成那個穹窿頂上的不可動搖的拱心石。②海關作為國家政策和法律法規的執行者，其執法行為亦需要建立在法治信仰的基石之上，方能真正做到執法公正。海關關員的法治信仰，首先表現為對法治真誠自愿的信服與尊崇，從而將法律作為自己工作須臾不可分離的一部分。此處的法律，絕不是局限于《海關法》和其他海關法規，而應是包括憲法、經濟法和行政法等基本法律法規、海關相關行政法規等由高到低各個層級的法律法規。其次表現為對法律發自內心的親近和認同，從而將一切執法行為自覺置于法律的約束與控制之下。政府具有絕對的守法義務，海關各項執法行為的合法性均囿于法律的權限之內，海關關員應自覺依照法律行使權力，履行職責，不得與法律的具體規定相抵觸，在法律沒有具體明確規定情況下，則應妥善行使自由裁量權，不得與憲法、法律的精神抵觸。

二、法治信仰的培養對提高貿易管制執法水平的意義

海關是國家進出境監督管理機關，貿易管制執法是海關監管工作的一項重要內容，隨著對國際貿易安全和便利要求的不斷提高，海關在邊境保護、保障供應鏈安全與便利、口岸一體化管理上又承擔起新的職能作用，貿易管制的范圍更加擴大，執法的復雜性更加增強，執法的風險更加突出，這就對關員的執法水平提出了更高的要求。如果能夠將法治信仰轉化為自發自覺的依法行政行為，對于不斷提高貿易管制執法水平，增強防范風險能力，將有很大助益。法治信仰的樹立意味著對法律的高度認同，唯有在此基礎上，才能形成自覺積極的執法實踐，否則，執法將是一項機械被動的工作任務，毫無生機與活力可言。相對于稅收征管、查緝走私等海關工作來說，作為貿易管制執法依據的法律法規和規定涉及部門眾多，數量龐大，時效性強，可以說是千頭萬緒，而且在一定程度上存在規定不明確、執行性不強的現象，更容易令執法關員產生陌生和倦怠。此時，增強關員對海關執法工作的職業認同感、歸屬感，建立關員對法律的精神、情感與意識，才能使關員在貿易管制執法中積極尋求和思考適當的執法依據，自覺確立和維護法律的至上權威，達到法治之于貿易管制執法的完善融合，在每一個微小的執法行為中體現公平正義。法治信仰的樹立意味著積極主動參與執法，在法律實現的過程中，制度設計固然重要，執法者的主觀能動性也不可忽視。在積極主動的執法中，不僅法律的具體條款得以遵行，而且法條背后所蘊含的精神得以彰顯，所體現的利益得以保障，法律應有的價值轉化為執法、守法主體追求的價值，外在要求與內在動機達到一致與契合，法治也得以實踐與升華。具體到貿易管制執法，其目的一方面在于維護國家對外貿易秩序，保證本國經濟健康發展;另一方面在于最大限度地便利合法貿易，保護行政相對人的合法權益。唯有出于對法律的認同、理解而積極執法，視不同問題對把關與服務進行平衡，解決管得住與通得快之間的矛盾，貿易管制方能發揮應有的功能，實現預期的目標。法治信仰的樹立意味著執法者的絕對守法，守法不僅包括遵循實體法，也包括遵循程序法，這就要求關員在貿易管制執法中，使自己的執法行為符合法律的目的、滿足法律的實體要求、遵循法律的程序要求。此處，絕對守法不僅是法律作為外在要求施加于執法者得到的結果，更是執法者主動服從法律形成的結果，在這個過程中，執法者深入地理解法律的種種價值，寬容地對待法律的種種約束，自覺將法律作為行使權力的最終依據，自愿將法律作為約束權力的至上權威。對于貿易管制執法來說，由于其復雜性和高風險性，自我約束對于控制自由裁量、防范執法風險的意義就顯得更加重要。

三、對進一步樹立法治信仰、提高貿易管制執法水平的建議

一直以來，海關不斷健全貿易管制法律法規體系，持續開展貿易管制執法培訓，貿易管制執法理念與執法水平都有很大提高。但同時也要看到，發揮法治信仰的作用并非一蹴而就的過程，需要從貿易管制各個環節進行長期的努力。法律情感的建立非由外部強加，外部引導固然可以起到一定作用，執法者的自我養成仍是根本途徑。相對于立法來說，執法處于相對被動的地位，但并非完全無所作為，若能推進科學民主立法，由執法關員積極參與立法，實現立法和執法的良性互動，無疑可以增強關員對法律的信任和信仰。具體來看，貿易管制的執法依據涉及部門廣泛、層級眾多，包括海關法律、與海關執法相關的法律、海關行政法規、與海關執法相關的行政法規、海關規章、海關公告和23年以前海關總署制發的其他規范性文件，根據制定者可劃分為兩類，一類由全國人大及其常委會或國務院制定，一類由海關制定或國務院各部門與海關聯合制定。對于前者而言，海關應當總結在執行過程中發現的空白之處、滯后之處或抵觸之處，將執行情況反饋給相關立法部門，主動參與到國家貿易管制法律法規的制定過程中去，從而確保其系統性、協調性和可操作性，從根本上解決相關法律法規的不完善給海關貿易管制帶來的困惑。對于后者而言，這類規章和規范性文件往往注重各項政策在海關貿易管制執法中的落實，在制定之前就可以征詢執法關員的合理化建議，制定過程中更是可以通過征求意見稿的形式先行公布，通過幾上幾下的反復斟酌，貼合貿易管制執法實踐。如此，對于執法關員來說，貿易管制執法依據中體現了他們的思想，其正義性和科學性得到他們的認同，也就奠定了一體遵循的基礎。法在發揮其作用的過程中能夠保護和增進的價值有很多，諸如正義、自由、平等、秩序、效率等等，而這些價值亦有沖突之處，因而對于執法者來說，執法過程也是一個在各種價值形態之間折衷平衡的過程，這不僅需要法律的安排，也需要執法者的努力。具體到貿易管制執法，其依據涉及政治、經濟、文化、安全、衛生、環境保護等眾多領域，所需進出口許可證件眾多，由于法律的抽象性與相對滯后性，不可能對所有情況進行明確界定，H2系統也不能實現對全部商品的審證信息提示，仍然依靠接單、審單關員的人工把關，這更需要執法關員樹立堅定的法治信仰，進行積極的利益平衡，既不能因為監管疏忽而給國家利益帶來損害，也不能因為效能低下而給企業合法權益帶來損失。舉例來說，在對兩用物項和技術進出口的管制中，出口經營者知道或者應當知道其擬出口的物項和技術存在被用于大規模殺傷性武器及其運載工具風險的，無論該物項和技術是否列入管理目錄，都應當申請出口許可，海關有權對進出口經營者進口或者出口的商品是否屬于兩用物項和技術提出質疑，此時在有效監管和便利貿易之間，更多需要考慮的是國家的安全利益，執法關員只有在把握這一點的基礎上，才能積極行使海關質疑權，主動與相關部門聯系，確定進出口商品是否為涉證商品。總之，制度設計不可能盡善盡美，只有通過源于法律信仰的主動積極考量，才能擺脫機械地照搬法條，彌補制度的不足之處，真正做到把關與服務的平衡，實現貿易管制執法的法律效果和社會效果的統一。規范的執法過程，不僅應符合法律明確規定的程序，也應符合不成文的執法程序基本原則，包括公開原則、公正公平原則、參與原則、效率原則等等。具體到貿易管制執法，其爭議之處多在實體問題，執法程序和業務流程往往具體明確，但在遵循程序的基本原則方面，仍要依靠執法關員源于法治信仰的自律，才能充分克服行政權力的擴張性，保護行政相對人的程序權益，彰顯法治的程序價值。例如根據相關法規和操作規程規定，現場接單關員應結合監管方式和商品編碼核驗相關隨附單證是否齊全、有效;如果發現進出口貨物的收發貨人違反國家進出口管理規定，進出口國家限制進出口的貨物，向海關申報時不能提交許可證件的，或者進出口屬于自動進出口許可管理的貨物，向海關申報時不能提交自動許可證明的，進出口貨物不予放行;但是如果隨附單證不齊全或無效，且未發現有走私違規嫌疑的，應當要求申報人補齊所缺單證或重新提供正確單證后再予受理。在要求申報人補齊或重新提供單證的過程中，本著公平公正原則和效率原則，應該做到及時全面告知，也就是立即一次性告知企業所缺所有單證，從而使行政相對人能盡早提供全部正確單證，在實現對進出口貿易有效管制的同時，最大程度地避免港口費用的增加和貨物的自然損耗給行政相對人帶來不必要的損失。海關執法風險和廉政風險產生的內因主要源于執法者，只有執法者真正樹立起堅定的法治理念，才能在執法活動中時刻保持清醒的頭腦，正確認識手中權力的來源，遵守行使權力的規則。①將法律至上、權利本位、程序正當、公正合理、誠實信用等社會主義法治理念貫徹到執法工作中去，形成有效化解和防范風險的內在驅動力。對于日益復雜的貿易管制執法來說，風險同樣不可避免，甚至可以說風險程度很高，而在法治信仰的引領之下，相信執法關員能夠本著從源頭上降低執法風險的出發點，積極約束自身的執法行為，深入反思存在的執法漏洞，不斷提高執法的規范性，從源頭上積極防范風險，推進貿易管制執法在更扎實的基礎上不斷發展。而且，由于貿易管制政策調整頻繁，更需要執法關員增強敏感性和預見性，拓寬視野，立足全局，發現政策調整和形勢變化帶來的新問題、新風險，主動思考，及早應對，從而更好地發揮海關在國家宏觀經濟調控中的作用。法律必須被信仰，否則它將形同虛設。②執行貿易管制法律法規，提高貿易管制執法水平，其基礎在于法治信仰的內化。當執法關員將法律的要求內化為執法的驅動力，并自覺將執法行為置于法律的約束與控制之下，擺脫機械被動，走向積極主動，貿易管制執法水平無疑會躍上更高的層面。

本文作者:魏佳佳楊波工作單位:南京海關隸屬金陵海關