加強環境與貿易協調的意義

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國家環境保護“十二五”規劃》將促進環境與貿易協調作為實現“十二五”環保目標需要完善的重要政策措施，提出要“積極參與環境與貿易相關談判和相關規則的制定，加強環境與貿易的協調，維護我國環境權益。研究調整‘高污染、高環境風險’產品的進出口關稅政策，遏制高耗能、高排放產品出口。全面加強進出口貿易環境監管，禁止不符合環境保護標準的產品、技術、設施等引進，大力推動綠色貿易”。同時，對不同主管部門提出了相關要求，例如：“環境保護部門要加強環境保護的指導、協調、監督和綜合管理。商務部門要……推動開展綠色貿易，應對貿易環境壁壘。海關部門要加強廢物進出境監管，加大對走私廢物等危害環境安全行為的查處力度，阻斷危險廢物非法跨境轉移”。與《國家環境保護“十一五”規劃》和《國家環境保護“十五”計劃》相比，“十二五”環保規劃關于環境與貿易協調的相關內容既延續和繼承了前兩者的相關內容，如強調積極參與環境與貿易相關談判，又適應時代要求有了較大發展，如由“十一五”環保規劃中的積極應對綠色貿易壁壘，到“十二五”環保規劃中的積極研究制定相關政策。具體而言，針對環境與貿易協調的有關內容，“十二五”環保規劃具有如下幾個特征：首先，目標定位更加明確，強調從環境保護的角度，加強環境與貿易協調的重要目標是要維護我國的環境權益，是服務于節能減排目標實現的重要途徑；其次，指導原則更加清晰，加強貿易與環境協調就要主動參與國際環境公約與貿易規則的制定而非被動參與，主動制定相關協調環境與貿易的政策而非被動應對和調整；第三，政策措施更加具體，“十二五”不是簡單提出籠統的原則，而是具體提出調整“兩高”產品的進出口關稅政策，具有很強的可操作性，方便落實；第四，規劃內容更加全面，不但對準入政策，而且對準出政策予以明確規定，一方面完善準入政策，禁止不符合環境保護標準的產品、技術、設施等引進，另一方面，建立遏制高耗能、高排放產品出口的準出政策；第五，責任落實更加到位，首次對相關責任主體，如環保部、商務部、海關等部門，提出了加強環境與貿易協調的具體分工要求。

總之，“十二五”環保規劃進一步強調了加強環境與貿易協調的重要意義以及對于實現可持續發展目標的重要作用，同時提出了更加具體的要求和責任落實及保障機制，增加了目標實現的可行性?！笆濉币郧拔覈訌姯h境與貿易協調的主要工作和進展自20世紀90年代以來，隨著全球生態環境惡化和人們環境意識不斷增強，貿易保護主義不斷抬頭，環境與貿易的沖突日趨激烈。反映到世界貿易組織（WTO）多邊貿易體制中，有三個基本變化：一是2001年多哈回合談判設立了唯一一個新議題——貿易與環境議題；二是法律體系內制定了與環境有關的規則，例如將“可持續發展”納入到WTO宗旨中，提出“應依照可持續發展的目標，考慮對世界資源的最佳利用，尋求既保護和維護環境，又……”，將環境保護作為WTO基本原則的一般例外，在部長決定和宣言中做出決議，如《關于貿易與環境的決議》、《關于服務貿易與環境的決議》等；三是相關的環境與貿易爭端不斷涌現，例如1998年加拿大訴歐盟石棉案、2000年馬來西亞訴美國蝦龜案等。自2001年成為WTO成員以來，我國不可避免地開始受到國際環境與貿易問題的影響，同時必須適應和應對國際社會環境與貿易相關要求。具體體現在：一是，隨著入世后我國對外貿易的飛速發展，貿易順差也帶來了巨大的“環境逆差”。到2010年,我國貿易順差達到1831億美元，成為世界第二大經濟體和出口總量第一大國。而根據環境保護部環境與經濟政策研究中心環境與貿易專家組與國務院發展研究中心的聯合研究，2007年我國凈出口產品虛擬二氧化硫排放量約占全國排放總量的24.43%；凈出口產品虛擬COD排放占全國排放總量的21.85%；凈出口產品虛擬二氧化碳排放占全國二氧化碳排放量的30.82%。二是，我們有權利，也有責任有義務參加相關環境與貿易談判。三是，我們必須接受相關政策審議和監督，必須應對美、歐等就原材料出口退稅等問題在WTO對我國的起訴。成為WTO成員，對我國而言，既有機遇也有挑戰。為應對國際社會環境與貿易的影響和壓力，我國采取了積極措施，加強環境與貿易協調。

首先，我國重視并積極參與WTO貿易與環境相關談判及環境與貿易規則制定。具體包括：一是，我國派代表團積極參加WTO環境與貿易委員會歷次會議及服務貿易委員會相關會議。二是，在談判中積極發言并提交相關提案，引導談判進程。例如在2011年1月10-14日舉行的WTO貿易與環境委員會談判特會和小范圍磋商會上，我國指出新成員普遍在環境服務上做出了廣泛承諾，應在今后談判中納入考慮。2011年4月15日，為反映發展中成員在WTO環境產品與服務談判中的訴求，中國和印度聯合向WTO秘書處提交了名為“解決發展問題，實現三贏目標”的提案。三是，我國在入世時做出開放環境服務市場的承諾，承諾水平與部分發達成員相當，樹立了我國負責任的形象。四是，環境保護部成立了環境與貿易談判支持領導小組，并成立專門的環境保護部環境與貿易談判支持專家組，作為環境與貿易談判的支持力量。

其次，相關部門協同推進，積極制定相關環境政策，促進環境與貿易協調。具體工作包括：一是，積極制定出口退稅等相關貿易政策，抑制“高耗能、高污染、資源性”產品的出口，促進經濟增長方式轉變和經濟社會可持續發展。例如：2007年6月18日財政部和國家稅務總局商國家發展改革委、商務部、海關總署《財政部國家稅務總局關于調低部分商品出口退稅率的通知》，規定自同年7月1日起，調整部分商品的出口退稅政策，包括進一步取消553項“高耗能、高污染、資源性”產品的出口退稅；降低2268項容易引起貿易摩擦的商品的出口退稅率等。另外，財政部和國家稅務總局2010年6月22日聯合下發《關于取消部分商品出口退稅的通知》（財稅[2010]57號），明確從當年7月15日起，取消包括部分鋼材、有色金屬加工材、化工產品等在內的“兩高一資”產品，包括406個稅號的產品出口退稅。制定并修訂更新《“高污染、高環境風險”產品名錄》，包括500余種“高污染、高環境風險”產品、40余種環境友好工藝和10余種環境保護專用設備，已被納入相關行業政策和出口退稅等貿易政策中。二是，制定和調整針對具體產品的政策，加強管理，避免生態環境風險，與WTO規定保持一致。例如：針為避免稀土生產對生態環境的破壞，國家頒布了相關規定和指導意見：《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》（國發【2011】12號）、《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》（財建【2006】215號）、《關于加強稀土礦山生態保護與治理恢復的意見》（環發【2011】48號）、《關于開展稀土企業環保核查工作的通知》（環辦函【2011】362號）、《稀土工業污染排放標準》（環境保護部、國家質量監督檢驗檢疫局2011年1月24日）等。三是，其他相關環保措施。例如開展ISO14000和環境標志認證，建立綠色包裝體系，加強進出口商品的檢驗和檢疫等等。當前我國在環境與貿易協調問題上面臨的嚴峻形勢盡管我國在環境與貿易協調方面做出了巨大努力，但畢竟環境與貿易協調本身是新事物，而且我國成為WTO成員的時間不長，所以在環境與貿易協調問題上仍然面臨著嚴峻的形勢。

第一，環境與貿易協調成為我國對外貿易談判焦點問題，談判任務日益繁重，談判難度日漸增大。首先，作為WTO成員，既有義務接受政策審議，也有審議其他成員相關政策的權利和義務。政策審議需要對所有頒布新政策進行梳理、評價，既要求熟悉WTO規則，又要求了解國內政策形勢和其他國家的政策規定，工作難度和強度都非常大，對于中國是很大挑戰。其次，我國環境與貿易談判任務日益繁重。例如：除上面提到的WTO貿易與環境議題以外，WTO服務貿易議題談判也將環境服務貿易談判作為重點談判議題，中國正在開展政府采購協定（GPA）談判，環境服務是GPA參加方對我國要價中的重點關注部門和主要要價，截至2011年5月，所有14個GPA成員中，10個成員對我國明確提出了開放環境服務政府采購市場的要價，我國面臨很大的出價壓力；亞太經合組織（APEC）正在開展環境產品清單談判，要求2012年制定清單，各經濟體酌情但必須在2015年底前將環境產品關稅水平降至5%或以下；中國正在與五大洲的28個國家和地區建設15個自貿區，環境與貿易問題，特別是環境服務業市場的進一步開放一直是中國雙邊和區域自貿區談判面對的重要要價，甚至成為中國能否得到更多海外利益的關鍵，例如，在中國-新西蘭自貿區談判中，環境服務貿易談判一度成為能否順利按時完成整個自貿區談判的籌碼。這種談判情況下，一是由于談判任務量大，被動應對的成分更多些；二是，WTO、GPA、APEC和FTA談判主管屬于不同部門，不同政策屬于不同部門主管，相互間溝通協調需要進一步加強。

第二，中國在WTO爭端解決機制中被起訴案件所占比例越來越高，環境爭端日益凸顯。入世后，中國開始遭受其他成員在國民待遇、知識產權和數量限制等問題上的起訴，在WTO中被起訴案件的比例和數量都呈上升趨勢。自2001年來，WTO一共受理了185起貿易糾紛，中國已經占了被訴方的12%。最近兩年，WTO一半案件與中國有關。這些案件中，中國以被動參與為主，以主動申訴為輔。例如：2009年6月23日美國、歐盟向WTO申訴中國限制部分工業原材料出口，稱中國對礬土等九種原材料，采取出口配額、出口關稅和其他價、量控制，違反了加入WTO時的承諾和WTO規則，造成世界其他國家在鋼材、鋁材及其它化學制品的生產和出口中處于劣勢地位，要求與中國在WTO爭端解決機制下展開磋商。由于磋商未能找到解決方案，進入爭端解決機制，2012年1月30日，WTO最終裁決報告，稱中國限制九種原材料出口關稅和配額措施不符合WTO規定和入世承諾，且未滿足環境例外條款，中國敗訴。該案只是歐美在WTO訴中國的“問路石”、“敲門磚”，現在已經開始進行稀土磋商，以后還有可能面臨其他方面的訴訟。

第三，我國遭受的綠色貿易壁壘日漸增多，影響越來越大，對國內環境標準造成很大挑戰。新的貿易形勢下，關稅、配額、許可證已不是主要關注點，反傾銷、反補貼、技術性貿易壁壘、綠色貿易壁壘以及勞工和社會標準，特別是以技術貿易壁壘和綠色貿易壁壘為核心的新貿易壁壘越來越成為影響我國出口貿易的最主要因素。2010年，中國遭受技術性貿易壁壘與綠色貿易壁壘520起，占遭受總貿易壁壘的55%。從國別來看，遭受的綠色貿易壁壘主要來自美國、歐盟和日本，其中，美國最多，為207起，占40%。從行業看，機電產品和其他產品是受技術性貿易壁壘與綠色貿易壁壘影響最嚴重的兩個行業。從產品看，事件涉及的產品種類很多，覆蓋面廣。例如：2010年9月2日，歐盟通報中國產冷凍魷魚爪，通報原因是檢查出含有金屬鎘；2010年6月17日，美國消費品安全委員會與Target公司聯合宣布對中國產兒童腰帶實施自愿性召回，召回原因為該腰帶扣表面涂料鉛含量超標，違反了美國聯邦含鉛涂料標準。數據顯示，近幾年，我國已成為世界綠色貿易壁壘的最大受害國，每年綠色貿易壁壘造成的出口損失占到當年出口總額的20%左右，因不滿足國際環保標準而損失的出口商品價值近400億美元。

第四，中國現有環境政策與貿易政策不協調，特別是某些“綠色貿易”政策，可能與WTO規則不一致。我國近年來出臺了一系列針對限制“兩高一資”產品出口的宏觀調控政策，對促進我國產業結構調整和優化升級，改善環境質量，促進經濟“又好又快”發展發揮了積極作用。以焦炭政策為例，2004年底取消了焦炭出口退稅；從2006年底開始對焦炭開征5%的出口關稅；2007年5月21日進一步將焦炭出口關稅提高10個百分點至15%；2008年開始，焦炭出口關稅再度提高10個百分點，達到25%。焦炭出口配額逐年減少，獲得焦炭出口配額的企業則趨向集中。這些政策措施實施后取得了明顯的成效，我國焦炭出口量大幅減少，直接帶來了一些地區環境質量的改善。焦炭生產和出口大省山西，2008年省內各地環境空氣質量明顯改善，11個省轄市環境空氣質量優良率達到90%以上，其中有8個省轄市及35個縣（市、區）環境空氣質量達到二級標準。雖然環境效益明顯，但是我們的一些政策可能與WTO規則不一致，包括出口配額、部分“兩高一資”產品的出口關稅等。例如：GATT第十一條規定，WTO成員不得維持除關稅、國內稅或其它費用外的出口限制措施（即“普遍取消數量限制原則”）。我國采取的出口配額措施、最低出口價格、出口經營權等違反了這個規定。加快環境與貿易政策協調，服務“十二五”節能減排目標實現做好環境與貿易協調工作對于維護國家利益，加強環境保護具有十分重要的意義。一是有利于貫徹第七次全國環保大會提出的“堅持在發展中保護，在保護中發展”方針，通過協調環境與貿易工作實現環境與發展綜合決策，進一步以環境保護優化經濟發展；二是將綠色貿易作為減排手段，為節能減排、結構調整做出重要貢獻，可最大限度地減少“十二五”期間新增“氨氮”、“氮氧化物”兩項約束指標的減排壓力。從理論上講，環境與貿易不協調的根源不是貿易本身，而是環境成本沒有被內部化，從而加劇了環境方面的市場失靈。所以，環境成本內部化是協調貿易與環境發展的最佳途徑。但現實操作中問題并非如此簡單。促進環境與貿易協調是一項系統工程，除了考慮環境成本內部化外，還要考慮發達國家向發展中國家轉移污染、環境政策制定阻力、各國產業保護政策等因素。因此，需要加強認識，高度關注和重視環境與貿易的協調問題，加強國際合作，從政策和實踐出發，結合我國國情，共同推動環境成本由外部化向內部化轉移，從而最終解決貿易與環境的協調問題。為實現“十二五”環保規劃中關于促進環境與貿易協調的相關目標，結合《“十二五”全國環境保護法規和環境經濟政策建設規劃》，“十二五”期間，建議我國從以下方面著手促進環境與貿易協調工作。

1、積極參與環境與貿易相關國際談判。入世10年來，中國在WTO及其他區域組織或雙邊自貿區協定談判中主要有三個階段：一是學習，學習貿易協定的相關規則；二是被動應對，主要是應對其他成員的要求；三是主動參與，提出提案，利用機制，提起訴訟。但目前仍然以學習和被動應對為主。建議未來積極參與環境與貿易相關國際談判，更多過渡到第三階段；積極參與WTO對華貿易政策的環境議題審議，以及中國對WTO其他成員方貿易政策的環境議題評議。當然，這就需要打牢基礎，做好人才、體制、機制、經費等保障：一是進行能力建設，下大力氣培養人才?！笆濉逼陂g要加緊集中培養一批精通WTO規則、懂法律和國際貿易、知曉環境政策、善于談判、精通英文或其他聯合國語言、了解中國國情、有國際視野、具有團隊精神的復合型國際高端人才和專家隊伍。二是進行體制建設，恢復原環境保護部環境與貿易領導小組，加強領導。三是進行機構建設，環境保護部相關司局成立環境與貿易處，并作為環境保護部環境與貿易領導小組秘書處；以原環境保護部環境與貿易專家組為基礎，成立環境與貿易專門研究室，為環境與貿易談判和政策制定提供技術支持。四是加大資金投入，為環境與貿易國際談判、人才培養和機構建設撥付專項資金，提供保障。只有這樣才能在環境與貿易相關談判中變被動為主動，積極主動提出對案，參與相關規則制定，從源頭上既防范對我國不利的條款制定，又可充分考慮和最大限度維護我國利益。

2、積極制定相關環境與貿易協調政策，構建綠色貿易體系。一是，綠化對外經濟貿易計劃和規劃以及戰略體系，制定對外貿易的可持續發展戰略，加強貿易政策和規劃的戰略性環境影響評價，實現環境與貿易的綜合決策。二是，完善環境與貿易協調政策，完善準入和準出政策，避免違反WTO規則，例如推動修訂取消出口退稅的商品清單和加工貿易禁止類商品目錄，采取禁止、限制、允許、鼓勵等手段，減少由于貿易導致的環境污染和生態破壞；取消有些原材料的出口配額限制、出口經營權、最低出口價等政策措施，將不允許使用的產品出口關稅改用邊境調節稅；大幅度提高征收原材料生產環節的資源環境稅（費），對加工過程中造成的環境污染，征收高額超標排污費；加強海關環境監管。三是，嚴格環境標準和法規，建立和完善我國的環境壁壘體系，例如可以借鑒歐盟經驗，通過立法機構具有法律約束力的指令保護國內產業和環境，以協調貿易與環境之間的相互聯系。

3、加強環境與貿易相關協調理論和政策研究。一是，加強環境與貿易協調的基礎理論研究，包括環境成本、經濟本質、制度分析、方法論等。二是，加強貿易政策的環境影響評價研究，例如開展加入WTO對環境影響的后評估，中國加入自貿區的環境影響評價研究等。三是，開展國內環境政策和措施的貿易影響分析。四是，推動對外投資和對外援助的環境保護研究工作，研究制定中國企業境外投資環境行為指南，強化境外中資企業和對外援助機構的社會責任。五是，研究制定既充分考慮我國自身的貿易利益，又盡可能地拓展出口市場的環境服務和產品清單。

4、建立環境與貿易的有效協調機制，加強信息溝通。環境與貿易協調涉及環境保護部、商務部、海關、發改委、工業和信息化部等多個部委，既涉及環境利益，又涉及貿易利益、經濟利益和產業利益。對外環境與貿易談判中使環境與貿易相協調，首先需要建立國內的環境與貿易協調機制，未來應進一步加強內部溝通協調，為我國爭取更多的利益。一是，建立信息交流和溝通機制，如委托環境與貿易專門研究室定期編制環境與貿易政策和信息專報；二是建立部門間溝通和協調機制，定期舉行部門間的環境與貿易政策對話會等。