農村公共物品供給路徑探討

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一、服務型政府理論與公共物品供給

（1）服務型政府理論概念。德國行政法學家厄斯特•福斯多夫1938年發表了《作為服務主體的行政》一文，并首次運用了“服務型政府”一詞。1998年，張康之教授在我國學術界最早提出了這個概念，將“服務型政府”定義為把公眾服務作為政府存在、運行和發展的根本宗旨的政府。此外，學者謝慶奎認為，服務型政府是民主政府、有限政府、責任政府、法治政府和績效政府，與中國傳統的管制型政府是截然不同的?？偨Y概括各位學者們對服務型政府的認識，本文認為，服務型政府就是以人本為，政府根據人民和社會的需求，充分利用各種方法和手段提供優質高效的公共物品和服務，以公眾需求確定服務內容、以公眾滿意度衡量績效并承擔相應責任的一種新型政府治理模式。（2）公共物品供給內涵。通常認為，公共物品的非競爭性和非排他性決定了政府應是主要提供者。事實上，公共物品的供給包含兩層涵義：第一層是公共物品的融資，即提供公共物品的資金來源，由誰為公共物品付費、以何種方式付費。第二層是公共物品的生產，即由誰負責、如何將公共物品的投入要素轉化為產出。本文認為，公共物品是社會成員所共同需求的，而政府是擁有公共權力的公共組織，其存在的前提是以公共利益為導向，為公眾提供公共物品和服務，從而滿足公共需求，但是政府并不是唯一的供給主體，而是作為主要供給主體之一，為社會提供公共物品和公共服務。

二、我國農村公共物品供給狀況及存在的問題

（1）農村公共物品供求結構性失衡。當前，我國廣大農村地區普遍存在公共物品供給和需求結構失衡的問題。由于一些地方政府存在一定的官僚主義傾向，將農村公共物品的作為政府領導“政績”的外在表現，一些領導干部為了得到上級政府的賞識，往往會打著“建設社會主義新農村、推動新型城鎮化”的旗號，將有限的財政資金用于修建一些政府廣場、高檔賓館等，不過這些公共物品并不是農民急需和和農村經濟發展必須的。由于農村經濟發展普遍落后，大部分農民的收入來源集中在種地、養殖、打零工等，收入水平職能滿足基本的生活需求，無法消費使用這些“高貴”的公共設施，從而造成公共資源的大量浪費。（2）農村公共物品供給參與者缺席。受傳統計劃經濟體制的影響，公共物品的供給主要是以政府為主體，農村公共物品則主要是由鄉鎮一級的政府的來提供，缺乏政府以外的其它參與者，形成了一定的農村公共物品供給壟斷的現象。在農村公共物品供給的過程中，地方政府政府缺乏對社會組織的信任，因為社會組織更多的關注農村貧困問題、生態環境保護以及留守兒童教育等問題上，而政府則認為是社會組織質疑政府的管理工作和治理能力，導致其不愿將一些涉及民生、文化等基礎設施的建設上交給它們完成，大包大攬，這種單一的供給模式使得政府入不敷出，產生較大的財政壓力，難以保證農村公共供給的質量和效率。（3）農村公共物品供給機制難以充分反映農民需求。目前，我國仍有不少地區的農村公共物品的提供并不能充分真實反映農民需求。通常情況下，我國農村公共物品的供給決策主要是由政府制定，一些決策者出于任期內政績和個人利益的需要，去制定公共物品供給政策。這種供給模式排除了廣大農民的參與，由政府的政府領導的主觀意愿決定為農民提供何種類型的公共物品和供給的數量，從而將政府對農村公共物品的供給偏好代替了農民對公共物品的需求偏好。

三、服務型政府理論視角下的供給路徑選擇

（1）重塑管理理念，建立服務型政府。服務型政府的理論要求地方政府要實現向服務型政府的轉變，首先要進行職能的轉變：第一，地方政府領導干部要轉變服務理念，認識到社會組織和私營企業的優勢，在充分利用市場經濟的背景下鼓勵私營企業投資，積極促進農村經濟的發展。例如，屬于社會事務的物品和服務，鄉鎮政府要簡化審批程序，鼓勵出政府之外的供給主體參與到農村公共物品的供給中來。第二，地方政府內部適當改革，根據農民群眾的實際需要，因地制宜地設置相應的工作部門及辦事人員，摒棄以往根據上級政府管理的需要而設置對口崗位的做法，以最少的行政成本解決農民群眾的困難。第三，地方政府政府要理順各個職能部門之間的權責關系，確保他們履行職責，重視人力部門的績效指標體系的建立，突出顯性指標，將村民滿意度作為重要的標準，加強績效管理，確保公務人員權責一致。在向服務型政府的轉變的歷程中要充分發揮社會主義市場經濟的內在優勢，改善農民生活條件、促進農村經濟的增長。（2）加強合作，打破單一的供給模式。服務型政府理論認為，要滿足廣大農民群眾對于公共物品的需求，就要打破政府傳統的單一供給模式，實現與社會組織和私營企業的合作，從而提高供給效率和質量。地方政府壟斷農村公共物品的供給，社會組織和市場的力量沒有發揮應有的作用，會導致供給的農村公物產品存在“效率低、質量差、價格貴”的問題，無法滿足農民的多樣化需求。事實上，社會組織成員都是自愿加入組織并以服務社會和他人為宗旨，比鄉鎮政府更貼近農村基層,可以更具體地了解和有效地滿足農民對公共產品的需求。這就要求鄉鎮政府要正視社會組織的力量，積極鼓勵這股力量共同參與到農村公共物品供給中來，突破傳統的以鄉鎮政府為中心的供給模式，加強與社會組織的合作，不搞壟斷。（3）建立新型的需求表達—輸入機制。服務型政府理論強調公民參與、公民精神的培育，提高公民責任感和公民認同感，在公共物品的供給上應充分體現人民的實際需求，在完善農民群體的需求表達機制的基礎上提高公共物品的供給效率和質量。因此，地方政府要建立一種新型的“自下而上”的需求表達—輸入機制，這種機制多是“面對面座談”“參與式決策”等形式。舉例來講，農民急需解決的問題多是農業技術問題，這時可以由村委會定期邀請農業專家，從最基層的農民專業合作組織進行調研和考察，在了解農民在農業生產活動的信息后，通過文字形式傳達給鄉鎮政府，由政府出面組織專家和農戶代表以座談的形式，討論相關公共物品供給的可行性并組織實施。

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作者:張金沖 單位:沈陽師范大學管理學院