農村互助養老服務制度發展研究

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摘要：農村互助養老服務存在認可度低、幫扶效果不理想、可持續發展因素少等問題，治理方式需要進一步優化。多中心治理理念的“中心—分級”運行邏輯為農村互助養老自治性的實踐提供參考，主體多元化理念為農村互助養老的發展提供指引，互動多樣性為豐富農村互助養老服務內容提供借鑒。在多中心治理的視角下，需要在明確老年人、村（居）兩委、社會服務機構等主體的基礎上，形成老年人幫扶中心、村（居）兩委社會治理中心、社會服務機構—互助養老服務供給中心，并制定完善的服務方案，共同提高農村互助養老服務的效果。

關鍵詞：多中心治理；農村互助養老；發展路徑

農村互助養老服務制度的完善對建構養老服務體系，減輕農村家庭養老服務的負擔以及提高農村老年人的生活水平等具有重要的意義。此外，農村現有的養老保障制度在內容體系、結構體系、層次體系等方面存在諸多問題[1]，亟須開展以互助養老、社區養老等為主的養老服務模式。因此，《民政事業發展第十三個五年規劃》提出要“大力支持農村互助型養老服務設施建設，發揮村民自治組織作用，積極動員村民和社會力量參與運營服務”，以之為基礎，我國各地區因地制宜，并逐漸發展出醫養結合、“五院合一”等農村互助養老服務模式。

一、現實之困：農村互助養老服務存在的問題及原因

目前，我國大部分地區的農村采取單一化的治理方式，該方式借助單一的治理方式來整合與協調社會關系。在這一治理背景下，農村互助養老服務因缺乏其他資源的介入，加之服務主體互動性不夠，因而在服務認可度、幫扶效果以及持續性方面出現問題。（一）服務認可度低。主要表現在：其一，不了解互助養老服務。很多農村居民對互助養老服務的服務方式、運作原理、管理機制等缺乏基本的了解，往往將互助養老服務與政府的工作聯系在一起，如筆者在實際調查中發現，很多農村地區的互助養老設施安置在村委會的辦公場地，這會使得村民習慣性地認為村委會是農村互助養老服務的唯一主體。其二，不認可互助養老服務?，F實來看，一些農村居民并不認可農村互助養老服務，認為家庭才是老年人的最終歸宿，而其他養老服務模式只能作為家庭養老的輔助。其三，反對互助養老服務。有些農村地區參考城市社區的做法，以購買服務的方式在本地區開展互助養老服務項目，但項目在運作過程中需要老年人或其家屬配合參與，而很多服務對象因作息、勞作等時間沖突而無法參加活動，甚至在得知活動結束后不能得到物資回報時，對互助養老服務逐漸產生抵制的態度。造成以上問題的原因還在于：其一，農村互助養老服務的開展缺乏制度的引導。許多服務的開展都會借由原有的軟硬件條件，并在此基礎上逐漸發展成人們普遍接受的服務模式，但對農村來說，互助養老服務的開展沒有相關的制度鋪陳，又缺乏軟硬件的支持，其治理方式難以得到服務對象理解是必然的結果。其二，觀念引導的問題。由于缺乏觀念的引導，農民“養兒防老”的家庭養老保守觀念依然流行且具有代際傳遞性。在這一觀念的指引下，許多農村老年人和其家庭成員對互助養老服務漠不關心，即使互助養老服務具有一定的顯著效果，也無法撼動其對家庭養老的認可。（二）幫扶效果不盡理想。主要表現在：其一，與老年人需求差距較遠。農村老年人的需求包括生活照料、康復、照護、用藥、精神慰藉等內容，雖然現有的互助養老服務能滿足老年人的精神慰藉需求，但由于缺乏專業化資源（如康復和照護資源）的介入，農村互助養老服務的質量提升空間較小，難以最大化滿足老年人的需求。其二，成本和收益較難衡量。農村互助養老服務的發展需要綜合考量成本和收益兩方面內容，在成本方面，開展農村互助養老服務需要付出時間、人力、資金等成本，建設方式基本為自籌自建，較高的建設成本降低了部分農村地區的積極性；在收益方面，農村互助養老服務主要集中于生活照料、心理安撫等內容，其效果在短時間內難以精準衡量，許多開展互助養老服務的地區逐漸失去耐心。出現以上問題主要是因為：其一，其他服務主體介入程度較低。服務主體多元化發展是有效、持續地開展互助養老服務的前提，在農村，能介入互助養老服務的主體少之又少，部分經濟相對發達的農村地區通過創新治理方式，試圖將社會組織引入農村互助養老服務中，但其開展的服務項目較少，難以達到預期效果。其二，沒有充分考慮農村的人文環境。很多互助養老服務參與主體因沒有充分認識到農村人文環境，經常將城市的服務模式直接復制到農村，導致服務對象響應程度低的尷尬局面。（三）可持續發展因素較少。農村互助養老服務若要持續進行下去，需要具備諸多條件，包括：第一，硬件條件。如對活動場地、服務設施、環境改造等方面的要求。第二，制度基礎。如擁有一定數量的服務人員、形成了較為成熟的管理制度、營造了利于服務文化傳播的社會環境等。第三，服務持續開展的動力機制。如服務對象配合、完善的考核評估機制、不斷創新的服務模式等。但以現實來看，能維持農村互助養老服務可持續治理的因素則少之又少，以民政部2001年開始的“星光計劃”為例，研究發現很多農村互助養老服務設置空置率較高，并沒有發揮其應有的作用[2]。農村互助養老服務之所以缺乏可持續發展的動力，其原因在于：其一，經濟發展水平所限。農村經濟發展水平相對較低，有關部門更愿意把資金安排在能夠短期內出現效果的產品或服務上，農村互助養老服務的治理在短時間內難以形成規模效應，自然得不到農村的普遍關注與支持。其二，缺乏持續發展的服務模式。很多農村互助養老服務多以活動宣傳為主，老年人（或其家庭成員）在短期內積極性較高，但長期支持的效果卻較差，難以形成固定的互助服務模式，弱化了治理效果。若想解決農村互助養老服務存在的上述問題，需要從根本上改變農村互助養老服務的治理方式，變單一治理為多中心治理。

二、多中心治理理論及其關注的焦點

社會秩序的形成及發展是多中心治理理論討論的焦點。西方學者對社會秩序形成的探討主要圍繞“自發秩序”還是“集中指導的秩序”[3]來展開。英國政治家與哲學家托馬斯•霍布斯（ThomasHobbes）首先系統地對社會秩序的形成加以討論，他認為社會秩序的形成需要具有主權意識的“利維坦國家”來建構，否則會形成人對人像狼的叢林社會[4]。霍布斯認為“利維坦國家”中社會秩序的形成應當按照主權者的意志行動。與霍布斯所倡導的理念不同，古典自由主義及其后來的新自由主義學者卻認為自發的意識是社會秩序形成的基礎，亞當•斯密（AdamSmith）所認為的市場能妥善有效地安排人們的自利行為并能構建出有效的社會秩序和增進人們的總體福祉[5]，以及弗里德里希•哈耶克（FriedrichHayek）所認為的人類對自由的需求是源于人們的有限理性和社會秩序的自發性[6]，都是對社會秩序自發性的詮釋。自由主義學者對社會秩序的辨析卻因西方國家的治理危機而飽受詬病，在20世紀80年代，西方國家出現一系列治理問題如社會風險增加、貧富差距擴大、市場功能弱化、政府機構臃腫等，以上問題增加了社會治理的難度，使得學者們重新思考社會治理的方式與方法，并開展了一場治理革命，而多中心治理的理論與實踐基礎正是源于西方的治理革命，且“已經成為治理革命的‘元敘事’”[7]。邁克爾•波蘭尼（MichaelPolanyi）認為，多中心（Polycentrity）是與一元化的單中心相對應的社會治理秩序，在多中心的治理模式中，社會各主體（或稱單位）可自由且獨立地追求自身的利益，并根據社會的規則實現自身的定位以及相互關系的調節與使用，最終會形成自發性的社會管理模式[8]。由以上分析可知，“自發性”是多中心理論中的核心要義，但這種“自發性”需要社會規則（尤其是互動規則）的完善。與“自發性—社會秩序”的敘述邏輯不同，文森特•奧斯特羅姆（VincentA.Ostrom）夫婦通過對公共領域治理的研究，發現互動性對多中心治理及社會秩序的構成更加具有現實意義，“如果我們認為一個聯邦制社會是一個能夠產生大量社會集合體的契約社會，那么我們將期望看到一種或另一種形式上獨立但相互考慮的社會單位以相互融通的方式發揮作用以實現許多不同秩序模式”[9]。奧斯特羅姆夫婦通過對公共池塘治理的經驗研究發現，在個人理性與集體理性存在矛盾的情況下，自主性管制卻發揮較大的作用，并能有效實現公共利益及維護公共秩序，這也是多中心治理的核心要義。由以上的分析可知，多中心治理理論主要關注于以下幾方面內容：其一，治理主體多元化。多中心理論自建立之初，就擯棄以指揮秩序為主的治理范式，確定以主體多元化—治理的治理邏輯分析架構，并在此基礎上強調除政府外其他治理主體（如利益集團、社會組織團體）的參與來增加社會治理的靈活性。此外，多中心治理理論認為多元化主體的參與能有效防止治理能力的有效性及治理邊界的模糊性問題。其二，治理主體的互動性。主體互動是多中心治理運行的前提條件，以往治理的主體多以單方或單一中心來展開互動，而多中心治理則強調治理單元的多元互動與溝通，認為只有按此方式才能形成依存關系，才能真正走向自助服務的公共治理體系，減少治理的成本。其三，互動方式的多樣化。多中心治理主體可采取認同、合作、融合等方式進行互動，正如詹姆斯•羅西瑙（JamesNRosenau）認為的，多中心治理“是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統治狀態，或者一種新的管理社會的方式”[10]。

三、多中心治理理論對農村互助養老發展的指導意義

多中心治理理論肇始于社會治理的邏輯研究，逐漸拓展至社會治理的方式與過程，并為社會服務供給、公共事物治理、公共產品配給等方面提供了大量的實踐經驗。多中心治理理論對我國農村互助養老服務的有效發展具有重要的參考價值，主要表現在：（一）“中心—分級”運行邏輯為農村互助養老自治性的實踐提供參考?！吨腥A人民共和國憲法》（1982年修訂）第一百一十一條規定“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”，農村的自治性是在特定歷史和社會條件下提出來的，符合農村長遠發展的需求。以之為基礎，民政部等部門在《關于加快實現社會福利社會化的意見》中要求農村互助養老服務機構的建設按照“村級主辦、互助服務、群眾參與、政府支持”的原則來進行，亦體現出自治原則。農村的自治性弱化了政府在農村互助養老服務中的地位和作用，使得制度的運行更多地依靠于群眾的主動參與。農村互助養老的自治性與多中心治理理論中的“中心—分級”運行邏輯不謀而合，“中心—分級”的理念強調政府權力下放，同時會激發治理相關主體的合作潛能，并產生諸多治理局面。在新形成的治理模式中，控制每一治理局面都有相應的程序與規則，以此形成完整的分級自我管理體系。農村互助養老服務強調老人間的互助與群眾的參與。此外，由于管理權的下放，農村互助養老能形成諸如團體互助、個人互助等創新性的服務模式，由以上分析可知，多中心治理中的“中心—分級”理念對農村互助養老的開展具有重要的實踐指導意義。（二）主體多元化理念為農村互助養老的發展提供指引。2015年2月，由民政部、教育部等10部門聯合印發的《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》中提出“促進養老服務投資主體多元化，滿足養老服務多樣化、多層次需求”，以此來看，養老服務主體多元化已是未來發展之趨勢，通過發展主體、方式、項目、服務多元化等內容，農村互助養老更能體現出多樣性與靈活性。在以上多元化理念中，多元主體是互助養老發展的必要條件，這是因為互助養老的目的是通過老年人（包括其家庭）的互助來豐富養老服務內容，同時減少政府管制成本。那么在政府介入較少的情況下，通過聯合各主體所形成資源鏈接模式，則成為互助養老模式發展壯大的有效路徑?！肮矙嗤亩嘣蜕鐣卫斫Y構的多中心安排”[11]是多中心治理的重要手段，這一手段不僅強調主體多元參與的理念，而且還通過對現實問題的研究探討主體多元參與的方式與方法。因此，多中心治理中的主體多元化理念可為農村互助養老的主體多元化發展提供理論指導。此外，多中心治理理論還更加強調參與主體間利益關系的整合，這對解決當前農村互助養老服務中主體定位不明確、利益協調機制模糊等問題具有重要的幫扶作用。（三）互動多樣性為豐富農村互助養老服務內容提供借鑒。由于缺乏理論的指導及可參考的實踐模式，多地農村的互助養老只停留在理念上，缺乏實質性內容。在多中心治理的指導下，農村互助養老會呈現出多樣化的互動方式，表現在：其一，能進一步穩固主體間關系。多中心治理理論強調在主體間責任明確基礎上形成互動，這對解決當前農村互助養老權責不清的問題具有重要的參考價值。其二，創新服務形式。多中心治理理論更多地強調各治理單元的治理模式創新，在其理念的指導下，農村互助養老會形成以老年人需求為工作重心、以互助社為活動場所、以服務資源介入為主要路徑的創新型服務模式。

四、多中心治理視角下農村互助養老服務發展的路徑優化

農村互助養老的服務對象主要集中于空巢老人、五保戶、失能老人等。服務分為低齡老人照顧高齡老人（類似于時間銀行制度）、走讀式養老（類似于日托）、全托式養老等多種形式，但多數服務形式的內容較為單一，沒有形成多元化的服務供給機制。在多中心治理的理論視角下，農村互助養老會改變以往單一主體的服務供給模式，通過多元主體的互動、融合，形成完善的多中心服務供給方案，如圖1。圖1多中心治理視角下農村互助養老服務發展路徑（一）服務主體的確定。多元主體的形成是多中心治理的前提條件，養老服務的多元供給主體包括政府、非營利組織和營利機構[12]，政府應在養老服務中發揮主導作用，通過調動、整合等方式引導其他社會資源共同為老年人開展服務。基于目前農村服務資源匱乏、服務主體單一的現實，很多農村地區采取兩種方式來豐富互助養老服務主體，第一種為引進來的方式，如試圖引入專業的醫療康復資源、社會服務資源等來滿足老年人的身體康復、心理慰藉等需求，這種方式對地方經濟發展水平及相關的資源分配要求較高，因此難以得到廣泛推廣；另一種為本土化的方式，該方式通過優化農村現有的服務資源來擴大互助養老服務的主體范圍，既節省成本，又發揮本土優勢，是值得推廣的方式。按此理解，農村互助養老服務的多元化服務主體應包括：1.老年人。農村互助養老服務強調老年人間的互助性，因此老年人是重要的服務主體。在農村互助養老服務中，低齡老年人是主要的服務提供者，服務的內容包括照料高齡老年人、負責幸福院的日常維護（如管理菜園、日常保潔）工作等。部分農村互助養老服務機構以時間銀行的方式對低齡老人的服務進行登記管理，提高了老年人互助的積極性，增加了服務的黏性。但這種方式需要考慮服務長期性所產生的管理成本，以及進入高齡后服務時間兌現的邊際效用等問題，防止出現低齡老年人對互助養老服務的積極性不高而弱化主體作用的問題。2.村（居）兩委。村（居）兩委不僅是互助養老服務的組織者，更是服務制度的完善者與評估者，在互助養老服務開展過程中發揮著重要的作用，包括：其一，資源的提供者。村（居）兩委能利用農村的空閑土地、房產等為農村互助養老服務提供活動場所，或者安排相應的工作（兼職）人員。其二，管理的主導者。管理農村互助養老機構，或者為機構的運行提供管理人員，同時負責為相應的人員提供技術培訓服務。其三，理念的傳播者。農村互助養老服務是較為新鮮的事物，更需要進行政策宣傳，村（居）兩委需要在其中發揮的作用包括政策的推廣、服務效果的宣傳、社會氛圍的營造等。3.社會服務機構。農村互助養老的服務人員多為老年人，服務缺乏專業性、服務方式較為單一，因此，需要形成“與社會組織協同、公民參與相結合的社會參與機制”[13]。社會服務機構在農村互助養老服務中所發揮的作用有：其一，提高專業性。社會服務機構內的社工可利用個案工作、小組工作、社區工作等專業方法來提高互助養老的專業性，如通過小組工作方法，在老年人群體間建立互助小組，并通過一系列老年人感興趣的活動增加彼此間的合作關系，提高互助服務的質量。其二，鏈接相關資源。資源鏈接是社會服務機構最重要的職能，社會服務機構可鏈接農村志愿者與康復等資源介入互助養老服務中。其三，參與管理。部分社會服務機構可承擔或參與農村互助養老服務機構的日常運營工作，并為互助養老服務機構注入社會工作的理念。（二）多中心的形成。在服務主體形成的基礎上，圍繞多中心治理的視角，農村互助養老服務的各個主體會根據自身的特點，按照一定的互動規則，生成多種服務供給中心，共同提高農村互助養老服務的效果。1.老年人幫扶中心。老年人幫扶中心所開展的服務最能體現互助性，是農村互助養老的基礎，是其他服務供給中心開展服務的前提。這一中心延續原有互助養老模式，采取集中居住的方式，開展低齡老人幫扶高齡老人、老年人互相慰藉等服務。老年人幫扶中心的形成需要具備以下條件：其一，能形成固定服務模式。農村互助養老“領域比較狹窄，內容也比較簡單”[14]，很難形成穩固的服務模式，進而影響老年人幫扶中心的持續性，為此，需要采取的方式包括注重服務意識和理念的培養，形成專業服務人員幫帶機制，形成“老年人家庭—老年人”或者“老年人家庭—老年人家庭”的幫扶模式，等等。其二，具備完善的管理機制。如若沒有完善的管理機制，老年人幫扶中心會流于形式，達不到預期效果。為此，需要從引進專業管理人員、建立層級化的管理體系、實施完善的績效考核標準等方面完善老年人幫扶中心的管理機制。2.村（居）兩委社會治理中心。目前，村（居）兩委為農村互助養老的開展提供場地、管理等軟硬件條件，但多處于被動，因此并沒有真正解決農村互助養老服務中存在的權責模糊、規范不明確等問題。因此，村（居）兩委應改變以往“局外人”的身份，變被動為主動，成立村（居）兩委社會治理中心，真正參與到農村互助養老服務中。村（居）兩委社會治理中心是將原有村（居）兩委（在互助養老服務中）功能擴大而形成的，是農村互助養老的新嘗試，該中心的運行需要考慮：其一，突出機構養老的特征。村（居）兩委社會治理中心所提供的服務多以機構養老的形式存在，所以中心應發揮其特征，加強失能、半失能老人家庭的互幫互扶。其二，整合村內資源。鼓勵老年人子女、親屬、鄰里、村民進入中心，共同參與互助養老，在以上人群中間建立起完善的互助時間銀行機制，并對該機制進行監督，做到公平公正，提高互助養老的積極性。3.社會服務機構—互助養老服務供給中心。社會服務機構—互助養老服務供給中心的建立需要注意：其一，社會服務機構在農村互助養老服務中的地位。社會服務機構是作為參與者的角色進入互助養老服務中的，處于輔助地位，不能喧賓奪主，變成互助養老服務的領導者，部分農村互助養老服務機構通過引入社會組織來加強管理，但效果往往適得其反，其主要原因在于沒有認識到社會組織的專業性主要體現在服務上而非管理上，如若是管理也只是服務的管理。其二，社會服務機構開展的項目。社會服務機構在開展服務時要考慮到農村的特殊環境，不能照搬城市社區養老服務的經驗，而要開展適合農村互助養老服務特色的服務項目，如方法上應多采用小組工作、服務項目應集中于心理慰藉、資源鏈接應多考慮康復資源等。（三）服務方案的確定。具體有以下三種方案：1.老年人幫扶中心的服務方案。方案設計的內容包括：其一，成立服務小組。通過社工的引導，在老年人幫扶中心中形成若干服務小組，該小組成員主要由社工、老年人、家屬、親屬及鄰里等構成，并定期開展家務、陪護、心理等方面的服務，服務小組提供的服務較為直接，也最能體現互助的理念，因此要大力提倡。其二，完善老年協會建設。在《全國老齡辦、民政部關于進一步加強城鄉社區老年協會建設的通知》的政策指引下，全國各地農村建立諸多老年協會，因此可利用協會的優勢，發揮協會精英的作用，開展一對一幫扶、家庭關系調節、老年人維權等服務內容。其三，時間銀行管理。時間銀行在農村互助養老服務中起到重要的溝通作用，因此老年人幫扶中心應該加強對時間銀行制度的管理，并認真做好服務記錄，將“儲蓄”的服務時間進行公平的分配。2.村（居）兩委社會治理中心方案。村（居）兩委社會治理中心不僅要鞏固管理者的角色，而且要發揮服務的功能，切實在農村互助養老服務制度中做好中介橋梁的作用。其方案內容包括：其一，機構服務方案。延續原有的傳統性服務，由村（居）兩委提供服務場所為失能半失能老人提供康復服務。其二，志愿者服務方案?？砂l揮村（居）兩委的宣傳能力，在農村招募閑置人員，并將其培養成為志愿者為老年人開展服務。其三，隔代支持方案。農村互助養老服務的發展還需要老年人子女的支持，在農村人口流失的大背景下，完善隔代支持就顯得尤為重要。村（居）兩委社會治理中心可建立相關的管理制度，要求子女為老年人提供服務或為互助養老提供資金支持，以此形成代際支持方案。3.社會服務機構—互助養老服務供給中心方案。社會服務機構—互助養老服務供給中心要發揮社會服務機構的專業性與靈活性等優勢，方案內容包括：其一，開展服務項目。社會服務機構可利用購買服務的方式，在農村開展互助服務，如農村社區互助養老環境的優化、互助服務機構日?；顒?、農村養老互助服務與其他養老項目的融合發展等。其二，對服務機構進行管理。社會組織入駐農村互助服務機構，對服務機構的日常服務工作進行管理，并在完善服務材料的基礎上形成固定的服務模式。其三，資源整合方案。圍繞農村互助養老的內容，引入其他社會服務機構入住。在農村引入公益性的醫護資源，提高互助養老服務的質量。

作者:曲紹旭