糧食構建論文：區域糧食功能區構建的芻議

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本文作者：王岳鈞王月星吳早貴工作單位：浙江省農業廳

思想認識不到位由于糧食比較效益低，基層干部和群眾對糧食生產積極性不高，糧食生產功能區建設上熱下冷現象比較普遍，個別地方還存在抵觸情緒。一是認為糧食生產功能區建設會對今后土地征用有影響，對當地經濟發展不利;二是認為糧食生產功能區建設是省里要求的，應由省里負責建設，責任意識不強，工作主動性不夠，建設資金存在等、靠、要思想;三是個別領導和其他部門認為糧食生產功能區建設是農業部門的事，黨政領導過問很少，部門配合也不到位。資金投入不足糧食生產功能區建設內容多，尤其是農田基礎設施建設資金需求大，所以，要順利推進糧食生產功能區建設，必須落實足額的建設資金作保障。從實施2年的情況看，雖然整合了一部分資金，但仍未滿足規劃建設的資金需求，缺口在1/3左右。主要原因:一是尚未設立真正的專項扶持資金;二是整合資金的難度較大，機制尚未建立;三是地方政府投入較少，一些地方財政較為困難，無力投入，一些地方認為投資回報低，不愿投入。非糧化傾向顯現糧食生產功能區建成后，田成方、路相連、渠相通，農田生產條件大為改善。一些種植大戶人為抬高土地租金，租賃功能區土地，種植多年生經濟作物或發展花卉苗木，部分功能區內農戶也放棄種糧而改種經濟作物，完全違背了建設糧食生產功能區的初衷。一些基層干部反映，種糧比較效益低的問題日益突出，功能區建成后要繼續保持種糧難度越來越大。設施用地審批難隨著糧食生產功能區建設的不斷推進，生產主體要求開展社會化服務的呼聲越來越高，設施用地審批難已成為當前糧食生產功能區建設中最為突出的問題。國家規定附屬設施用地嚴禁占用基本農田，但功能區內育秧中心、烘干中心和農業機械倉庫等用地勢必涉及基本農田，用地得不到審批，社會化服務很難推進。建成后管護制度難落實糧食生產功能區建成后，由于受益主體與產權所有者不一致，受益主體又是千家萬戶的農民，相應增加了功能區管護的難度。從近2年驗收情況看，一些功能區建成后，當地鄉鎮政府也制定了功能區管護制度，但有些管護責任人不落實，有些責任人精力不到位，特別是功能區管護維修經費不落實，導致功能區重建設輕管護現象普遍存在。

提高責任意識，嚴格責任落實，是糧食生產功能區建設任務保質保量完成的必要保證。一是提高認識，從“被動抓”到“主動抓”。加強對糧食生產功能區建設重大意義的宣傳，使各級領導和群眾的思想、行動統一到浙江省政府的決策部署上來，充分認識到建設糧食生產功能區是保障全省城鄉居民口糧基本自給的迫切要求，是形勢所迫，是社會穩定大局所需，從而提高建設糧食生產功能區的責任意識和動力，變被動為主動，上下齊心，形成合力。二是落實資金，從“局部建”到“全面建”。設立糧食生產功能區建設專項資金，明確各縣(市、區)按照功能區年度建設規模不少于1.5萬元•hm－2的投入標準列入財政預算，計劃建設的功能區無論規模大小、基礎好壞，都必須根據因缺補缺原則，確保資金投入。當年未投入資金建設的功能區，不能通過驗收，保證每一個功能區建設質量落實到位。三是加強督查，從“表面查”到“深入查”。建立不定期督查機制，對每個功能區建設項目名稱、地點、面積、資金籌措、項目進度等進行跟蹤檢查。對于驗收通過的功能區，省組織隨機抽查，未達標準的一律不予通過，扣除該縣已建成面積。四是嚴格考核，從“走過場”到“動真格”。建立嚴格的責任考核體系和獎懲激勵機制，對工作不力、建設進度慢的，定期進行通報批評;對未足額投入資金，未完成年度建設任務的，對黨政主要領導實績實行一票否決。另外，建議實行糧食生產功能區建成面積與用地指標相掛鉤，對糧食生產功能區建成面積超額完成的縣(市、區)優先安排用地指標，對未能按期完成建設任務的，減少用地指標。依靠機制創新和科技進步，提升糧食生產水平和效益，是糧食生產功能區建設的最終目標。以鄉鎮或村為單位，加快糧食生產功能區內土地流轉，培育發展種糧大戶、規范性糧食生產專業合作社，推進糧食生產租賃經營、全程托管、菜單式服務等，對功能區內的散戶、小戶開展產前、產中和產后一系列作業服務，使功能區的糧食生產達到“五統一”要求。因地制宜集成、配套、創新高產栽培技術體系，制訂標準化生產技術規程，推進標準化生產，對糧食生產功能區內的種糧大戶和其他糧食生產業主進行培訓，提高農戶的種糧技術水平，每個功能區實行農技人員掛牌服務，由專人負責指導，確保功能區糧食畝產噸糧、畝收千元。通過規模經營和科技服務，提高種糧收益，把糧食生產功能區的先進模式、先進技術、先進做法普及推廣到非功能區，進一步示范帶動全省糧食生產穩定發展。研究實施流轉土地種糧補貼機制，是切實解決政府要糧和農民要錢矛盾的根本途徑。糧食生產功能區建成后，如何確保真正種上糧食是一個現實而困難的問題。在糧食價格不可能大幅增長、種糧效益不可能大幅提高的前提下，要解決農民流轉土地用于種植糧食，關鍵是要解決轉出與轉入雙方的利益問題，既不能讓土地流出戶吃虧，也不要讓流入戶因高租金而失去種糧能力，要在政府要糧和農民要錢之間找到一個平衡點。因此，建議出臺鼓勵土地流轉以及土地流轉后用于種糧的補貼政策，即以糧食生產功能區為單位，以所在村為流轉主體，將糧食生產功能區內土地集中流轉到村集體，再以相對低廉的價格返租給種糧大戶，其中的流轉差價由各級政府或村集體進行補足，以解決目前糧食生產功能區不種糧和種糧大戶承包土地分散質量差、租期短、價格高三大難題。如果全省53.3萬hm2糧食生產功能區都能確保種糧，以目前平均糧食復種指數150測算，可以確保種植糧食80萬hm2，生產糧食600萬t以上。加快建章立法，建立長效管護機制，是糧食生產功能區長久發揮作用的法律保障。一是建議出臺政策優先保障糧食生產設施用地，在不違反國家有關規定的基礎上，利用基本農田預留指標，明確用地比例，保證育秧中心、烘干中心等糧食社會化服務設施用地的審批。二是盡快研究出臺《浙江省糧食生產功能區保護辦法》，對糧食生產功能區實行最嚴格的保護制度，從法律層面確保糧食生產功能區在較長時期內不被占用。禁止任何單位和個人在糧食生產功能區內種植多年生作物和挖塘養魚。三是建立電子地圖和數據庫，將糧食生產功能區統一編號，上圖入庫，實行動態管理。四是推行政府監管+農民管護模式，明確鄉鎮政府為管護責任主體，并將使用權移交村兩委，由村兩委落實專人具體負責糧食生產功能區的管護，各級設立糧食生產功能區管護基金，用于日常維修管理等。