糧食供給側結構性改革研究

導語：糧食供給側結構性改革研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［摘要］糧食供給側結構性改革是農業供給側結構性改革的重要內容。文章在分析當前農業農村總體形勢、階段和面臨挑戰的基礎上，指出糧食供給側結構性改革應著力處理好戰略性問題和技術性問題、糧食總產量和品種結構、糧食數量和質量、國內市場和國際市場、發展適度規模經營和扶持小農生產、政府和市場、藏糧于技和藏糧于地、財政政策和金融政策這8大關系，最后提出了穩步推進糧食供給側結構性改革7個方面的思路建議。

［關鍵詞］農業;農村;糧食;供給側結構性改革

黨中央、國務院對農業供給側結構性改革高度重視，就推進改革作出了一系列重大決策部署，特別是2017年的中央一號文件專門把深入推進農業供給側結構性改革作為主題，這是以習為核心的黨中央立足我國農業農村發展已經進入新的歷史階段，堅持問題導向作出的重大決策，是破解當前和今后一個時期“三農”問題的治本藥方，也是推動我國現代化農業建設再上新臺階的必然選擇。糧食供給側結構性改革作為農業供給側結構性改革的重要內容，目前學術界已對其開展了不少研究。在推進糧食供給則改革的必要性方面，劉妍杉(2016)認為，受世界經濟整體復蘇乏力、終端消費持續疲軟等因素影響，我國糧食階段性結構性供需矛盾十分突出，亟需對糧食生產和流通體制進行改革［1］。張越杰和王軍(2017)認為，供求緊平衡下“調結構”問題、糧食“去庫存”問題、糧食生產“降成本”問題是當前糧食產業面臨的難點，應采取有針對性的措施來促進糧食產業供給側和需求側的協調發展［2］。在改革的目標方面，成升魁和汪壽陽(2017)認為，應該從理順政府和市場關系、樹立全球視野和雙底線思維以及倡導健康與綠色生活方式等方面著眼，通過供給側結構性改革為我國糧食安全問題的出路提供科學合理的視角和解決方案［3］。雷平和詹慧龍(2017)通過構建系統動力學模型，模擬在多種組合條件下糧食供給側要素的變化過程，認為我國應建立降低儲備率和維持高自給率相結合的糧食安全調控目標［4］。在改革的措施建議方面，孫正東(2017)基于對糧食加工企業的調研，認為發展專用品牌糧食是推進糧食供給側結構性改革的新引擎［5］。蔣輝和張康潔(2016)在分析糧食供給側面臨的八大緊迫形勢的基礎上，提出了改革的路徑建議［6］。段觀照(2017)則從互聯網視角提出了對我國糧食供給側結構性改革的建議［7］?？傮w來看，現有研究大多側重于糧食供給側結構性改革的某個方面，本文則將糧食供給側結構性改革放到農業農村總體形勢和階段中去觀察，全面梳理糧食生產流通領域需處理好的8大關系，并提出穩步推進改革的7項具體措施建議。

一當前農業農村的形勢、階段與挑戰

當前農業農村發展的形勢處于建國以來一個最好的時期，這可以從糧食生產、農民收入和農民獲得感3個方面去把握。首先，糧食生產能力大幅提升。我國糧食產量在1996年突破1萬億斤，到1998年達到了階段性峰值10246億斤，此后經歷了5年連續滑坡，到2003年下降到了8614億斤［8］，當時糧食的供求關系非常緊張，糧食價格飛漲，市場甚至有一種恐慌的心情，這充分說明糧食問題不僅是經濟問題，也是社會問題，甚至是政治的問題。隨著一系列惠農強農政策的實施，2004年到2015年間糧食產量取得了“十二連增”，2016年略有減少，2017年又繼續增加，產量達到了12358億斤。在糧食“十四連豐”、產量連續5年穩定在1．2萬億斤以上的背景下，我國糧食供給充裕，有力地保障了國家糧食安全。其次，農民人均可支配收入持續快速增長。指出“小康不小康，關鍵看老鄉”，農村形勢要看農民的錢袋子。2017年農村居民人均可支配收入13432元，扣除價格因素實際增長7．3%，繼續高于城鎮居民收入增長。這一向好的形勢自2004年以來已延續了十多年，近12年來平均增長率在8%以上。從農民的錢袋子來看，農村形勢是好的。再次，當前是農民最有獲得感的時期。近年農村民生得到了長足的發展，社會主義新農村建設也取得了很大的成就。2007年農村自來水集中供給到村的比例只有43%，在2012年黨的十八大召開前是57%，到2016年已達到了66%。2007年農村垃圾處理的比例是10%，5年前這個比例是不到30%，現在達到了65%，同時現在也已有20%的村實現了污水集中處理。2016年農村道路硬化比例達到96%，實現了通村通戶。2008年到2012年5年間農村的危房改造1033萬戶，2012年到現在又改造了1278萬戶，促進了農村社會的穩定和諧。這些成績的取得與黨和國家出臺的一系列惠農政策密切相關。2006年農業稅條例廢止，2004年以來建立了農業的直接補貼制度，到目前補貼規模已經達到了一年1600多億，實現了對農民由“取”到“予”的轉折，貫徹了“多予、少取、放活”的方針。十八大以來，黨的工作一個重要的方法論就是問題導向，直面問題。在這樣的背景之下，我們既要看到當前農業農村形勢總體上持續向好、亮點很多，也要深入分析當前農業農村發展所面臨的問題和挑戰。主要表現在以下方面:第一，當前我國農業存在高成本、高補貼和高價格的問題，并帶來了資源配置錯位和資源環境壓力加大的問題。在經過多年的發展的同時，我國的農業也累積了不少矛盾。有人指出目前我國農業進入了高價格、高補貼、高成本的“三高農業”階段，并導致了市場機制的扭曲，這是有一定道理的。但這一概括還停留在表象，我們還應看到兩個深層次的問題。一是農業資源配置存在錯位。2008年到2015年，我國玉米播種面積增加了815萬公頃，一些邊際土地的產能都在不斷被開發利用，包括“鐮刀彎”地區、第四和第五積溫帶都在種植玉米，同期我國豆類種植減少了380萬公頃，其原因主要是受比較效益的驅動，導致出現了比較嚴重的農產品供需結構的失衡。二是我國的農業資源環境壓力在持續加大。例如，據中國農科院調研，由于地下水超采，華北地區已成為世界上最大的地下水漏斗區，總的面積可能達7萬平方公里。又如，我國農業生產中化肥的利用率只有40%左右，農藥的利用率只有35%左右，農膜殘留達40%。據環保部公布的數據，現在我國70%的江河湖泊受到不同程度的污染，水稻種植區土壤受到重金屬不同程度污染的面積超過1億畝。因此，現有的農業發展模式已使資源環境的壓力到了一個極限，不具備可持續性。第二，農民收入持續增長乏力。如前所述，近十多年以來農民收入得到了較快增長，但從歷史比較來看，農民收入增長的勢頭近年有所放緩，2011年是農民收入增長率的峰值，達11．1%，到了2012年降為10．7%，2013年是9．3%，2014年是9．2%，2015年7．5%，2016年是6．2%，2017年是7．3%。其中2016年的增長率6．2%，是近年來首次出現的農民可支配收入的增長率低于GDP的增長率，農民收入增長率“雙高”(高于GDP增長率、高于城鎮居民收入增長率)的目標只實現了“一高”。這一現象值得我們警惕，因為我們無論怎么樣推進改革，不能把農民增收的勢頭逆轉了。具體分析農民收入持續增長乏力的成因，一是宏觀經濟下行的壓力和城鎮化發展速度減緩，導致了農民工資性收入下降;二是我國農業競爭力不足導致種糧收益、農業綜合效益下降。第三，在工業化、城鎮化快速發展的過程中，我們面臨著一系列新挑戰。從勞動力方面看，目前有純農民，有兼業農民，還有的連兼業農民都算不上。同時隨著務農人口老齡化問題日漸突出，今后“誰來種地”是一個客觀存在的問題。從土地方面看，這些年房地產開發、商業地產占了大量土地，1978年以來全國耕地減少了1200萬公頃。而由于城市占用了用地指標，現在農業農村發展要尋求新動力，面臨的一個難題就是用地難。從金融方面看，2016年我國全部金融機構本外幣貸款余額中縣及縣以下的23萬億，占比21．6%，全口徑的涉農貸款余額是28．2萬億多，占比26．5%，這個數據初看比較令人振奮，但細看之下，農戶貸款余額為7．1萬億，占比是8%，農林牧漁4大產業(不包括副業)貸款余額3．7萬億元，占比只有3．4%?？梢娹r業信貸與農業在GDP中的地位是極不相稱的，農村金融是“抽水機”的局面依然沒有改變。此外，目前農業保險“廣覆蓋，低標準”的問題依然存在，保險公司給三大主糧的保額不足生產成本的40%。面臨這樣一系列的挑戰和復雜局面，可以說三農領域是我國實體經濟中結構性矛盾最突出的領域之一。因此，“十三五”乃至今后更長的一段時期，我國農業農村發展將進入一個內外矛盾并存的膠著期，也是保證國家糧食安全和農民持續增收“雙目標”難度加大的一個挑戰期，更是一個改革發展政策調整的轉型期。

二準確把握農業主要矛盾轉變，著力處理好8大關系

2017年的中央一號文件指出，我國農業的主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要的表現是階段性的供過于求和供不應求并存，矛盾的主要方面在供給側。因此推進農業的供給側結構性改革，提高農業的綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向［9］。第一，處理好戰略性問題和技術性問題之間的關系。在2013年中央農村工作會議上指出:“在糧食問題上不能出半點閃失，糧食一時多一點少一點是技術性的問題，但是糧食安全是戰略性問題?！蓖七M糧食供給側改革，從長遠看，受資源短缺和生態環境脆弱的約束，我國糧食持續增長的潛力是有限的，這是我們面臨的國情、農情和糧情。我國的人均耕地面積只有世界平均水平的40%左右，淡水資源人均占有量只有全世界平均水平的三分之一左右，在這樣的資源條件下要解決占全世界總人口19%的十幾億人的吃飯問題，目前糧食安全形勢依然是嚴峻的［9］，是戰略性問題。而當前我國部分糧食品種存在階段性過剩，只是技術性問題。第二，處理好糧食總產和品種結構的關系。2013年以來，我國糧食年總產量已連續5年高于12000億斤，從當前的物質技術條件看，總產量要在這樣一個高位上保持穩定是完全可能的，但也不能放松糧食生產?；仡櫄v史，1978年我國糧食產量只有6000多億斤，到現在穩定在12000億斤以上，總產量翻了一番，但人均占有量只提高了100公斤［9］。總的來看，糧食供需之間仍是“緊平衡”狀態。分品種看，玉米庫存高企、供大于求，但大豆短缺，自給率僅13%［9］，而小麥和稻谷是核心口糧，必須確保供求基本平衡。第三，處理好糧食數量和質量的關系。我國大多數農產品的數量基本上都是夠的，但往往品質方面跟不上。隨著人民群眾消費需求升級，包括優質糧食在內的優質農產品供給不足的問題日益凸顯。2016年河南省永城縣先行開展了試點，擴大優質小麥的種植面積，現在看來銷售情況很好，訂單非常穩定，而且實現了優質優價［9］。事實上，農業和糧食供給側結構性改革核心問題就是要以提高農業綜合效益和提高品質為主攻方向，這還值得進一步開展深入研究。第四，處理好國內與國際市場的關系。從2001年加入WTO到2016年，我國農產品貿易額從280億美元增長到了1833億美元，年均增長13．4%，進口量更是年均增長了16%［9］。我國農產品貿易逆差的峰值出現在2013年，達到510億美元，近3年逆差有所下降，但依然有380億美元。我國是農產品進出口大國，但糧食定價話語權不足，不能發揮貿易大國優勢，其制約因素有三:一是農業生產基礎競爭力不足，國內糧食生產成本較高，近幾年國內外價格都處于倒掛水平。二是沒有形成全球定價中心，沒有定價話語權。三是我國農產品進口市場和出口市場高度集中，進口的70%集中在美國、巴西、東盟、歐盟、澳大利亞，出口市場的70%集中在東盟、日本、香港、歐盟和美國5大市場［9］。要充分利用國際市場和國際資源，保證我國糧食安全。第五，處理好發展適度規模經營與扶持小農生產的關系。目前的戶均經營規模大約是7．9畝，從絕對規?？?，遠小于歐美，也小于日本，日本現在的家庭平均規模已接近30畝。從發展速度看，1996年農業普查結果顯示，當時一個種植業勞動者的經營規模只有4．78畝，2006年農業普查時達到了5．63畝，10年提高20%，平均每年提高1．8個百分點，同時期我國城鎮化的發展速度為年均1．3個百分點，農業規模經營發展速度快于城鎮化速度，應該說不算慢，如果人為地刻意加快發展，反而可能出現不利后果。除了推進土地規模經營外，擴大農業的服務規模也是推進農業適度規模經營的一個有效途徑。在擴大經營規模的同時，培育新型經營主體也顯得越來越重要。黨的十八屆五中全會提出加快構建培育新型農業經營主體的政策體系，2017年中央一號文件提出要加快經營體系、生產體系、產業體系3大體系的建設，核心問題就是培育新型經營主體［9］。同時，要堅持家庭經營的基礎地位。到2016年底，農村流轉土地已占全部承包面積的35%，也就是說這35%的土地由別的新型經營主體、規模大戶來租種。但反過來看，65%的承包面積依然還是在承包這片土地的原農戶自己耕種，也就是說家庭承包、家庭經營還是我們當前農村經營制度的基本面。因此，培育新型經營主體和支持小農戶，這兩個方面不可偏頗。第六，處理好政府和市場的關系。在近年農產品收儲制度改革的過程中，正是從處理好政府和市場的關系出發，把握了4個重要原則:一是底線原則，在農產品收儲制度改革中，堅持了保障國家糧食安全和農產品的有效供給作為改革的基本前提。二是市場化改革取向和保護農民利益的基本原則，協同發揮市場、政府兩只手的作用。三是實施分品種施策和漸進式的改革路徑，統籌把握好改革的時機、節奏和力度，對于核心口糧品種小麥和稻谷，到目前為止還沒有從整個制度框架上進行大調整，就是考慮到各個糧食品種之間的差別，考慮到國家糧食安全這個大的前提條件。四是改革的推進著眼于整個產業鏈，打政策“組合拳”，目標是提高農業綜合效益和競爭力［9］。第七，處理好藏糧于技和藏糧于地的關系。對于糧食生產來說，土地毫無疑問是基礎。但土地是不可再生的資源，我國耕地減少的趨勢在相當長的時期內難以逆轉，土地流轉價格也每年都在增長。因此“藏糧于技”的作用日益凸顯，農業技術的研發和推廣在糧食生產中的作用越來越重要。同時，我國現階段勞動力的成本在大幅度的上升，事實上第一產業就業人口的拐點早在1991年就發生了，鄉村人口從當時的最高峰值8．5億開始往下走。這樣的形勢導致了我國的農業技術創新需要發揮既替代勞動力又替代土地的雙重功能。以東北的深耕技術為例，農業機械化在東北替代勞動力的作用越來越明顯，同時這一技術對提高單產作用明顯，因此也可以說是一種土地替代型技術［9］。為此，亟需解決好科研生產“兩張皮”和技術推廣“最后一公里”的問題。第八，處理好財政政策和金融政策的關系。當前國家針對農村的財政支持政策需要改革完善，以進一步提高精準性、指向性，而農產品收儲制度改革也為我國完善補貼政策創造了契機。同時需要構建一個新的符合農業農村特點的農村金融體系，以解決農村金融本身存在的很多難題。要處理好這兩者之間的關系，就需要財政政策和金融政策協同發揮合力，這也是一個大的發展趨勢。比如現在為了發展適度規模經營，國家拿出了200多個億成立了信貸擔保聯盟，這就是利用財政資金去撬動金融資本，提高農業農村領域金融資源的可獲得性［9］。推進糧食領域的供給側結構性改革任重道遠，除了上述8大關系之外，可能還有一系列政策和體制機制問題需要解決。

三把握新形勢下糧食政策方向，穩步推進糧食供給側改革

面對農業農村發展新的形勢和階段，以及面臨的困難和挑戰，必須堅定推進農業的供給側結構性改革，提高整個農業體系的質量和效益，不斷培育農業農村發展的新動力、新動能［10］。推進糧食領域的供給側結構性改革，總的來說，應按照2018年中央一號文件提出的“必須堅持質量興農、綠色興農，以農業供給側結構性改革為主線，加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，提高農業創新力、競爭力和全要素生產率，加快實現由農業大國向農業強國轉變”的基本要求，改進糧食收購政策、拓展市場空間、加強主體培育、提升轉化水平，促進我國糧食產銷制度進一步完善。(一)保護農民種糧積極性的政策基點不能動搖國家糧食安全戰略是“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”。這一戰略符合我國國情和當前經濟社會發展階段要求，對穩定我國糧食等重要農產品供給和調動農民種糧積極性都具有重大的歷史性作用。農民的種糧積極性是保障我國糧食安全的底線。要繼續執行并完善稻谷、小麥最低收購價政策。讓最低收購價托住農民種糧成本的底，保證農戶的基本收益，保護農戶的種糧積極性。(二)完善“市場定價、價補分離”政策2014年以來，為了解決農產品收儲制度所積累的一系列的矛盾，首先對棉花、大豆進行了目標價格改革，隨后取消了油菜籽臨時收儲制度。2015年12月26日，正式啟動玉米收儲制度改革，目前已取得了非常明顯的成效。對于其他糧食品種，也要按照“生產成本+基本收益”的原則，在實現設定收儲價的同時，利用現有補貼制度調整的契機，合理提高對農民的直接補貼額度。同時，在市場糧食價格過高時，政府則可以對低收入消費群體給予消費補貼;在市場糧價過低時，執行“托底價”收購預案，一方面可以有效保護農民利益，另一方面讓價格形成完全由市場決定，客觀地反映市場的供求關系。將保農民收入的政策功能從當前“價補合一”的政策中剝離開來，探索“價補分離”的方式，即發揮市場供求在價格形成中的基礎性作用，政府在市場之外給予農民合理的補貼。(三)積極應對當前“去庫存”難題當前玉米、稻谷等糧食品種庫存高企，如何有效化解庫存壓力是較為緊迫的現實難題。從長遠看，要用供給側結構性改革的思路，積極有效地推動農業結構的優化調整。從當前應急性“去庫存”思路來看，一是化整為零。對于超期儲存糧部分可以通過與貸款貼息、稅費減免等政策相掛鉤定向銷售給糧食深加工企業，同步推進糧食儲加一體化改革，對積極參與的相關企業給予優先儲糧和銷售資格。二是整體轉化。將儲存糧食轉化為儲存燃料乙醇，在當前油價偏低的情況下，可采取企業代儲乙醇的辦法將超期存糧掛賬銷售給乙醇加工企業，以緩解倉容庫存壓力。(四)重點改革糧食收儲制度現在的糧食收儲政策設計中，糧權歸國家，企業要盈余，糧食收儲主體的政策性職能和經營性職能混淆不清。應按照“有限目標、優化結構、多元參與”的思路，進一步健全糧食儲備政策。將糧食中央戰略儲備、市場調控儲備和商品貿易糧的管理機制相互剝離，合理劃分戰略儲備、調節儲備和商業周轉儲備之間的責任。鼓勵糧食加工和流通企業參與糧食儲備。通過政府購買服務的方式，逐步建立適應我國糧食市場特點的社會化糧食儲備服務機制，引導和支持具備條件的多元化市場主體參與糧食儲備和流通，以分散儲備成本，激發市場活力。(五)重點農產品的進出口調控樹立大食物安全意識。在國內生產、國外進口和庫存的關系上，要注重保持總量和結構的動態平衡，加強對糧食的進出口統一管控制度建設。鑒于大麥、高粱、玉米酒糟粕(DDGS)和木薯對國內飼料用糧產生了較強的替代作用，在特定時間段內，可以采取貿易救濟、進口許可、技術標準，以及反傾銷等非關稅手段有效調節相關農產品進口，避免大量進口過度沖擊國內生產和打壓市場價格，以緩解糧食國內外市場價格倒掛的矛盾，減少對國內糧食市場的負面影響。在調控手段運用上，要增加調控措施的透明度，更多地通過生產、進口、庫存、消費等信息，有效引導市場預期。(六)把控我國糧食信息引導權加快建設具有國際影響力的糧食交易中心，設立相應的中國糧食指數。建設有國際影響力的糧食等重要農產品交易中心，有利于發現價格、規避風險、穩定市場，掌握保障糧食供給的國際主動權。目前，我國已經形成了大規模的農產品期現貨市場和較為發達的金融市場，具備了發展成為國際農產品交易中心的基礎條件，應充分發揮大連商品交易所、鄭州商品交易所的農產品期貨交易國際影響力，抓緊制定具體措施，加快實施步伐。(七)總體設計糧食產銷制度改革方案抓緊研究實施糧食產銷制度綜合改革方案，增強扶持政策的配套性和協調性，構建糧食政策綜合改革的框架。特別是要將財政補貼、金融服務、市場購銷、加工轉化、庫存儲備、進出口調節、價格形成機制、消費導向等一系列體制機制進行統籌考慮，綜合施策［11］。

作者:趙陽 單位:中央農村工作領導小組辦公室