農業現代化的新農地制度改革思考

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1基于農業現代化的新農地制度的評價標準

新農地制度應較現有農地制度能有效提高農業勞動生產率。農業勞動生產率高低主要取決于農民的平均熟練程度、科學技術的發展程度、農業生產機械化程度和自然條件等。土地流轉和規模經營是實現土地資源高效利用的一條有效途徑，克服了農戶小規模經營的局限性，通過把農民手中零星的土地集中連片，按效率原則重新安排使用土地，進行規模經營，促進土地、資金、技術、勞動力等生產要素的合理流動和優化組合，有利于農業生產的分工與專業化，實現土地資源的高效利用。農業機械化運用先進設備代替人力的手工勞動，在產前、產中、產后各環節中大面積采用機械化作業，從而降低勞動的強度，提高農業勞動生產效率。

2.地制度的基本框架

2．1新農地制度的基本內容

新農地制度的具體內容是農業用地的國有化，即將原來屬于集體所有的農村農業用地收歸國有;賦予農民農地使用權和收益權;允許使用權合理流轉。新農地制度與現有的家庭聯產承包責任制最大的區別在于土地收歸國有，國家擁有對土地的所有權。國家在將土地收歸國有的基礎上，賦予農民農地使用權和收益權，通過多種形式將農戶的土地使用權合理流轉，從而快速將土地集中，實現規模經營，促進農業生產的市場化和產業化，最終提高農業生產效率。

2．2新農地制度確權的原則

新農地制度確權，即明確農地所有權收歸國家，將原有村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權、村內各集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權以及由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權改為由國家行使所有權，賦予農民土地使用權和收益權，允許使用權通過多種形式流轉。在我國現實情況下，農地所有權收歸國有比較好處理。由于目前農村集體經濟的主體虛位，在很多農民看來土地就是歸國家所有，而并非集體所有，農民更關心自己的土地使用權和收益，而不會去考慮土地歸誰所有。因此改變農地的所有權歸屬，農民擁有的土地使用權和收益權不會受到任何影響，矛盾自然就會很小。為保證農民的土地使用權和收益權不受影響，新農地制度對農民土地使用權的確權，應堅持在現有土地承包關系下進行。這樣做的好處有兩方面:一是廣大農民對原有土地承包關系認同感比較強，不改變原有承包關系就不會產生矛盾;二是降低了對土地重新丈量、重新分配的成本。從法律角度來看，目前農地雖然歸集體所有，但處置權仍然在國家手中，實際上是國家在行使所有權，該研究建立的新農地制度中將農地所有權明確歸國家所有，只不過是將“集體”這個概念上升為國家而已。應該說，新農地制度與現行法律并不沖突。

2．3新農地制度下的規模經營途徑

農業現代化的基本要求就是土地的規模經營，它也是實現農業機械化、市場化和產業化的基礎?，F有的家庭聯產承包責任制造成土地的細分化，過于零碎，難以形成規模經營。而新農地制度將土地收歸國有，便于國家統一規劃，國家可以根據農業現代化的需要，將原有零碎的小塊土地進行集中，整合為較大面積的土地。

2．3．1由政府牽頭，吸引個人或企業投資，組建大型農場。為了盡快實現土地的集中和規模生產，土地收歸國有后，政府可以通過部分出資，同時吸納社會個人或企業資金，合資組建大型農場，進行規模化農業生產。政府通過利益引導，對農業規模經營實行低息政策，提高農業規模經營的比較效益，引導社會資源和優秀人才通過興辦各種股份合作的農業企業，向農業規模經營流動，不斷產生新的農業規模經營主體。此種形式中，政府作為主導一方，便于確保農地集中后仍然從事農業生產，可避免出現向非農領域流轉的現象。

2．3．2建立經濟合作組織等中介機構，促進農地流轉。政府也可通過建立經濟合作組織，搭建農地租賃轉讓的橋梁，接受欲出租的農地，再將這部分農地租給欲租賃者。政府、經濟合作組織和農民3方協商確定租借期，經濟合作組織可將租金一次性付給出租者，而租入者則可分年度將租金支付給經濟合作組織，經濟合作組織所需資金可以由政府墊付。通過這種制度，可以為不愿放棄土地使用權，但無力保證農地有效利用的農戶找到出路，有利于農地的集中。

2．3．3由政府將土地直接轉包給個人。政府也可直接通過招投標，將農地直接轉包給個人，這里主要是一些有資金、有技術、懂管理的種植、養殖大戶。通過將大片農地直接轉包給種植、養殖大戶，實現土地利用的規模效益。土地規模經營有沒有生命力，關鍵在于有沒有經營效益。因此各級政府要采取一系列扶持政策，幫助土地規模經營戶根據市場要求，合理配置土地、勞力、資金、技術等生產要素，發展多種經營，實行“種、養、加、運、銷”綜合經營，實行良種、機具配備、技術培訓、水利、電力等優先服務，保障土地規模經營的經濟效益。

3新農地制度對農民和農村的影響

在新農地制度下，農地的所有權歸國家所有，農民擁有農地的使用權和收益權。這一制度變革對農民和農村的影響深遠，具有重大意義。

3．1新農地制度對農民的影響

一是新農地制度最大程度的維護了農戶的利益，在原有家庭聯產承包責任制下，農戶擁有土地的使用權和收益權，新的土地制度仍然賦予農民土地的使用權和收益權，并沒有傷害農戶的利益。二是新農地制度下，農民可以將自己的使用權通過入股等形式加入到農業生產組織中，轉而成為農業生產組織中的產業工人，農民身份得到了改變，土地使用權轉化為貨幣收益，同時還解決了個人就業問題，增加了個人收入。三是新農地制度下，部分不愿意再從事農業生產的農民也可以將土地使用權轉讓出去，積累資金從事其他投資或生產。

3．2新農地制度對農村的影響

新農地制度下，土地得到了集中，在此過程中，政府可通過宅基地換房政策，即將鄉鎮用于小城鎮建設用地集中規劃建房后與遠離鄉鎮的村民進行宅基地置換，將分散居住的村民相對集中在城鎮周圍，逐步引導農民往小城鎮遷移［2］。這樣既可以加快小城鎮建設步伐，又能改善農民居住環境。當前我國大部分農村基礎設施仍然較差，特別是一些偏遠農村，交通、電力、教育、醫療、飲用水安全等基礎設施仍然沒有保障，如果不改變現有的零散居住的現狀，加強這些基礎設施建設的投資額將非常大。通過宅基地置換政策，可以較快地將農民向小城鎮集中，改善他們的生產、生活條件，有利于縮小城鄉差距。同時，廣大農村居民向中小城鎮集中后，第三產業必然隨著人口的集中而興起，又可以解決一部分農村剩余勞動力的就業問題。目前，我國天津、成都等地已經開始在農村地區試行集中住房置換宅基地的政策，收到了良好的效果。

4與新農地制度相配套的政策措施

任何改革都不是孤立的，與之同時必然伴隨著一系列政策措施的出臺，作為農地制度改革也是如此，在改革的進程中，需要國家完善或出臺一系列配套政策。

4．1盡快實現農村基本醫療、養老保險的全覆蓋

一直以來，農地承擔著農村居民社會保險的重要角色，這也是很多農民進城打工后，寧愿土地撂荒也不愿流轉的重要原因之一。要從根本上解決廣大農民的思想負擔，使他們放心將土地使用權流轉出去，必須實現對農民的基本醫療、養老保險的全覆蓋。

4．2完善農村金融體系，降低農戶貸款門檻

而相對于城市資本來說，農民所擁有的資本較少，特別是對于農業規模經營來說，前期的投資將是巨大的，按現有農村金融狀況來看，農戶很難從銀行貸到大額資金，農業市場化、產業化發展無從談起。因此，國家應盡快完善農村金融體系，降低農戶貸款的門檻，扶持農戶進行農業規?；a［3］。

5結論

根據以上論述，可以將新農地制度的改革設想總結為4個字，即“并地并莊”。所謂“并地”，就是在明確土地所有權為國家所有的基礎上，通過土地合理流轉，多種形式引導農地的規?；洜I，為農業現代化奠定基礎。同時通過加快農村醫療、養老等社會保障制度的建立，以及加強對農地流轉的立法，防止土地流轉“非農化”現象出現。通過建立各種形式的農村合作經濟組織引導農民走合作化道路，通過政府加大對農業補貼和政策的扶持，積極引導農村剩余勞動力向非農產業轉移。所謂“并莊”，就是要通過宅基地換房等政策，積極引導農民向小城鎮遷移集中，這樣既可通過回收宅基地擴大耕地面積，又可以加快小城鎮建設，引導農村剩余勞動力向非農產業集中，促進農民的增產增收，促進小城鎮發展。在新的農地制度框架下，通過“并地并莊”，農村的耕地面積得到穩定，農地規模經營得到發展，隨著科技、資金、勞動力對土地的投入，農業將沿著市場化、產業化的道路向現代農業發展。同時，隨著小城鎮建設的加快，農村居民向小城鎮集中，農民在基本的醫療、養老保險等保障下，剩余勞動力向非農領域轉移，其收入和生活水平將得到大幅提高，城鄉發展的差距將逐步縮小。伴隨著我國經濟的發展，農業將與其他產業一起朝著現代化進軍，并將最終解決困擾我國多年的“三農”問題。

本文作者:李慶本工作單位:西安石油大學后勤管理處