中國新農村服務型政府建構路徑探究論文

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關鍵詞：新農村建設服務型政府職能基層服務型政府建設

摘要：建設社會主義新農村是建設現代國家的必然要求，也是破解“三農”問題的重要契機，黨的十六屆五中全會提出了推進社會主義新農村建設的重大歷史任務，這是我黨以科學發展觀，堅持城鄉統籌發展的必然結果，是針對“三農”問題提出的一項重大舉措。在這項造福億萬農民的重大歷史任務中，作為國家在農村基層的一級政府機關，作為新農村建設的最前線，直接指導新農村建設的鄉鎮政府，擔負著不可推卸的服務責任。當前，我國鄉村公共需求的快速增長與鄉鎮政府公共服務的嚴重缺位的矛盾仍很突出，建設以社會管理和公共服務為重心的服務型政府則成為新農村建設的內在需求。因此，立足于當下公共服務的現實困境，審視目前鄉鎮政府治理存在的問題及致因，探求新農村建設中基層服務型政府建設問題，具有極為重要的現實意義。

一、社會主義新農村建設與基層服務型政府建設

（一）社會主義新農村建設淵源

長期以來，農業、農村、農民問題一直是決定我國全面建設小康社會進程和現代化進程的關鍵問題，也是關系黨和國家工作全局的根本性問題。近年來，中央政府采取了一系列支農惠農政策，農業和農村發展出現了積極的變化，農業產業結構有所調整，農民收入也有所增加，為我國的經濟發展和社會穩定發揮了重要的支撐作用。但是在城鄉二元體制限制下，目前我國城鄉發展不平衡，農業發展滯緩，農村發展制約因素多，農民收入增長緩慢，發展過程中長期形成的工農失調、城鄉失衡的狀況不但沒有根本改觀，反而在有些方面還在加劇，而縮小城鄉居民收入差距，教育差距、農村公民公共衛生資源差距，改善農業基礎設施，解決“三農”問題仍然是我國目前面臨的重大而艱巨的歷史使命。同時我國現在的工業發展也取得了巨大的成就，我國已經進入了以工促農，以城帶鄉的發展階段，工業反哺農業，城市支持農村成為可能，為建設社會主義新農村提供了一定的經濟和人力資本支持。

正是在這個大背景下黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，并把建設社會主義新農村作為“十一五”經濟社會發展的一個主要目標，提出將“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”作為新農村建設的總體要求。建設社會主義新農村的提出是新一屆中央領導集體與時俱進，加強“三農”工作的重大舉措，將“三農”問題作為全部工作的重中之重、將“城鄉統籌”作為基本方略、制定了“多予少取放活”和“工業反哺農業、城市支持農村”的基本方針。建設社會主義新農村目標的實現，必將大大提高廣大農民的經濟地位、改善農村的生產和生活條件、提高農村公共產品的有效供給，從而促進農村經濟和社會各項事業全面發展，對于全面建設小康社會具有特別重要的意義。

（二）基層服務型政府建設

1、服務型政府建設的涵義

國家行政學院公共管理教研部教授劉熙瑞指出：服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。服務型政府的提出其本質是由西方的“主權在民”和我國幾代領導人倡導的“全心全意為人民服務”的思想和理念決定的。作為一種新的治理模式，服務型政府的提出是我國學者受到了美國公共行政學家登哈特提出的新公共服務理論的啟發，學者們寄希望于新公共服務理論，探討如何在新時期改革和構建服務型政府。特別是在2004年2月總理在全國十屆人大四次會議上明確提出“加快推進行政管理體制改革進一步轉變政府職能，努力建設服務型政府?！敝链耍招驼蔀槲覈母锖妥陨斫ㄔO的新方向。

基層鄉鎮政府，作為基層的政府組織，是農村經濟建設和社會發展的組織者和引導者。既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務，又承擔著組織、動員、規劃和規范新農村建設的各種任務。因此，基層鄉鎮政府在新農村建設中理應而且能夠發揮主導與服務作用。為了實現新農村建設的重大意義，在圍繞新農村建設的總體要求之外，構建服務型鄉鎮基層政府職能也是新農村建設的內在需求，這就要求鄉鎮實現職能的轉變，即從“管制型”政府向“服務型”政府轉變。

2、建設基層服務型政府的意義

(1)建設基層服務型政府是農村生產力、生產關系與上層建筑協調發展的內在需求

上世紀70年代末、80年代初，隨著我國以家庭聯產承包責任制為主要特征的農村基本經濟制度的確立，徹底動搖了體制下“三級所有，隊為基礎”的管理體制，計劃經濟下的集體經濟時代結束了，新的村民自治組織應運而生，從此確立了“鄉政村治”的二元體制模式?！班l政村治”體制模式在一定范圍內為農村的發展起到了積極作用，但20多年來，這種體制模式逐漸暴露出諸多問題和矛盾。從2006年起，中國農民徹底告別延續了2600多年的“皇糧國稅”，標志著我國正式進入“工業反哺農業、城市支持農村”的后農業稅時代。“農業稅的取消，給億萬農民帶來了看得見的物質利益，極大地調動了農民積極性，又一次解放了農村生產力，必將帶來農村生產關系與上層建筑某些環節的調整，推動農村經濟的快速發展和農村社會的和諧進步?！睘榇?，總理在2005年“全國農村稅費改革試點工作會議”上提出：“我國農村稅費改革已經進入到了一個新的階段，要積極穩妥地推進以鄉鎮機構改革、農民義務教育體制改革和縣鄉財政體制改革為主要內容的農村綜合改革試點”，那么在建設新農村大背景下鄉鎮“要切實轉變鄉鎮政府職能，整合事業站所，精簡機構和人員，提高社會管理和公共服務水平，加快建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制”。這將是我國下一步鄉鎮行政管理體制改革的最新定位，也預示著我國農村生產力、生產關系與上層建筑的重大調整。

(2)建設基層服務型政府是實現村民自治的內在需求

《憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：村民委員會是村民自我教育、自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督；民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。這一規定決定了村級組織是采取村民自治方式來治理。在二十多年的村民自治歷程中，出現了許多有礙于村民自治的因素，主要是由于鄉鎮政府壓縮了村民自治的空間，通過各種手段將村作為自己的下級機構，變指導為領導，主要表現在：一是鄉鎮政府與村委會關系界限模糊，鄉鎮政府與村民委員會之間存在著越位、錯位現象；二是村兩委關系緊張，鄉鎮政府為了實現對村委會的領導，通過鄉鎮黨委與村支部委員會之間的領導來完成；三是村民委員會自治功能定位不準，產生“附屬行政化”與“過渡自治化”兩種傾向。服務型政府是以公民參與為基礎的，但同時公民參與和公民自治又需要服務型政府來保證。我國服務型政府的主導路徑是市場模式和解制模式，這兩種模式在推動政府服務質量的提高，服務水平的提升有著重要的意義，但是這兩種模式還不足以完全實現服務型政府的根本理念。目前，在我國農村已經實現了村民自治，村級自治組織也正發揮著積極的作用，為了掃除村民自治道路上的障礙和進一步擴大村民自治的成果，從而實現社會主義新農村建設提出來的“管理民主”這一要求，建設服務型鄉鎮政府是一個重要環節。

(3)建設基層服務型政府是我國農村和諧社會建設的內在需求

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出“和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證?！蓖驹?005年初對社會主義和諧社會的內涵作了深刻地闡發，強調指出：“我們要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會?！薄稕Q定》指出：“構建社會主義和諧，重心在基層?！蔽覈?億多農民，沒有農村社會的和諧就不可能有整個社會的和諧。因此，要“圍繞建設社會主義新農村加強農村基層黨組織建設”，“以增強社會服務功能和提高社會管理、依法辦事能力為重點，大力加強基層政權建設?！笨偫碇赋觯骸肮芾砭褪欠眨覀円颜k成一個服務型政府”，我們要“努力建設服務型政府”。因此，鄉鎮由傳統的政府模式向服務型政府轉變是必然的選擇。從這個意義上講，構建社會主義和諧社會與建立服務型政府是一致的，服務型政府的最終目標是為向無政府的高級階段的共產主義和諧社會過渡奠定基礎。

(4)建設基層服務型政府是解決我國城鄉發展失衡的內在需求

長期以來我國城鄉發展不平衡、經濟和社會發展不平衡，存在著一條腿長一條腿短的突出問題，城鄉二元經濟仍然存在、農村社會管理與公共產品的提供嚴重不足。這些問題無不與舊的政府管理體制和管理方式密切相關，表明了“經濟建設型政府”的弊端同時也印證了“服務型政府”建設的必要性。農村社會發展的嚴重滯后和發展的失衡迫切需要政府加強對社會公共事務的投資，加大公共產品和公共服務的供給，建立服務型政府。

(5)建設基層服務型政府是為農村提供公共產品的內在需求

公共產品一般是公司或個人無法提供或不應該通過市場來提供，這類產品由于在消費上的競爭性和排他性，決定了他們的供給要求通過一定的行政手段實行優化，這類產品生產或消費環節需要一定的行政力量的介入。改革開放以來，我國鄉鎮政府職能雖然經過幾次大的調整，但是這種轉變遠遠跟不上農村對公共產品需求的腳步，尤其是在二元經濟結構下，廣大農民群眾是無法享受憲法所規定的人權，農村公共產品提供嚴重不足，提高農村公共產品的服務和供給水平是新農村建設的重要內容，也是農村實現小康社會的目標的重要前提條件。因此，鄉鎮政府轉型的目標應該是通過建立服務型政府，為農村提供基本而有保障的公共產品和有效的公共服務，不斷滿足廣大群眾日益增長的公共利益訴求。

二、我國基層服務型政府建設存在的問題及原因分析

（一）社會主義新農村建設與基層政府的職能定位

我國農業稅的取消，標志著“以農養政”時代的結束和工業反哺農業、城市支持農村新階段的開始，在新的歷史時期，鄉鎮面臨著截然不同的任務和工作內容，客觀上要求盡快轉變職能。作為鄉鎮政府，由于所處位置和面臨的具體工作，其職能轉變主要應集中在強化“社會管理”和“公共服務職能”兩大方面：

1、鄉鎮政府擔負著一系列社會管理任務

鄉鎮政府的社會管理職能包括社會秩序和治安的維護；國家重要政策的貫徹落實，如人口政策、土地政策；管理屬地的國有后備資源，如國家的森林、礦產、河流等；對小城鎮的規劃、建設和管理，在城鄉統籌發展中，隨著城市化的發展，這方面的職能將會不斷增大；培育和監管鄉村各種市場經濟關系，維護正常的社會經濟秩序，目前在市場的監管方面，主要是由國家相關部門通過垂直管理體制進行，但是隨著市場經濟的發展，現在很多制假販假、偷稅漏稅、商標侵權、破壞資源、污染環境、違反安全生產規定等行為大量發生于縣及縣以下農村地區，直接危害和威脅著廣大農民的人身財產安全，客觀上要求加強縣鄉政府在這方面職能的發揮。

2、在新農村建設條件下，鄉鎮政府的工作重點客觀上要求轉向為廣大農民提供服務和推進各項公益事業的發展上來

按照現代政府理淪，政權存在的理由和基礎就是為社會提供公共產品和公共服務，對于鄉鎮政府而言，目前這方面的職能顯得尤為迫切和重要。首先，在城鄉統籌發展條件下，為農民提供更多、更好的公共產品和公共服務是鄉鎮政府工作中的重要內容，特別是鑒于長期以來我們對農村公共產品供給不足，欠賬太多，目前這方面工作顯得尤其緊迫和重要。其次，在發展農村市場經濟和國家“以工補農”的情況下，廣大農民群眾也迫切需要政府為他們提供各種服務和公共產品。如在發展市場經濟過程中，廣大農民市場信息不靈、資金和技術缺乏、農業生產資料無保證、農業產業結構和產品結構不合理、同市場的聯系缺乏通暢的渠道，急需政府的幫助和引導。對于那些涉及到農村可持續發展的公共產品，包括大型的農田水利設施和農業固定資產投資、農村基礎教育、農民的醫療保障和農村社會保障體系建設、農村交通事業的發展以及環境的保護等等，也只能由政府來供給或經政府承頭組織解決。另外，目前農村正在興起和發展各種自治組織，也極需鄉鎮政府的關心、幫助和指導。

對鄉鎮政府社會管理和公共服務職能的劃分，只是在理論上一種大致和相對的劃分，實際上在具體的運行中，這兩方面職能經常是交織在一起的，很難完全把他們分清楚。特別是隨著我國城鄉一體化發展，鄉鎮政府職能日趨完備，這兩方面職能將會越來越融合在一起，即融管理于服務，融服務于管理，這是當前和未來鄉鎮職能轉變中的一個新特征。

（二）當前基層政府建設存在的問題及原因分析

鄉鎮，按照我國憲法的規定，屬國家基層政權組織和獨立的政府主體。改革開放以來，我國逐步形成了“鄉政村治”局面，但在現有的治理格局中，存在著一系列問題。近年來我國先后推行了幾輪較大規模的鄉鎮改革，但是從總體上看，無論是職能作用還是體制現狀，鄉鎮政府與憲法規定和所應承擔的任務比，都存在著較大的差距和不適應。

1、鄉鎮缺乏一級政府應有的獨立性，容易形成“向上負責，向下收費”的狀況

按照憲法規定，鄉鎮在我國政權構架中屬于相對獨立的一級政府，但實際情況是在縣鄉關系中普遍存在著向上集中的特征，這主要表現在縣政府對鄉鎮的人事和財政享有較大的控制權。在人事上，雖然《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定了鄉鎮長由鄉鎮人民代表大會產生，但在實際運作中卻主要是由縣委常委會討論決定鄉鎮長的人選。在財政上，鄉鎮政府并沒有真正形成一級財政，其主體財政基本上是由縣政府在控制。在這種高度行政化的控制方式下，鄉鎮干部只有無條件執行上級安排的各種任務和做出的各種決定。

2、鄉鎮財力不足造成組織行為和公共目標的變異，這是鄉村關系惡化的重要原因之一

自1994年稅制改革以后，鄉鎮運轉經費普遍不足，處于行政體系末端的鄉鎮政府稅源難以自控和保證，而鄉鎮機關人員又在不斷的增加，帶來工資費用急增，造成各級財政支出不斷擴大和鄉鎮債務負擔日益沉重。在這種情況下，政府的公共目標不斷被各種自利性目的和行為侵蝕或取代，鄉鎮既不可能正確履行政府應盡的職責，又使自己成為基層各種矛盾的焦點，社會上各種批評、質疑之聲不絕于耳。

3、由于缺乏壓力和動力機制，政府工作人員缺乏向農民服務的自覺性和工作熱情

基層政權，鄉鎮政府理應承擔大量的公共服務職能，但是由于長期以來我國實行的都是重城市輕農村的公共產品供給政策，縣級政府在對鄉鎮政府的考核中，公共服務在考核指標中往往只占很小的一部分，而且無剛性要求，因此鄉鎮干部對公共服務的興趣和積極性普遍不高。同時由于長期以來我們對農村實行的都是強制性的權力控制方式，一般農民群眾很難產生對政府公共服務的訴求，更談不上正式的訴求途徑和壓力手段。這樣鄉鎮政府既缺乏公共服務的意識，又缺乏提供公共服務的能力和手段，離服務型政府的要求甚遠。

4、鄉鎮集中了上下各方面的矛質，問題復雜，改革的難度大、反復大

鄉鎮問題一直是近年來從中央到地方人們關注和研究的重點問題，其間各種改革措施一直沒有停止過，但收效不大，其中原因復雜:一是鄉鎮問題與舊體制集中治理的方式相聯，改革的難度大。如鄉鎮干部長期以來習慣于權力治理方式，現在要從根本上改變，無論是意識還是行為轉變起來都很難。二是鄉鎮改革的整體性和配套性不強。如鄉鎮改革牽涉到縣級政府的配套改革，鄉鎮要建設服務型政府，必須考慮解決服務供給能力，這些問題不解決，很多存在的問題就無法解決。三是利益規約，鄉鎮改革涉及到人員的調配和權力的重新配置，這之中牽涉到各種復雜的利益關系。四是改革缺乏實質性的舉措，缺乏持續性的制度支持。

三、我國基層服務型政府建設途徑——基于基層政府的職能而建設

要解決目前鄉鎮存在的問題必須進一步推進體制改革，新一輪鄉鎮體制改革的目標是創建服務型政府，這就要求政府轉變職能，而前提就是轉變理念，否則，政府的服務就不能落到實處。要由過去的“官本位”、“政府本位”向“公民本位”轉變。以科學發展觀為指導，牢固樹立執政為民的思想。

（一）以建立大部制為基層政府改革的突破口，健全服務型政府的運行機制。

實行大部制是政府機構改革的主題和重點，要整合和優化政府職能，以更好地為廣大人民群眾服務。隨著市場經濟的發展，政府公共服務正在向綜合化方向發展，因此，政府間的管理與政府部門間的管理就成為政府管理中的關鍵。政府必須實行全方位的管理，建立科學的服務型政府的運行機制。

（二）改革縣鄉關系，建立責任和權利相統一的鄉鎮政府體制

作為一級政府，鄉鎮應具有相對的獨立性，這是發揮政府職能的基礎。在這個問題上，目前首先應明確縣鄉關系，分清縣鄉不同的責任。應該看到，隨著鄉村關系的發展演變和鄉鎮政府民主政治的發展，縣鄉之間需要有一個相對明確的界限。作為上級政府，不能隨意把屬于自己的事權責任硬性下放給下級鄉鎮，在工作安排上，應堅持適度和必要性原則，縣鄉關系應保持必要的自主和協商。其次，盡快通過人事和財政體制改革，使鄉鎮政府擁有相對獨立的人事權和財政權。鄉鎮的人事制度改革應和鄉村民主建設結合起來，逐步把決定權交給人民群眾。在財政體制改革上，應該確立事權與財權相統一原則，在合理劃分事權的基礎上，適度調整各級政府間的財政分配關系，加大中央和省級政府財政轉移支付力度，讓基層政府的財政能力大體上能夠與履行的職能相適應。

(三)圍繞鄉鎮職能轉變，推進服務型政府組織體系的建設

首先，鄉鎮政府在經濟管理方面的事務要逐步減少，而社會管理和公共服務，特別是公共安全、社會穩定、民政、教育、衛生、計劃生育等方面的工作要成為鄉鎮政府的主要工作內容，政府要把精力和資源更多地用于為老百姓提供公共服務和公共產品的供給上。其次，鄉鎮的機構設置和組織形式應作較大調整。鄉鎮的機構要裁并，人員要進一步精簡，在機構設置和人員安排上，要突出和偏重公共服務職能的需要，在這方面要作進一步的探索。第三，鄉鎮政府的組織管理、工作方式和業績考核要與為基層農民服務緊密結合起來，以此作為重要的考核標準。鄉鎮在從微觀經濟領域中退出來的同時，其經濟方面的職能主要轉變為維護公平競爭的環境，減少交易成本，為農村經濟發展提供一系列服務。在鄉村關系上，要變直接干預為指導、協調和幫助，鄉鎮政府要在農民教育培訓、科技服務、農產品流通、農民創業融資以及農業和農民的法律保障等多方面提供服務和幫助。在服務方式上，要在現有的基礎上作進一步改革和完善。

(四)適應村民自治的發展，加強鄉鎮民主政治建設

鄉鎮是村民自治與縣級政權之間的基層政府組織，在這種上下不同的組織構架中決定了它既不能完全等同于縣級政府，又不能混同于一般的村治組織，而應該兼具兩者的特點，這就是有限自治。其理由如下：一是鄉鎮政府是我國“二元”治理下的產物，長期以來鄉鎮政府的主體資格并沒有完全實現過，這是縣鄉“高壓型”控制方式的重要原因；二是自改革開放以來，隨著農村民主的不斷發展，必然要對鄉鎮治理方式和鄉村關系形成沖擊和提出新要求，由于鄉鎮和村治方式上的不協調，引發了鄉村關系間一系列矛盾和沖突；三是隨著國家“以工補農”政策的實施，國家將向農村投人大量的資金、物資和項目，要使這些投入達到預設目標和效果，必須增強基層民眾對政府的影響力和控制方式，即發揮“權利”對“權力”的影響和制約。四是自1998年四川遂寧市步云鄉試行由全體選民直接選舉鄉長以來，目前全國很多地方都開始試行鄉鎮長選舉方式改革，先后出現了“直選”、“公推公選”、“兩推一選”、“三票制”等各種形式，為鄉鎮試行有限自治積累了經驗。

(五)推進農村組織的發展，為各類農民自治組織的發展提供積極的幫助和支持

在我國，各類農村組織發展是目前我國農民組織化和制度化發展的重要形式，包括共青團、婦聯、老年協會、行業協會、農會、經濟合作社組織等等。這些組織的存在，對于改進農村現有的社會組織關系，增強農民維護自身權益和表達他們的利益愿望，參與社會公共事務以及更好的走向市場經濟等各個方面都具有重要的積極作用。當前我們既要充分認識農村自治組織發展的重要意義，放手讓農民根據自身的需要改造和重建自己的組織，同時又要為他們的發展提供良好的環境條件，幫助他們發展。特別要注意支持和幫助各種經濟合作組織的發展，政府要為他們的發展提供一定的政策扶持措施。通過農村組織發展，使目前由政府和農民這種單線型農村社會結構，逐步轉變為政府、社會組織、農民多線型的社會結構，讓各類經濟合作組織成為基層政府社會職能轉移的重要渠道和載體。公務員之家

(六)創新國家農村政策體系，加大對農村公共事業發展的政策支持力度

要創建鄉鎮服務型政府還離不開國家大環境的支持。首先在國家政策供給體系上，要改變目前的城鄉分治情況，盡快實現城鄉供給平衡。其次，要改進資源配置方式和途徑。要按照公共產品的類別、層次，確定城鄉公共產品供給主體，明確區分政府與農民各自承擔的供給責任；要改變配置方式，即由過去的權力配置改為法律配置，防止各級政府層層截留；同時要改變自上而下的決策機制，讓民眾參與決策和管理。第三，進一步深化農村改革，不斷推進農村市場化發展。如賦予農民更為完整的土地產權，鼓勵有條件的地方積極探索土地經營流轉制度改革；在農民土地的征收上根據市場效益，提高征收標準，注意保護農民的利益；各地要從實際出發，在遵循市場經濟規律的基礎上采取靈活的政策措施，包括政府可以通過財政補助、稅收、價格等政策，引導農民或民間組織投資農村基礎設施建設，以財政補助的形式鼓勵農民職業培訓、用補貼的辦法推廣農業先進技術，加快醫療衛生制度改革，等等。第四，注重農民流動轉移的配套政策，解決農民入城后的后顧之優。如戶籍管理制度的改革、農民轉移后的土地處置政策、農民工子女人學、農民工的市民待遇等等。

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