清代前期政府管理論文

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[摘要]政府作用的討論是一個較大的課題，本文只對清代前期政府在商品流通中的作用，提出看法。通過對政府一詞的考證、抑商問題、管理成本和具體制度問題的論證。說明專制政府的本質、特點、優勢與劣勢，同時探討專制政府的缺陷。

[關鍵詞]清代前期政府專制體制

清代前期政府在商品流通中的作用問題，包括比較廣泛的內容，前人一般對抑商、牙行、官商、民商、市鎮、專賣商品等的管理；對商品流通的基礎設施的建設；收稅制度、稅率等具體問題，進行了多角度、多方面的探討，但缺乏對政府作用的整體性研究。本文在前人諸多研究的基礎上，匯總個人在這方面的研究成果，試圖對清代前期政府在商品流通中的作用，進行總體性的探討。

一、“政府”詞義考證

關于政府一詞，有人指出，中國歷史上并無“清政府”?！盁o論如何，在歷史事實上清代只有朝廷而從來沒有什么政府。”“請史學家和大眾傳媒不要繼續誤用‘清政府’一詞了?！雹俟P者認為，慎用“政府”一詞是對的，但也并非不能使用“清政府”一詞，只要作一番考證即可，這也是筆者考證“政府”一詞的本義。

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*本文的政府作用，指政府在商品流通中的作用。

①胡為雄《歷史上并無“清政府”》，載《理論前沿》1997年第16期封三。

有人指出，“政府”一詞，在中國文獻中最早的記載是唐天寶二年(743)，“李林甫領吏部尚書，日在政府，選事悉委侍郎宋遙、苗晉卿?！焙∽⒃疲骸罢?，謂政事堂?！雹偬扑螘r，稱宰相治理政務的處所為政府。此后各朝代，政府一詞在各典籍文獻中，基本都是指這個意思。也就是說，在中國古代“政府”一詞，與現代所指的“政府”不是一個概念。因此，歷史上并無“清政府”一說，無疑是正確的。

在西方，“政府”一詞的英文形式是government，動詞govern由希臘文κνβερναμσσιζ(拉丁文形式是kubernatis)演化而來，意思是舵手，隱喻指“果敢地駕馭城邦”，間接意思指“指導”，“支配”、“統轄”等。

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①(宋)司馬光：《資治通鑒》卷二一五，唐天寶二年；《“政府”一詞最早的出處》，載《老年日報》2004年1月5日。

在《英漢辭?！芬约啊逗喢鞑涣蓄嵃倏迫珪返绒o書中，Government有如下含義：(1)a．對四肢的管理，對全身的控制。b．有道德的舉動，合乎道德的行為。(2)統治行為、支配過程：指權威領導和強有力的控制。(3)a．統治的官位，統治的權威，統治的職能。b．管理官員的任期，統治期限。(4)古代指由地方長官、行政首腦管轄的政治單位或行政區域。(5)a．在同一結構內，一個詞對另一個詞在一定的格或一定的語氣上的影響，也叫支配關系。b．這種影響的作用、效力。(6)a不斷行使權威，對一個政治單位行使職能。b．制定政府的政治職能，有別于執行政策決議。(7)a．政府、政權。指一個政治單位憑借以行使權威和職能的組織機構。根據權力的內部分配，通?？梢园堰@種機構(或組織)分成幾部分。b．政治制度、法律、習慣復合體，通過它使管理職能在一個具體的政治單位中得以貫徹。(8)政府也指組成一個政治單位或組織的管理機構的全體人員。如，構成一個政治單位的的管理單位并組成工作機構的全體官員。政治官員和公務員。掌握國家主要行政部門、或其他政治單位主要行政部門的小團體，負責指導和監督公共事務。除了以上內容外，還有一些意義。這說明在西語中，“政府”是一種十分寬泛的概念。按照莫利斯的觀念，在14世紀以前，Government主要意味著行使司法職權。在近代主要指代議制政府。因為代議制政府的基礎是三權分立，所以說中國沒有西方式的代議制政府。①

可見，政府這一概念有廣義與狹義之分。廣義的政府等同于國家，包括權力機關(立法機關)、行政機關(執法機關)、審判機關(司法機關)；狹義的政府是指國家行政機關，包括中央政府與地方政府，多數情況下是指代表國家的中央政府。通常情況下，人們是在廣義的范圍內運用政府的概念。②

從近代以來，西方式“政府”概念引入中國，在近代的文獻中，就有這種概念的“政府”出現，至今天仍然如此，而這時的“政府”就是指國家行政機關，包括中央政府與地方政府。“政府”與“階級”等詞一樣，是中性名詞，不同性質的國家都可以使用，在中國，雖然古代與現代有很大區別，但并非不能使用“政府”一詞，就如同我們常用的“階級”一詞，在中國古代也同樣沒有這類詞，在撰寫研究論著時，仍然可以使用。筆者認為，只要我們所指的“政府”有以上所說的固定概念，就完全可以使用，不應該稱為“誤用”。

①由北京社會科學院哲學研究所杜麗燕研究員提供。

②衛興華主編《市場功能與政府功能組合論》，經濟科學出版社1999年，第209頁。

二、關于抑商問題

大約從上世紀七十年代開始，抑商就成了經濟史學界關心的熱點問題，學者們圍繞各朝代政府是否推行了抑商政策展開討論。對清代政府執行的是什么政策，大致有兩種看法：一種認為政府推行的是抑商政策；另一種則認為政府沒有推行抑商政策，兩種認識都可以例舉出許多史料進行證明，致使清代的抑商問題相爭不下，很難得到比較一致的結論。然而，在這些爭論中，對于抑商到底指的是什么?幾乎沒有不同意見。簡言之，包括筆者在內，絕大多數學者都是用現代經濟學理論來解釋抑商所指內容的。在這里，我們忽略了一個重要的歷史事實，就是清代的學者、決策者是如何認識抑末、抑商的，所以有必要對此進行重新探討。①

明清時期，征商即抑末、抑商，是決策者、執行者及學者的共同認識，政府也以此為基本國策。反過來看，除了征商是抑末、抑商的內容之外，當時人并沒有提出別的抑末方式，所以征商也應該是抑末的唯一內容。命題的反面，即抑末也就是向商人征收商稅?？梢?，明清時期的人們把抑末、抑商看成是對商人收稅，而這就是抑末、抑商內容的唯一所指，并非包含其他內容。之所以推行這種國策，與當時國家的經濟結構有重要關系。清代前期歷屆政府都認為“民以食為天”，所以他們不敢輕視農業，但在決策時也并未把農業、手工業與商業對立起來，而是以農為本業，其次是手工業、商業。由于從事手工業、商業所獲得的報酬比從事農業來的快且多，就會促使更多的農民去經商，歷屆決策者都害怕棄農經商的人多了，影響農業發展。清代前期決策者認為，向商人征稅可以抑制經商人口增加，但從當時的實際看，經商人口不但沒有減少，而且還有所增多，在整個地主制經濟的運轉中，農業、手工業、商業比例適中，是協調發展的，從未發生只發展農業，不發展手工業、商業，使比例失調的情況。因此，抑末政策并未能起到抑制商業人口的作用，商業仍不斷發展。

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①鄧亦兵：《清代前期抑商問題新探》，載《首都師范大學學報》2004年第4期，第1—8頁。

作為向商人收稅的抑商政策，確實貫穿于清代前期的始終，實踐證明這種政策是十分合理而正當的，因為稅收是每個政府管理國家經濟的正當手段，古今中外，概莫能外。清代政府征收商稅的目的非常明確，為了得到能使政府正常運轉的經費，同時疏通商品流通的渠道，保證百姓生活必需品的供應。所謂抑末、抑商，實際是政府控制經商人數的方式，而作為農業國，商業人口當然要少于農業人口，無疑也是正確的。但這種抑制有一定限度，實際的情況是當時的產業結構沒有改變，商業人口繼續增長，商業也不斷發展。政府有諸多法令保證抑末政策的推行，其中不乏保護商人利益，及低關稅率。雖然社會上存在種種屢禁不止擾害商民的事情，商人實際上能得到多少政策的保障值得考慮。然而，清代前期決策和執行者對抑末、抑商的看法，確與我們把抑商完全賦予現代經濟學的內容毫不相干，所以討論抑商問題的基本點，應該是當時人的認識。當然也不妨用現代經濟學理論，從整體上分析清代前期政府推行的商業政策，但這應該是包含抑商政策在內，且比抑商問題涵義更廣泛的課題三、管理成本

管理的概念包括內容廣泛，本文不可能涵蓋全體，所以這里所謂管理，專指政府對市場的管理。市場政策是政府對買賣雙方在市場交易過程中規定的行為準則。管理則是各級地方政府官員執行中央政府有關政策的過程。應當說，清代前期的政府并沒有如現代政府一樣，提出若干十分明確的市場交易政策，但是在當時的商品流通中，中央政府確實下達了一些有關的政策、法律、法規，各級地方政府也進行了管理。①

清代前期政府對市場的管理，主要表現在對牙行、商人、商品的管理方面。牙人是一種經紀人，牙行是經濟中介組織。他們主要通過中介和為買賣雙方服務的活動，向所服務的對象抽取傭金，也稱牙傭。政府通過牙人、牙行對市場交易進行管理，所以賦予牙行一些管理職能，如代繳稅金，平準物價，監督度量衡，維護地方治安，對往來商人、船戶、車戶、腳夫施行管理，監督經濟活動中的違法行為，以及為各地方政府財政和各項工作承擔某些服務的職能。②盡管在社會上對牙人、牙行責難的語句頻繁出現，以致在政府官員的奏折，各級政府部門的奏章公牘中，也是議論紛紛，但是政府只是嚴加管束，并未取消牙人、牙行。這是因為，在市場交易中，經紀人是不可缺少的，物價、度量衡需要有人監督，經濟活動中的一切違法行為，需要有人管理。對這些事務的管理，如果沒有牙人、牙行，則各地方政府必然要設立專職官員，有牙人、牙行代替政府行使這類職能，各級政府自然可以節省許多經費、人力和時間。如果管理成本指財力、人力和時間的話，那么可以看出，清代前期政府對市場交易的管理成本是很低的。

①鄧亦兵：《清代前期政府的市場政策與管理》，見《中國商業史》第4卷，中國財經出版社(即出)。

②經君健等主編《中國經濟通史·清代經濟卷》(中)，經濟日報出版社2000年版，第1311—1352頁。

同樣低成本的管理還有對民商。這里把商人分為民商與官商。①政府對于民商推行的是一種寬松的政策，放手讓商人在市場上自由競爭。除了收稅之外，商人經營什么?價格多少?如何運輸?怎樣儲存?完全由價值規律來調節，商人自己決定，對此政府沒有行政干預，②所以政府的管理成本是很低的。

對官商的管理成本則比較高。政府把官商“當作施行財政政策”的一種工具，③所以官商應國家需要而產生，又直接為國家財政服務。他們既享受國家給與的經營權，優惠政策，部分直接投資，又必須為國家財政繳納更多的稅款，即官商以向政府納稅、報效、捐輸作為對政府的回報。政府也依靠官商的回報，收回大量資金，使財政收入得到保障。④正因為此，政府必然對官商進行嚴格管理和控制，盡管政府不是如前代那樣委派官員直接經營，是以雇募官商的方式，但這種雇募經營仍然要政府抽出專門機構的官員來執行，使政府投入了人力、資金和時間，所以比起民商，其對官商的管理成本是增加了。

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①經君?。骸睹髑鍟r代山西商人的性質問題》，載《文史研究》1994年第1、2期，第9—10頁。

②鄧亦兵：《清代前期的民商》，載《中國經濟史研究》1997年第4期，第130—144頁。

③經君健：《明清時代山西商人的性質問題》，載《文史研究》1994年第1、2期，第9—10頁。

④鄧亦兵：《清代前期的官商》，載《北京社會科學》1997年第4期，第47—55頁。

對商品的管理，則要作具體分析。政府推行官商經營專賣商品的制度，其管理成本也是很高的。如食鹽，盡管政府的管理與前代官督商銷制不同，是令鹽商“組成商幫，或商綱，作為承銷鹽斤的基本單位，綱頭或綱首稱為總商，負責領導全綱的售鹽業務，并主要負責承包一綱稅課”，頗有一點“自治管理”味道，①但仍然可以看出，政府要設立專官專職，并制定專門禁私鹽的法律，及對無引銷鹽者實施刑事處罰的法規，不僅花費時間，而且也要投入更多的財力。再如茶葉，實行專賣制度，政府規定茶引，商人按引運茶，無引者以私茶論處。在茶馬貿易停止后，特別是到了道光年間，隨著少數民族對茶葉的需求，茶葉販運量突破原有的引額，已經很難再沿用專賣制度進行管理了，所以政府放棄了茶葉專賣，比起對鹽的管理，茶葉管理成本要低些。

對其它非專賣商品，政府幾乎沒有管理，完全依靠市場價值規律來調節，成本自然很低，但對糧食的管理成本則投入較多。政府創建了復雜的糧食流通、供需、儲備等制度，地方官員每月都要收集本地區糧價、氣候等情況，向中央政府奏報。政府據此進行決策。從實際看，這一制度對解決當時的糧食供需問題，起到很大作用，效益也非常明顯。

政府對牙行、民商及大多數商品的低成本管理，效益比較好，使清代前期的商業比以往任何朝代都發展，達到古代社會的最高峰。然而，政府對官商、專賣商品的高成本管理，效果不好，使官商不斷破產，專賣商品中出現大量的私鹽、私茶流行。究其原因，前者按市場規律進行管理，效果就好，后者沒有按市場規律辦事，則達不到好結果。對糧食的管理雖然成本投入較多，但也正是按照市場供需的規律進行的，所以效益也比較好。因此，政府是否遵循市場規律進行管理，則是以較少成本，獲得良好效益的關鍵。

①魏向陽：《康乾盛世的扛鼎杠桿——康雍乾時期經濟立法縱橫論》首都師范大學出版1993年版，第99—100頁。

四、具體制度

本文以稅收制度為例，來說明政府在制度變革中的作用。①清代前期政府對稅收制度有所創新，改變了明代的收稅方式和標準。明代商品流通稅分兩部分，一是向船戶收取過往船只費。二是先向船戶征收船載商品稅，再由船戶向商人收取。明代規定商品稅是從價計征，也就是將過關商品，先官為定價，頒發定價標準，然后按標準征稅。清代一方面是改變計征方式，不再先為商品定價，而是根據商品量計征，即各關先按各商品在當地的貴賤程度、來源，以石、車、斤、匹、件、副、箱、簍、包等商品計量單位，規定應征數目，然后按單位數量征收。另一方面，把商品稅改為向商人直接征收，但是征收標準還是沿襲明代按船只所載貨物，分四等級征稅，這樣就出現了一個大問題。以滸墅關為例，綢緞的價值，與豆的價值大不相同，卻以同一標準，按船只大小征稅。又如對船只和小販征收的豆稅，小販按每石七分納稅，船只按大小納稅，平均每船每石只納二分六厘，顯然是極不合理的。

那么這種制度是如何改變的呢?先是康熙年間管理滸墅關的官員桑格提議重新規定標準，但建議被戶部駁回。三十多年之后，另一位管理滸墅關的官員高斌再次提出改革意見，得到主管部門的批準，征收改為不論船只或小販一律按商品量征收。由此收稅制度的問題進一步引起中央政府的注意，并對當時建立的每個稅關進行重新審核。其中以糧食為主的各關，大部分都改為計石征收了。

①鄧亦兵：《清代前期稅則制度的變遷》，載《中國史研究》2003年第3期，第153—168頁。

政府對商品稅的改革，使不同種類的商品，按照不同的計量單位征收，更顯公平合理。而且對每天通過數以千百萬計的船只來說，每船裝載的商品各不相同，以貨物論數按計量單位為標準征收，注意到了商品價格的浮動水平與征收標準的關系，所以也可以說清代前期政府商品流通稅制度的變更，是以市場機制為基礎的，無疑是前進了。但是這種有效的改革至嘉慶、道光時期就停止了。其它方面的有關制度，在清代前期也有所創新，應該說，政府在其中起到主要作用。

與此同時，政府的稅收制度也存在缺陷。各稅官在征稅時，根本不按中央主管部門頒發的條例法規執行是一個普遍現象。造成這種狀況的原因之一，是各關稅制在調整中，有一個最常見的事實，即政府增加各關的稅收定額，但不改變稅收標準，物價上升，稅收標準不變，稅率降低，致使稅收實際數量減少，不能完成政府規定的定額。這種低稅率使整個稅收制度產生了問題。按中央規定的征稅標準征收，不敷定額，所以各稅官常常私自更改標準，增加稅收數量。原因之二是船戶針對量船收稅的特點，改造船只，加大載運量，偷漏稅增加，也使實際稅收數目減少。而且政府規定的標準，不能隨物價浮動而及時改變，稅收總額減少，使稅官們的薪俸、管理關稅的各項經費，都產生不足。因此，稅官就用私自增加收稅量的辦法來補充缺額、缺款。這就形成在中央頒發的征稅標準之外，又產生了法外法規，中央規定成了空架子。雖然順治、康熙、雍正、乾隆四個時期政府都依據現實更改了稅收標準，但修改跟不上實際變化，更何況嘉道時期沒有再改變，這就使得稅官根據自己的意愿，苛索商人，增加收稅，年年相繼，使商人的實際稅負比政府規定的加重了。

結論

在清代，中央集權是國家政權的形式，專制體制是國家政權的本質。政府則是專制體制下執行權力的機構。清代的政府以皇帝為首，由朝廷中央各部大臣、及各地方官員組成，行使國家權力，其職能是鞏固王朝的統治，維護社會秩序與安定。政府為了達到政治、軍事、財政目的，制訂制度，提出政策，進行管理，都很難離開經濟。尤其一些政策落實的結果，總是體現在經濟方面。政府的各種職能又是相互關聯的，經濟作用很難與政治、社會和軍事作用分開。如果說政府制訂了某些商業制度、政策，并進行了管理的話，其目的也首先是為了國家的財政需要，其次是穩定社會，減少和避免民間沖突。很難說政府為商品流通，為民眾利益，提供什么服務，并象現代政府那樣，提出若干十分明確的市場交易規則，制訂管理商人的辦法，制訂符合時宜的各種制度。

然而，從實際情況看，又不能說政府沒有為商品流通制訂制度，提出政策，進行管理，盡管不能與資本主義國家的政府作用相比，因為兩者有本質的區別。政府在商品流通中的一些制度和政策，可以肯定地說，在當時的條件下是必要的，也是順應市場經濟發展的，說明政府對商品流通的政策、管理起到一定的積極作用。

專制體制有統一和高效率的優點，一道諭旨下來，各地方政府都按照做，說改就改，不許不改。當然各地方的具體制度并非一樣，政府是根據各地區的不同情況進行規定的，所以清代前期具體制度的創新，是政府強制性結果。當時的專制體制是以私有制為基礎的，政府對私營經濟并不過多干預，甚至還有一些保護措施，無形之中降低了管理成本。一般來說，制度創新和決策過程中，專制政府也并非是皇帝一個人的獨裁，尤其對經濟事務，先是監察機構官員提出疑問和意見，然后由中央各部官員、或各省官員進行討論。這些官員往往都結合管轄區的具體情況，提出解決辦法，最后由主管部門匯總，向皇帝報告，經皇帝批準執行。正是通過這一過程所產生的政策、制度，因地制宜，因時制宜，因勢制宜，具有較強的可行性，增強了政府管理的能力，也正是由于清代前期專制政府的權力集中，各方面的職能權力隨之加強，使得有關商品流通方面的許多具體制度得到創新。

值得指出的是，專制政體本身的局限性，限制了政府在商品流通中發揮更大的能力。專制政府缺乏有效的社會制約，沒有獨立的權力中心牽制政府，致使中央政府在商品流通方面的職能權力過于集中，從而產生了許多政策性失誤。由于政府的政策、管理、制度違背市場規律，落后于時代，從而使管理成本增加，管理商品經濟的能力受到限制。清代前期政府建立的鹽壟斷行業，在建朝初期曾有利于增加財政收入，但經過相當長的時間后，則顯示出固有的弊病，而且不能用行政的方法治理，只能依照市場規律來調節。根據當時形勢，政府本來可以象對銅和茶一樣，改變鹽的銷售方式，但政府固守舊制度，最終形成私鹽流通越來越擴大，以致官鹽難以占踞市場的局面。隨著物價上漲，政府本來可以不斷調整各關稅則，使稅則更符合客觀實際，而政府對這些違背市場規律的舊制度，不敢越雷池一步，放棄了改革的機會，削弱和限制了自己管理商品經濟的能力。對于接近實際，能抓住制度缺陷的基層官員提出的創新意見，中央主管部門多以政治原因為由駁回，顯然，中央主管部門過多考慮的是與政治有關的事情，并未從經濟角度，重視市場規律，致使一些制度的改革推遲了多年。權力過于集中和權力缺少監督是產生這些問題的重要根源。

政府對商品流通的一些管制和某些制度缺陷，扭曲了社會資源的配置。因為皇權為主的國家利益在中國高于一切，社會資源也首先滿足國家財政的需要，致使國家富足，百姓貧窮。這種制度缺陷為官員貪污，商人偷稅創造了條件。例如在壟斷行業中，政府建立管理機構，使一批官員直接介入流通過程，參與買賣。在稅收制度中，稅官可以根據實際情況，自行決定稅則標準等等，這與政府決策的目的和思維方式也有關系。政府往往以維護統治秩序、社會安定為目的，以商民納稅“習已為常”，而且“沿續已久”等為詞，怕改革生亂。其實清代前期商人鬧事的情況比農民少得多，怕亂是沒有道理的。政府的思維方式常常因循守舊，缺乏創新精神，對進一步改革制度很少考慮?？赡苷驗榇?，反而給實際工作的官員留下了比較大的利用權力的機會，使他們可以根據實際情況，自行決定。有人說，一個好的制度可以使壞人變好；一個壞的制度可以使好人變壞。這從某種角度說明，人訂立制度，制度又改變人、影響人，所以不僅訂立制度本身是十分重要的，而且這個制度要與時俱進，不斷改革，也是不可忽視的問題。對此，最能發揮主導作用的就是政府，也可以說政府管理經濟，最重要的就是建立一個符合實際、切實可行的制度，并根據實際情況不斷變革這個制度。同時，還應該從立法和執法方面著手，減少官員的自由裁決權。

政府的制度創新來自于實踐和經驗，而不是理論，所以很難在理性的指導下進行。政府管理經濟，是頭痛醫頭，腳痛醫腳，依靠實踐經驗，進行制度改革。這與政府的官僚制度有一定關系。政府通過科舉取士，用很少的成本聚集為其服務的人才資源。“學而優則士”，使相當一部分知識分子去作官，這是他們實現人生價值的唯一途徑，所以他們的興趣不在研究學問方面，而且政府也不看重學術研究。另一方面，專制體制對中央政府各方面的事情缺乏透明度，政府管理經濟的情況，學者們很難了解，不具備全面研究的條件，沒有理論是可想而知的。同時期西方國家的學者，已經創造了一些相關經濟理論，但是當時的政府固步自封，不參考外國的理論與實踐。例如乾隆皇帝對關稅與糧食價格的關系很關注。他簡單地認為，只要關稅低，糧食價格就會下降，所以在乾隆七年(1742)，他推行征收米糧稅的各關全面免稅的政策，這期間有些官員提出不同意見，都被乾隆駁斥。但到了十三年，糧食價格上漲如故，于是在省級以上官員中，展開了糧食價格上漲原因的討論，雖然提出了一些問題，也不能說不對，可是沒能象英國哲學、經濟學家洛克那樣從理論上探討解釋，沒有對關稅與糧食價格的關系進行深入研究，正是缺乏理論指導，試驗失敗，二十三年各關重新征收糧稅?？傊?，清代前期對于政策、管理、制度等有關經濟制度①的創新關鍵在政府，而并非由于外國入侵沒能完成。

①這里所指的制度是廣義的制度。

[作者簡介]鄧亦兵，長期從事清代前期商品流通史的研究，參加《中國經濟通史·清代經濟卷》(經濟日報出版社2000年版)中卷的寫作，是主要執筆者。另有二十多篇論文，分別發表在《中國經濟史研究》、《中國史研究》、《歷史研究》等刊物上。近年來主要研究清代前期政府在商品流通中的作用問題。