農業機械鑒定制度改革的探討

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我國的農業機械鑒定制度興起于上世紀五十年代，是伴隨我國大力發展農業機械化的方針策略產生的，當時，國家借鑒國外農機化發展的成功經驗，在各省相繼設立農業機械鑒定機構，開展以農業機械適應性試驗為主的農業機械試驗鑒定工作。現行的農業機械鑒定制度主要有定型鑒定和試驗鑒定兩種。定型鑒定主要包括科研單位、強制認證機構和農業機械化主管部門開展的鑒定及檢驗測試等，其中以農業機械化主管部門開展的定型鑒定為主，主要是農業機械化主管部門組織對生產企業申請的農業機械產品的主要性能進行試驗和檢測，對技術文件、生產條件等進行審查，并進行綜合技術評審，評定能否定型投入批量生產的活動。定型鑒定是對新產品的鑒定，例如廣西的農業機械技術鑒定屬于定型鑒定。試驗鑒定是農業機械試驗鑒定機構通過科學試驗、檢測和考核，對農業機械的適用性、安全性和可靠性做出技術評價，為農業機械的選擇和推廣提供依據和信息的活動。根據鑒定目的不同，試驗鑒定分為：推廣鑒定、選型鑒定、專項鑒定。農業機械鑒定制度實施幾十年來，在為政府決策提供技術支持和質量保障、促進農業機械化發展，尤其是為農業機械購置補貼政策提供決策依據等方面發揮了重大的作用。然而，隨著法制的健全和公民維權意識的增強，現行農業機械鑒定制度存在的問題不斷凸顯，已不適應農業機械化發展要求。研究探索改革農業機械鑒定制度的方式方法，對于促進農業機械化發展、提高農業機械質量和水平有著重要的意義和作用。

一、現行農業機械鑒定制度存在的問題

（一）定型鑒定在全國沒有統一的規定和管理模式。定型鑒定是試驗鑒定的前提，《中華人民共和國農業機械化促進法》第十六條第二款規定：“農業機械生產者或者銷售者，可以委托農業機械試驗鑒定機構，對其定型生產或者銷售的農業機械產品進行適用性、安全性和可靠性檢測，作出技術評價?！鞭r業部《農業機械推廣鑒定實施辦法》第八條第一款第（三）項明確規定推廣鑒定申請材料需提供產品定型證明文件，第四款又規定“產品定型證明文件可以是所申請產品的省級以上相關鑒定證書，也可以是省級以上農業機械定型鑒定證書、產品質量認證證書、生產許可證及其附件。省級推廣鑒定證書可以作為申請部級推廣鑒定產品的定型證明文件。”目前，定型鑒定證明文件以“省級以上農業機械定型鑒定證書”為主，省級以上農業機械定型鑒定證書由各省農業機械化主管部門根據當地管理需要組織開展定型鑒定后出具。由于各省的管理制度不同，開展定型鑒定的方式和方法也不統一，有些省開展定型鑒定直接提供定型鑒定證書作為定型鑒定證明文件；有些省開展推廣鑒定不開展定型鑒定，提供推廣鑒定證書作為定型鑒定證明文件；有些省由鑒定機構以型式檢驗代替定型鑒定。各省開展定型鑒定的方式方法也不相同，有些省根據不同產品采取會議鑒定、檢測鑒定、函審的方式進行定型鑒定，有些省則用其中一種或兩種方式進行定型鑒定。因此，對于企業來說，同一產品在不同的省可能會遇到不同的定型鑒定要求。同樣是定型鑒定，需要提供的材料以及鑒定的依據、方法、時長可能也不一樣。

（二）推廣鑒定的管理和要求不夠規范統一。推廣鑒定是試驗鑒定的主要方式，也是農業機械購置補貼的重要依據，推廣鑒定的地位和作用在農業機械鑒定管理中舉足輕重。目前，推廣鑒定在農業部《農業機械推廣鑒定實施辦法》中有相應規定。推廣鑒定又分部級推廣鑒定和省級推廣鑒定，部級推廣鑒定在農業部農業機械試驗鑒定總站《農業機械部級推廣鑒定實施細則》中有規定，相對比較規范統一。省級推廣鑒定，由于有各省根據當地情況進行規定的環節，不同省份開展的省級推廣鑒定存在很多差異，出現很多不夠規范統一和不一致的規定和做法，例如：（1）農業機械定型證明要求不統一，有些省開展農業機械定型鑒定有定型鑒定報告及證書，有些只開展農業機械型式試驗，或者都不開展，直接進行推廣鑒定；（2）批量生產時間要求不統一，有些省要求批量生產時間為一年，有些省要求為6個月，有些省要求為3個月等等；（3）銷量憑證不統一，有些省按產品分大、中、小型，提出50臺、100臺、200臺等不同數量的要求，有些按照產品銷售價格規定不同的數量；（4）可靠性試驗證明不統一，有些有可靠性試驗報告，有些沒有，并且可靠性試驗報告的內容和格式往往也不一樣；（5）鑒定依據不統一，省級推廣鑒定沒有部級鑒定大綱的由各省制定省級鑒定大綱作為鑒定依據，各省制定的省級鑒定大綱在審定規定和具體編制內容上都會有區別，造成同一個產品在不同的省進行推廣鑒定時依據的大綱要求并不一樣，等等。

（三）鑒定機構鑒定技術能力不強，發展不平衡。一是農業機械鑒定機構在各省農業（農機）主管部門均有設置，分散在全國各省，按行政區域建設和受理開展鑒定業務，缺乏針對性和專業性，往往低水平重復建設，造成部分資源的浪費；二是鑒定機構技術裝備投入不足，用于鑒定檢驗檢測的基礎設施建設和設備購置缺少統一規劃和調配，大部分鑒定機構基礎設施落后，儀器設備無法及時更新，造成鑒定技術和能力落后，不能充分滿足農業機械化發展需要；三是鑒定機構人力資源更新困難，人才力量薄弱，大部分鑒定機構存在人才結構不合理、人員流動和更新慢、高素質人才缺乏等問題，使鑒定技術開發、能力創新等發展滯后；四是政府部門對鑒定管理缺乏有效的體制機制，往往著重對鑒定業務控制管理，忽視對鑒定過程的監督和檢查，使鑒定工作權責不清，鑒定機構在業務和鑒定能力上過多依賴政府部門，缺乏獨立發展和創新提高的能力。

二、現行農業機械鑒定制度存在問題的原因分析

近年來，隨著政府管理體制改革和事業單位分類改革的進一步推進，我國的鑒定機構管理體制和運行機制改革的步伐進一步加快，鑒定制度的改革也得到了不斷的推進，但是根本的問題依然沒有得到徹底的解決。主要原因有以下方面：

（一）管理體制改革不到位，造成鑒定工作權責不清。目前，農機鑒定機構從屬于各省農業（農機）主管部門，大部分是財政全額撥款的事業單位，少數是參照公務員法管理的事業單位，在事業單位分類改革中，也有大部分劃分在公益一類，只有少數有劃分到公益二類。但是，政府掌控鑒定工作的管理和決策權，鑒定機構在業務工作上必須服從主管部門的領導，獨立開展和承擔鑒定工作的公益性職能還沒有得到進一步明確，鑒定工作權責不清晰，鑒定機構只有鑒定工作的責任和義務，沒有鑒定證書發放的權利和獨立控制能力，在人、財、物、業務來源、業務拓展等方面受政府部門控制較多，而政府部門由于工作性質不同，往往不夠了解鑒定機構鑒定工作的性質和管理需要，因此難以管理和控制到位，造成鑒定工作的職權利不清晰，不利于發揮鑒定技術優勢和技術潛力，也不利于落實責任和提高工作質量。

（二）監督管理欠缺，造成鑒定機制運行不順暢。由于鑒定業務按行政區域劃分，各地政府對鑒定工作的管理制度和管理模式不同，各省開展鑒定工作的鑒定機構發展也不平衡，有的發展比較快，有的發展比較慢。當前，政府對鑒定機構及鑒定工作尚缺乏有效的監督控制和協調管理能力，對鑒定主管部門、鑒定機構及獲證產品的監督檢查還存在一定的局限性，沒有形成全國統一的體系機制，使監督管理缺乏力度和深度，不能確保鑒定機制的有效高效運行。

（三）財政投入機制不完善，造成鑒定基礎設施建設落后。國家對鑒定基礎設施缺乏統一的規劃和投入，造成全國各地的鑒定機構鑒定能力和水平參差不齊，技術裝備落后，基礎設施老化，技術保障和服務能力不能完全適應農業機械化發展需要，難以形成與國外同類機構相抗衡的能力和規模。

（四）人力資源調配不靈活，造成鑒定人才配置不合理。當前的人事管理制度在一定程度上限制了人力資源的靈活調配，束縛了人才的引進和更新，很多鑒定機構出現人才結構不合理、人員老化嚴重、人才斷層無法補充、高素質人才留不住、崗位調整緩慢等問題，不利于選拔、配置和培養優秀適用的鑒定人才，甚至造成人才流失嚴重的問題，影響了鑒定技術工作的創新和發展。

三、關于鑒定制度改革的思考

隨著農業機械化的快速發展和農業機械購置補貼政策的深入推進，農業機械鑒定已經成為確保農業機械產品質量和促進農業機械化快速、高效發展的重要手段，解決現有農業機械鑒定制度中存在的問題，打造實力雄厚技術過硬的鑒定隊伍，使農業機械鑒定走上依法依規規范鑒定的軌道，至少要考慮以下方面的問題：

（一）正確定位鑒定機構職能，明確鑒定權責。農業機械鑒定的權責來自于農業機械鑒定機構職能，然而，農業機械鑒定機構的職能從當初成立鑒定機構到后來的機構改革，以及當前的事業單位分類改革都沒有得到確切明確，更沒有全國形成統一。長久以來，很多農業機械鑒定機構甚至單純以檢驗機構的檢驗檢測職能代替了鑒定機構的鑒定職能。由于鑒定機構主要是為政府管理提供決策依據、為農民消費者把握農業機械產品技術質量，確保農民消費者權益，無論從其工作性質還是從其工作內容來說，都具有全國性、公正性、服務性等特點。按全國各省行政區域不同定位鑒定機構及其職能，顯然難以實現鑒定工作的公共服務職能，不利于保證鑒定服務水平和服務質量的統一，更不利于確保國家強農惠農富農政策的實施以及農機工業的繁榮發展。因此，國家應該從全國農業機械化戰略發展的高度，以事業單位分類改革為契機，統一規劃和定位鑒定機構的職能，明確鑒定機構的鑒定權利和職責，打造職權分明、管理科學、工作規范的農業機械鑒定質量保障體系。

（二）規范鑒定管理模式及操作方法，統一鑒定要求。全國的農業機械鑒定對象是一致的，都是面向生產企業，全國的鑒定目的也是一致的，都是為了提供農業機械產品質量證明。因此，農業機械鑒定應該要有統一的方式、方法和規定，不應該出現不同地區不同人員不同對象有不同鑒定要求的現象。為此，應該著力解決鑒定“怎么做？做什么？誰來做？”的問題，在全國范圍規范統一鑒定的管理模式及操作方法。首先，要統一對農業機械定型鑒定的管理和要求。如果農業機械定型鑒定是必須的，就應該建立定型鑒定統一的規定和模式，以便全國各省的做法一致，不再出現不同地區采取不同的定型鑒定方式和方法，間接上造成對農業機械生產企業的不公。如果農業機械定型鑒定可以不考慮，則明令取消；第二，要統一農業機械鑒定大綱。鑒定大綱，目前主要是農業機械推廣鑒定大綱，分為部級鑒定大綱和省級鑒定大綱，這是農業機械鑒定的依據，制定大綱的方式和方法應該要全國一致，除了個別特殊區域的特殊產品，只要是全國范圍生產銷售的農業機械產品，都應該執行一樣的鑒定大綱作為依據。沒有部級鑒定大綱由省級制定鑒定大綱的管理方式，難以在全國統一鑒定方法，并保證鑒定大綱的質量；第三，要統一推廣鑒定受理的條件。推廣鑒定之前的批量生產時間、銷量憑證、用戶數量、可靠性試驗證明等對同一產品應該有統一的要求，不同的省執行不同的批量生產時間、銷量憑證等，只會造成不同企業享受政策優惠的不公。

（三）建立長效監管機制，提高鑒定機構水平。政府應該轉變管理方式，改變對鑒定工作的管理模式，探索建立長效的監管機制，加快實現行政監督與鑒定工作管理相分離，通過制修訂相關政策法規和制度，推進鑒定機構規劃的頂層設計，著力建設一批技術能力強、服務水平高，具有一定公信力的鑒定機構。鑒定機構也應該轉變觀念，加強質量管理體系與組織管理體系建設，提高內部管理規范化，增強自我發展和控制的能力。

（四）加強隊伍建設，提高鑒定能力。鑒定能力的提高，關鍵是人才，應該充分利用事業單位人事管理制度改革，加強人才隊伍建設，提供鑒定管理和技術能力。一要加快推行以聘用制為基礎的用人制度，引入競爭激勵機制；二要促進人員的合理流動，通過人才更新和優勝劣汰等方式優化人才隊伍結構；三要落實崗位責任制，按技術和管理崗位競爭上崗，適時輪崗，以崗定人，明確崗位職責和權限，加強交流和溝通；四要利用教育培訓和考核，加強人才的培養和管理。

作者:黃深鳳 單位:廣西農機鑒定站