太湖流域生態環境治理體系建議

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太湖流域位于我國沿海與沿江兩條生產力主軸線的結合部，區位優越，經濟實力雄厚，無論是在長江經濟帶還是在全國都具有舉足輕重的地位。2017年，太湖流域人口占全國總人口的4.4%，國內生產總值占全國的9.9%，人均生產總值是全國平均水平的2.3倍[1]。當前，流域經濟社會持續快速發展，而流域生態環境治理體系和治理能力現代化是實現流域一體化和高質量發展的重要前提。近年來，太湖流域生態環境治理取得了一些積極進展，但污染排放、生態破壞、環境風險等問題仍較為突出，生態環境形勢依然嚴峻[2]，流域生態環境治理體系不健全是其重要原因。黨的十八大以來，特別是2018年國務院機構改革后，太湖流域生態環境管理體制改革順應了流域生態環境統一監督管理的要求，流域生態環境領域“九龍治水”的痼疾得到一定程度的緩解，但仍無法完全滿足太湖流域共抓大保護的現實需求，未來亟需健全流域生態環境治理體系。

太湖流域生態環境治理體系現狀

流域生態環境治理體系可以理解為政府、市場和社會在法律規范和文化習俗基礎上，依照生態系統的基本規律，運用行政、經濟和社會管理的多元手段，協同保護流域生態環境的體制、制度體系及其互動合作過程。當前，太湖流域生態環境治理體系已初步形成，主要體現為：在政府層面，太湖流域生態環境管理體制改革取得重要進展。2018年8月，生態環境部“三定”方案提出太湖流域生態環境監督管理局作為生態環境部設在太湖流域的派出機構，主要負責流域生態環境監管和行政執法相關工作，實行生態環境部和水利部雙重領導，以生態環境部為主的管理體制。2019年5月，生態環境部太湖流域東海海域生態環境監督管理局（以下簡稱“生態環境部太湖流域監管局”）掛牌成立。同年8月，生態環境部太湖流域監管局“三定”方案正式印發，從主要職責、內設機構、人員編制等方面作出了規定。在市場層面，太湖流域兩省一市各級財政安排專項資金并帶動社會資本投入太湖治理。以江蘇省為例，2008—2018年，省級財政每年安排20億元的太湖治理專項引導資金，地方財政拿出10%～20%的新增財力同步配套，重點支持《太湖流域水環境綜合治理總體方案》及其實施方案中所列的工程項目，以及省政府提出的年度治太重點任務。十年十期共支持了6400多個項目，累計投入省級專項引導資金約180億元，帶動全社會投資超1000億元。在公眾層面，太湖流域生態環境治理的多元參與局面逐步形成。例如，浙江嘉興建立“大環保、圓桌會、陪審員、點單式、道歉書、聯動化”的公眾參與模式，公眾參與涉及環保宣傳、抽查監督、決策咨詢、評審評估等環節[3]。在此過程中，環境保護社會組織在動員、吸納、組織公眾參與流域生態環境保護方面發揮了重要作用。上海市、江蘇省通過信息公開、民意征集、圓桌對話、輿論與社會監督等方式，引導公眾參與太湖流域生態環境治理，并鼓勵環境保護社會組織通過違法違規行為舉報、生態環境保護宣傳、環境公益訴訟等方式參與太湖流域生態環境保護。

太湖流域生態環境治理體系存在的主要問題

法律體系有待進一步健全一是法律法規對流域機構職能的界定需要調整。太湖流域生態環境管理體制改革后，相關流域機構的主要職能和機構設置發生了變化，流域水功能區劃編制、流域內入河（海）排污口設置、流域生態環境監測、流域生態環境保護監督等工作的責任主體需做出相應調整。二是《太湖流域管理條例》自2011年開始施行，有關條款對破壞流域生態的規定較為薄弱，導致生態領域執法監管的法律依據不強。三是對《太湖流域管理條例》的執法監管有待加強。地方政府對流域生態環境進行保護的責任和流域生態環境保護的監管責任需落實。缺乏真正的流域生態環境保護綜合規劃一是太湖流域生態環境保護規劃不統一。太湖流域涉水生態環境保護規劃版本較多，包括《太湖流域水環境綜合治理總體方案》《重點流域水污染防治規劃》、水利部太湖流域管理局組織編制的《太湖流域綜合規劃》《太湖流域及東南諸河區水資源保護規劃》《太湖流域水功能區劃》等，各規劃間既有相互重疊，也有未覆蓋到的領域，甚至還有抵牾之處。二是缺乏規劃實施的監督機制。流域規劃往往缺乏強制性和規范性，約束力和權威性不夠，使得違背規劃的現象時有發生。多方參與的范圍和深度不足一是政府在太湖流域生態環境保護中占絕對主導地位，此種管理模式雖然發揮了重要作用，但面臨綜合成本較高、保護成效不足等問題。企業和公眾參與仍顯不足，已有參與方式大部分集中于末端環節，在公共決策、規劃編制、政策制定、考核問責等方面參與的深度不足。二是企業和公眾參與缺少明確的程序性安排，參與度一定程度上取決于有關流域機構和地方政府的“自由裁量”。三是現有兩省一市生態環境部門和生態環境部太湖流域監管局內部，有的承擔了部分生態環境治理功能，但不具備綜合推動實施流域生態環境治理的職能。未建立多元化資金投入機制一是地方政府對太湖流域生態環境保護的資金投入不足。近年來，隨著地方經濟增速放緩，難以再像前幾年一樣繼續保持太湖流域生態環境保護高投入，流域生態環境保護項目相應大幅減少。例如，2019年，江蘇省財政廳下達的太湖流域水環境綜合治理省級專項資金由往年的20億元下降至12億元。二是市場化手段的使用和創新未能和社會經濟變革同步。太湖流域生態環境保護的相關機構/機制往往將目光僅僅聚焦于保護，在取得保護效果的同時卻容易忽視發展，無法將“綠水青山”有效地轉化為“金山銀山”，導致保護效果難以長期持續。由于缺少必要的制度安排，企業和社會各界對太湖流域生態環境保護的資金投入嚴重不足?？绮块T、跨區域生態環境保護協調機制尚不完善一是生態環境部太湖流域監管局與流域內其他相關機構/機制的合作方式尚未完全建立。二是太湖流域河長制的跨省協調主要限于水利系統內部，河長制尚未完全融入現行的太湖流域生態環境管理體制中[4]。三是跨區域協同治理力度有待加強。目前，太湖流域的水污染防治仍以行政區域管理為主，體制上難以協調污染物排放量超過流域環境容量的問題，導致各行政區污染防治責任不夠清晰、跨界水污染問題難以徹底解決。

建立太湖流域生態環境現代化治理體系的建議

總體來看，太湖流域生態環境治理體系建設已進入攻堅期和深水區，今后的改革必然觸及部門和區域利益的藩籬，過去單項突破或局部突進的改革方式已難以適應新形勢的要求，必須進行系統性改革。新時期，太湖流域生態環境治理體系的完善方向是：從生態系統整體性和太湖流域系統性出發，堅持生態優先、整體推進、重點突破，強化頂層設計、繪就一張藍圖、實施多元共治、完善市場機制、開展綜合協調，共抓大保護、不搞大開發，推動太湖生態環境治理體系和治理能力現代化，為長三角一體化提供有力支撐。強化流域生態環境治理的法律保障一是根據生態環境部和水利部“三定”方案，參考生態環境部太湖流域監管局與水利部太湖流域管理局“三定”方案，在《太湖流域管理條例》中對兩機構職責作出明確界定，并與正在制定的“長江保護法”中相關內容保持一致。二是在《水污染防治法》和《太湖流域管理條例》中明確規定流域生態破壞行為和相應的法律責任，落實太湖流域生態保護的主體責任和監管依據。三是建議由國務院組織開展《太湖流域管理條例》執法檢查，從嚴加強太湖流域生態環境執法監管，嚴懲重處流域生態環境違法犯罪和失職瀆職行為。制定流域生態環境保護綜合規劃一是在規劃編制方面，可考慮由生態環境部授權生態環境部太湖流域監管局牽頭制定太湖流域生態環境保護綜合規劃，流域內各省級行政區有關部門、流域生態環境保護相關機構/機制共同參與，明確有關各方在規劃編制和實施中的重點任務，并建立相應的實施保障機制。二是在規劃實施方面，在《太湖流域管理條例》中明確太湖流域生態環境保護相關規劃的法律地位，理順流域生態環境保護綜合規劃與各專項規劃的關系，細化規劃制定和調整的程序，明確違反規劃的法律責任。三是引入專業第三方機構，定期開展規劃實施效果的評估工作，將其納入地方政府生態文明建設考核目標體系，嚴明獎懲制度。構建多元共治的太湖流域生態環境治理體系構建統籌協調機制、管理執行機制、科學評估機制和社會參與機制“四位一體”的太湖流域治理體系，以實現對流域生態環境領域公共物品的善治。統籌協調機制可以采用中央政府、兩省一市地方政府、社區、行業協會、公益組織等各利益相關方參與的理事會制度，保障其決策權和監督權。管理執行機制由各部門派出的流域機構、有關省級行政區的相關部門、各省級行政區河長來承擔，有關各方執行相關法律法規和太湖流域生態環境保護綜合規劃，并受生態環境部太湖流域監管局的監督；在兩省一市生態環境部門和生態環境部太湖流域監管局內部，成立專門部門負責太湖流域生態環境治理具體制度的制定和執行工作?？茖W咨詢與評估機制由獨立的科學委員會來執行，為保護和開發策略、規劃、績效評估等提供科學支撐。社會參與機制重點確保企業和公眾的有效參與，保障各利益相關方的基本利益。同時，應在相關法規、規劃中規范公眾全過程參與太湖流域生態環境保護的基本程序，包括信息、信息反饋與匯總、信息交流、管理決策等。建立流域生態產品價值實現機制一是建立健全太湖流域生態產品價值實現的政策體系。健全自然資源資產產權制度、制定生態產品政府采購目錄、打造太湖流域生態產品品牌、構建生態產品標準和標識體系，創設生態產品價值實現的制度條件。二是建立流域生態產品市場交易機制，設立政府主導、生態產品利用型企業參與的生態環境保護投資基金，促進收益共享、風險共擔；搭建生態產品交易平臺，充分利用互聯網、物聯網、大數據等，降低生態產品生產、交易、消費成本。三是創新生態產品價值實現路徑。集合不同類型已有生態產品優勢，將生態農業、生態工業、生態康養、生態旅游等產業融合起來，發展生態產業鏈，有效挖掘生態產品價值。積極培育生態產業化經營主體，促進現代生態產業與傳統農林牧漁產業之間的經營主體融合，發展“生態＋”的新型業態。建立和完善流域綜合治理保護協調機制一是建議太湖流域生態環境保護相關機構/機制之間加強溝通協調，做到“四個統一”。統一協調：由生態環境部太湖流域監管局牽頭，協調相關流域/跨區域生態環境保護機構/機制，進行太湖流域生態環境保護綜合協商；統一監測：建立統一的流域生態環境監測網絡，整合優化流域內現有的相關監測點位，按照統一的標準開展監測，并強化數據開放共享；統一監管：推進流域內山水林田湖草聯合執法，并加強行政執法與刑事司法的銜接，提高對流域生態環境違法行為的震懾力度；統一評估：由生態環境部授權，生態環境部太湖流域監管局牽頭，以流域生態環境保護的相關法律、規劃、政策等為依據，對有關各方的執行績效開展評估，并強化評估結果的應用。二是在完成太湖流域水功能區劃和國控斷面整合工作的基礎上，按照水環境質量要求重新核算不同水域的納污能力，查清太湖流域排污口的數量、位置，明確排污口污染排放來源，根據污水排放類型對排污口進行分類，制定有針對性、分步驟的排污口整治方案，并與企業排污許可證核發相銜接，實現“岸上水里”徹底打通。

參考文獻

[1]中華人民共和國統計局.中國統計年鑒[M].北京:中國統計出版社,2018.

[2]水利部太湖流域管理局,江蘇省水利廳,浙江省水利廳,等.太湖健康狀況報告（2018）[R].2019-12-05.

[3]萬加華.公眾參與“嘉興模式”值得借鑒[N].中國環境報,2019-02-01(03).

[4]張叢林,李穎明,秦海波,等.關于進一步完善河長制促進我國河湖管護的建議[J].中國水利,2019(16):13-15.

作者:張叢林 鄭詩豪 劉宇 楊威杉 郝亮