財政支持生態文明建設路徑探討

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一、財政支持生態文明建設:理論基礎與實踐基礎

1、財政支持生態文明建設理論基礎:公共產品理論

生態文明研究較為廣泛，在內涵界定上還存在一些歧義。綜觀所有學者觀點，有代表性的主要有四種:第一種觀點認為生態文明包含人們用來維護生態環境的相關制度、文化、法律意識等，以此來維護生態平衡，實現可持續發展。第二種觀點認為生態文明是系統化的文明構成形態，這是表現人類多樣機能的綜合體，以一種多元化的系統體現出來。第三種觀點認為生態文明相對于以前的文明形態而言是一種新型文明形態，通常與自然生態融合一體的文明，表現為較高的物質生產與精神生產階段。第四種觀點認為自然與文明的關系是從崇拜自然的原始文明到依賴自然的農業文明和征服自然的工業文明，正在轉化為效法自然的生態文明。就這些觀點而言，生態文明其實就是體現人與自然相互和諧的物質與精神積累的成果，其通常由生態物質、生態化技術以及生態化精神累計而成。生態環境變化與生態資源資本化的特征決定生態文明的特性:第一是生態文明難以界定與計量。第二是生態文明的相關建設成效與整個人類生產、生活息息相關，同時其消費表現出強烈的排他性特征。第三是生態文明建設效益具有較強的外溢性與滯后性。生態文明這三大特點正是公共產品的典型特性。外部性是公共產品的特性，從而使得生態環境保護中出現“搭便車”現象，導致生態環境投入資金不足，投資主體缺位現象時有出現。生態文明建設出現市場失靈時，必然會擠壓社會資本投資，這樣導致的最終結果就是出現生態產品供給不足。政府的適當介入是解決市場失靈的有效方式之一，而財政支持政策是最為主要的調控手段。

2、財政支持生態文明建設實踐基礎:現實依據

生態環境惡化是全球性的緊迫問題，同時也是困擾我國經濟社會發展的關鍵性問題。盡管我國在改革開放以來經濟發展取得長足進展，但生態環境污染代價卻非常嚴重。據相關資料顯示，我國經濟增長至少有二成是依靠生態資源與環境“透支”獲得;同時國家環保總局一項研究結果也顯示，我國環境污染所帶來的經濟損失占該年GDP的10%左右。這些數據充分顯示出我國生態環境的狀況，實施財政支持成為一種必不可少的條件。我國逐漸認識與關注生態環境的保護，生態環境投入量逐漸增加。統計資料顯示，生態環境投資在“七五”期間占GDP的比例為0.7%、“八五”期間占GDP的比例為0.8%、“十五”期間占GDP比例的1.2%。但其在GDP中所占比例長期低下，與發達國家的生態資本投資比例1.5%－2%的水平還存在較大差距。我國在經濟總量上已經成為世界第二大經濟體，2012年GDP總量為51.93萬億元、外匯總量達到3.5萬億美元左右、財政收入達到11.72萬億元，這些數據充分顯示我國有能力也有足夠財政空間來加強生態環境保護的投資。

二、財政支持生態文明建設的成效與困境

1、財政支持生態文明建設的成效

1998年至2007年在生態環境保護與恢復建設中的實際投資就已經達到2700億元(見表1)。統計資料顯示，1950－1999年50年間，國家在草原生態建設上的投入僅為21億元;2000年以來，雖然加大了投入力度，投入總計約100億元，大體相當于前50年投資總額的5倍，平均達25元/hm2;同時，國家林業投入達1100多億元，平均630元/hm2，是草原投入的25倍。生態環境投資增加，對于改善生態環境起到非常大的作用。1998年至2008年間，造林面積增加40093.29千公頃、增加林地面積3.64億畝，森林覆蓋率增加近2個百分點。生態環境保護性投資對于促進我國森林面積增長以及森林覆蓋率的提升作用很大。在草原生態建設方面增長成效顯著，統計顯示2001年至2007年間，退牧還草面積達到17005.33千公頃，禁牧休牧草原超過13億畝。在濕地保護方面，主要是利用退田還湖等方式來實現，截至2006年底，已經建立濕地保護區域473處，面積高達4346萬公頃。水土流失治理也是生態保護一個非常重要的方面，“十五”期間僅水土流失治理經費達到122.6億元，經過治理達到較好效果。2007年我國水土流失治理面積達到99.87萬平方米，較1998年，已經增加了24.85萬平方米。生態建設進展較好，截至2012年底，全國共有各級自然保護區2669個，總面積達到14979萬公頃;國家自然保護區為363個，面積高達9415萬公頃。

2、財政支持生態文明建設的困境

生態文明建設是一個長期過程，其整體實現需要財政支持，但由于不同影響因素的作用，導致生態文明建設陷入“囚徒困境”中，具體體現如下:(1)生態環境保護投入需求不斷增加，這已超出國家現有的資金投入能力當前投入需求壓力主要體現的因素在于:一是當前我們國家環境污染嚴重，環境治理的難度也逐漸增強。僅僅以過往簡單技術來治理環境問題已經越來越難達到效果，這就需要環境治理技術創新與推廣，新技術研發與推廣則需要大量資金，這樣就促成污染治理投入資金不斷增加，從而導致環境治理的成本不斷增大。二是生態環境污染的性質已經發生很大變化，呈現出新的特征。當前生態環境污染已經呈現出區域性、流域性等新特征，這已經逐漸成為整個社會發展的新矛盾，而生態環境污染治理問題則需要更多生態環境投資資金。三是由于歷史發展原因造成生態環境投資“欠賬”過多。一直以來，我國生態環境方面的投資整體水平比較低，遠遠低于維持生態系統平衡的水平。就國外開展環境治理的主要經驗可以知道，只有當我們在生態環境治理上的投資達到GDP的2%時，整個生態環境惡化趨勢才能得到有效的控制，而過往我國在生態環境投入方面的水平還遠未能達到這一最低要求，這樣就造成生態環境治理的包袱越來越重。同時，隨著經濟社會的發展，人們生活水平的提高，整個民眾對生態環境改善的期望與需求也逐漸提高，這也為生態環境投資增加壓力。(2)生態環境投入渠道比較單一，主要還是以政府投入為主雖然我國在生態環境投入方面逐年遞增，但是相比于日益嚴重的生態環境局面以及由此所產生的巨額環保資金缺口，往往就會促使生態環境投入力不從心。在目前管理體制下，容易擠壓其他生態環境投入資金渠道，這樣就導致一部分投入渠道萎縮，而另外一部分投入渠道就顯得名存實亡，這樣就很難充分發揮應有的作用。尤其對于那些跨區域、流域性的大規模環境綜合治理項目，在資金的籌措和調度上都面臨極其嚴峻的挑戰。資金問題已經普遍成為環境治理的主要瓶頸。(3)生態環境投入管理方式還比較落后，未能適應市場而創新管理方式由于生態環境產品的公共產品特性，使得生態環境投入主要還是以政府投入為主，這使我國生態環境投入變成一個國家性壟斷行業，使一些社會資金介入生態環境投入領域非常困難。同時也缺乏一套非常嚴格、具有規范性的、缺乏具體可操作性的管理模式。發達資本主義國家的環境治理經驗表明，僅僅依靠國家財政資金是難以有效遏制環境惡化的，也難以與當前國家的經濟和社會現狀相匹配。因此，如要在一定時間內控制生態環境惡化的勢頭，就需要改革行政管理機制，按照市場經濟的要求實行對外開放，將生態環境投入領域逐漸向社會開放，以便吸收社會資本的介入。

三、財政支持生態文明建設的優化路徑

生態文明建設是一個漫長而艱巨的過程，生態文明的維護需要大量資金的扶持與維護，這些都離不開財政支持。當前的財政投入資金盡管逐年增加，但是投資效率較低、投資環境惡化、投資監管失位比較嚴重，這就需要不斷創新財政支持生態文明建設的機制與思路，優化生態文明建設的多元路徑。

1、構建區域差異性財政支持政策

由于經濟社會發展的不平衡，會導致生態環境污染與生態環境保護呈現區域差異性。這些差異性形成具有很強的歷史原因，對于生態文明建設的主要責任方而言，需要關注區域差異性的特性。生態文明建設的財政支持政策的制定，則需要充分考慮到區域差異性，從而形成區域差異性的策略。例如，東部地區經濟較為發達、在生態環境保護方面的意識較強、市場完善化程度要高些，這就需要在財政支持生態文明建設時要注意適當引入社會資本進入，優化投資結構，以便降低財政支持壓力;對于西部地區而言，經濟狀況較差，市場化程度較差，市民生態環境保護意識不足，這些都會影響生態投資渠道與需求。因此，構建一個區域差異性財政支持體系，尊重區域發展的差異性，以科學發展觀的態度統領生態文明建設顯得尤為重要。

2、建立生態環境財政投入穩定增長機制

生態環境投入在目前階段還是以政府投入為主，這就需要提高政府財政資金的投入比例。由于歷史欠賬、經濟發展差異性以及民眾生態意識等方面的因素導致我國財政生態投資比例較低，遠遠不能滿足當前生態環境保護要求。發達國家的經驗表明，生態投資需要占到GDP的2%左右，而我國還不到1.5%，這說明我國財政投入還有很大的進步空間。因而構建財政投入增長的長效機制就顯得尤為重要。在此，可以借鑒農業財政支出的具體做法，利用《環境保護法》在法律上規定財政生態環境投入資金比例，將其控制在2%－3%之間。與此同時，還需要強化各級政府的監管部門要加強對生態環境投入方面的監督力度，對不能完成的各級部門的主要負責人采用問責制度，真正將制度落實到實處。

3、構建財政支持生態文明建設績效評價指標體系

財政對生態環境投入較低，究其深層次的原因在于政府部門政績考核體系的問題，環境保護在政績考核中地位不突出，甚至未能納入考核體系。強化財政支持生態文明建設，需要重新考慮生態環境納入官員政績考核體系中，同時需要突出其權重。構建財政支持生態文明建設績效評價指標體系，更能清楚地了解到各級政府實際支持生態文明建設的力度與成效，避免定性指標的主觀偏見所帶來的不良影響，以量化指標全面及時地反映出各級政府在生態文明建設中的作用與績效。財政支持生態文明建設是一個長期艱苦的過程，在績效指標構建中就需要充分考慮各級政府的實際情況，同時也要考慮到各地區之間的差異性，因而在指標選擇與指標權重的分配上要充分考慮各級政府的實際權益，要具有差異性，以此更加科學地反應出實際問題。

4、優化投入渠道，創新管理機制

生態環境投入渠道單一，管理機制生硬，是我國生態環境投入存在的主要問題之一。如何有效建設生態文明，僅依靠政府財政投入是遠遠不夠的，根據西方發達國家的經驗，需要大力推動民間生態資本投入。要不斷宣傳生態環境保護的知識及其重要性，提高社會民眾的生態環保意識，強化生態環境投入的社會效益，創新管理制度，以此不斷吸引民間資本進入生態環境領域。政府部門要不斷完善服務水平，積極為生態環境投入企業服務，減輕負擔，在稅收、證件辦理等方面給予大力支持。要建立專門的生態環境投入領導小組，積極協調各方關系，特別是鼓勵商業銀行大力支持生態環境投入企業，優化資本市場結構，積極吸引有實力的生態投入企業入市，盤活社會資本在生態環境領域的積極作用。

作者:王青松 邱彩亮 單位:湖南商學院 中國郵儲銀行