農村管理論文：農村村干部的能動行為探索

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本文作者：梁振華李倩齊顧波工作單位：中國農業大學人文與發展學院

案例研究地點和研究方法

本文案例研究地點是寧夏南部山區張村①，距離高洪縣城12公里，距離唐鎮7公里，現有農戶106戶，村民547人。張村耕地總面積為1300余畝，其中有灌溉條件的川地600畝，不具備灌溉條件的山地700余畝。村民主要收入來源是外出務工、牛羊飼養及販賣以及小麥玉米種植。而之所以選擇張村作為案例研究地點，主要基于三個原因：一是高洪縣地處寧夏南部山區，自然條件較差，是國家級貧困縣，政府每年都會實施相關的扶貧項目；二是政府在張村實施了寬膜玉米種植技術、設施農業發展項目、農戶職業技能培訓等諸多旨在緩解貧困、改善農戶生計的發展干預項目；三是村莊在設施農業項目實施一年后，村干部成立蔬菜種植合作社，順利實現了從村莊政治精英向經濟精英的轉變。在項目實施之前，張村的農業發展一直處于內卷化階段，即在社區人口不斷增長、土地外延式擴張的潛力逐漸減少的條件下，農業生產更多地把相對過剩的農業勞動力投入到相對狹小的土地上，形成過密化的農業生產系統[26]。設施農業發展項目的實施，在短時間內改變了村莊種植結構，并重塑了村民的生活。肥沃的土壤、潛在的市場、便捷的交通、豐富的勞動力、潛在的灌溉水源及干練的村干部群體，為設施農業的發展提供了可能。該項目從2009年開始起步，當年全村共修建57個面積為0.3畝的拱棚①，到2011年底，全村已建成314個面積為0.9畝的拱棚，102個面積為1.9畝的日光溫室，蔬菜種植面積達到472畝，占川地總面積的78.7%。與此同時，村干部成立了民意蔬菜種植合作社，并主要從事蔬菜的銷售業務。該項目是一個典型的國家（政府）主導下的發展項目，其突出特征包括以下幾個方面：（一）項目是高洪縣為貫徹落實《自治區人民政府關于創建現代農業示范基地的指導意見》，切實推動全縣設施及旱作節水農業健康發展所實施的項目；（二）縣農牧局和農業綜合開發辦公室根據全縣情況制度項目規劃，項目實施采取自上而下的實施方式，指標從縣到鄉鎮到村逐級分配；（三）政府提供資金、技術支持，并聯系蔬菜銷售業務，受益農戶只需參與生產投入勞動；（四）項目實施過程中，縣、鎮政府很少直接和農民聯系，而是通過村干部了解村莊情況和農戶意愿，村干部扮演人的角色，對上轉達村民意見，對下傳達政府政策；（五）項目實施區的拱棚和暖棚連片建設，集中分布，具有規?；?、簡單化等現代農業的特點。筆者曾于2010年到2011年期間先后4次在張村進行了三個多月的調查，主要采用參與觀察、問卷調查、個案訪談三種方式收集一手資料，共完成農戶調查問卷89份，個案訪談86份，所有問卷均由研究者對被調查者當面訪問，按照被調查者的回答填寫完成②。在參與觀察方面，通過參與農業生產勞動、職業技術培訓、蔬菜銷售和牛羊販賣等諸多活動，筆者期望更深刻地了解社區農戶行為背后的意義。個案訪談貫穿研究的整個過程，并在不同階段側重了解不同信息。

發展干預項目中的干群互動

（一）項目起步：村干部積極動員，村民消極參與在一個資源相對匱乏，沒有集體經濟的村莊，爭取政府項目是村干部獲取利益③的最好方式。正如Mosse所表述的，“許多社區的領導„„他們非常清楚他們獲得的利益主要有兩條來源：一是把個人利益強調成公共利益，二是讓項目的落腳點與資助者的意向相契合”[27]。在獲知鄉鎮有設施農業發展項目后，村長④就開始利用自己“雙重”的身份，同時斡旋于政府和村民之間，積極爭取項目指標。他向鎮政府表示張村交通便捷⑤、土壤肥沃、灌溉水源充足、勞動力豐富，村民積極配合，可以順利完成建設任務⑥；對村民則說“項目已獲取鄉鎮支持，政府免費提供建材和秧苗，并提供技術培訓和指導，希望村民努力嘗試”。而這一過程幾乎是同時進行的。鄉鎮政府并不關心村干部通過什么方式動員村民，而只是關注村干部可以順利實施并持續運行項目。而對村民來說，盡管政府會免費提供建設材料和蔬菜秧苗，他們只需投入勞動生產即可，但是，對陌生技術和市場不確定性的擔心卻使村干部的動員遭遇諸多挑戰。在此，影響農民行為的是一種生存理性，農民家庭為了維持生存，把生產的安全可靠性放在第一位，穩定的收入比更高收入更重要[28]。村干部的行為背后隱含著三重動機：在任期間為村民辦一些事實，讓他們增加收入獲得實實在在看得見的好處是其道德動機；做出一些政績為下一次成功當選提供基礎和機會，是其政治動機；項目實施后所潛藏的蔬菜銷售、農資業務等機會則成為其非常實際的經濟動機。盡管村干部對全村村民進行了多次動員，然而村民建設拱棚的熱情并不高，村干部并未遵循線性的邏輯，咨詢村民意見并向鎮政府反映，而是采取選擇性翻譯政府與農民觀點的方法“先拿到項目再說”。之后，經村委會和村民代表討論決定，指標分配采取“農戶自愿，黨員干部帶頭，對困難戶說服”的方式。貧困農戶受制于村干部在村莊公共事務和資源分配方面的權力①，服從了村干部的決策，拱棚指標最終確定為57個。之后，拱棚建設任務順利完成并主要種植辣椒，單個拱棚2000元的理想收益遠高于村民預期，他們開始認為蔬菜種植技術和銷售不再是困擾他們的問題。（二）項目擴展：村干部形式民主，村民儀式出席村干部非常清楚，村民有著比較現實的想法，他們在乎看得見的實惠，并會通過與傳統作物玉米進行比較來衡量種植結構的調整是否劃算?；诶苯贩N植的良好收益，村民參與蔬菜種植的熱情顯著提高。村干部采取“村民自愿報名”的方式了解村民需求，然后協調并最終確定實際名額，而不再需要通過各種策略性的動員行為，因為實際的效益比任何策略性的動員更有用。然而，暖棚項目建設實施卻遭遇了諸多問題。作為高洪縣現代農業發展規劃的一部分，縣農牧局希望暖棚工程連片建設，單個子項目至少建設連棟溫室100座才會給予支持,并希望項目于2010年9月底完成，趕上在10月初種植反季蔬菜黃瓜②。100座以上連棟溫室的建設符合現代農業的簡單化、技術化、規模化的要求，也是斯科特所說的國家社會工程的重要特征[29]。基于現有耕地資源的分布，村干部將村莊臨近水庫的190畝耕地作為暖棚建設區，以使連片建設成為可能。他們需要同時做兩方面的工作，其一是說服村民流轉耕地，其二是說服村民“鏟除玉米”。盡管，村干部知道村民并不愿意流轉土地，因為暖棚的分配，既涉及耕地數量問題，也涉及耕地質量問題，還涉及農民的種植意愿問題。但他們非常清楚地知道他們必需與政府的投資意向相結合才可能使項目建設成為可能。于是，在鎮政府、村干部和村民之間便形成了一個界面，一個基于各種實踐關系構成的網絡，開始強加于各個社會行動者，并影響著他們的行為決策。鎮政府希望在不影響干群關系的情況下順利實施項目，營造政績；村干部希望順利實施項目，并同時獲得村民和政府的認同；村民則希望在不損害自身利益的情況下實施項目。盡管存在利益分歧，但是在鎮政府、村干部、村民三者之間存在顯著的共同利益交叉點③。盡管項目實施可能在短期內損失部分村民的利益，但是從長遠來看，卻可以改變村莊面貌，并為村民帶來長期的收益。然而，此時村干部的決策行為卻具有潛在的道德風險，項目進展的不確定性可能讓他們同時遭受來自政府和村民雙方的責難并承擔“吃力不討好”的后果。村干部基于自己在村莊的長期生活經歷，在權衡了各種可能的風險之后，認為項目可以順利實施并可以讓村民受益。但是村民卻表示，因為氣候不適應、水庫地勢低、暖棚分配等問題，現有耕地并不適宜建設連片溫室區，他們還擔心政府對于玉米補貼的承諾不一定會到位。2010年7月中旬，村干部召集項目區部分村民先后在村小學和鎮政府開會討論，征詢村民意見，最終以絕大多數村民認同鎮政府和村委會的決策結束。村干部的理由似乎非常合理，實施項目是“為村民著想”，召開村民會議是采取民主的方式讓村民真正參與到項目的每個過程；村民同意是自愿的，90%以上的村民都認可政府的決定；有極少數村民因為各種理由不同意，是因為他們思想比較落后，本著“少數服從多數”的原則，應該以村莊的集體利益為主。盡管村民不同意鏟除生長期的玉米，但是“提早種一季黃瓜就可以收入八九千元，遠高于1000多元的收入，而且政府還會給予村民每畝耕地400元的玉米損失費，最后村民肯定不會吃虧”④。此時，村干部不僅僅具有單一的或者雙重的利益取向，而具有相互沖突著的多重利益取向。在此，村干部為了爭取項目并完成任務，采取召開村民會議讓村民儀式性出席的方式使決策具有合法性。他們深知即便通過召開會議討論并征求村民的意見，項目的實施還是需要依靠強制性權力進行干預才可能順利。而對于普通村民來說，他們是無權無勢的人，他們面臨著尋求生存保障和改善家庭生活困境的機會，他們需要依靠村干部的恩惠和庇護，正如弗里曼所言，農村和農民表面上是被國家控制了，但實質上卻是被村干部所控制[30]，最終以村民妥協并認同村干部的決策為結果。在暖棚主體格局完成之后，正像村民擔心的那樣，土地流轉導致了分配的困難。盡管多次協商，但一直沒有合適的分配方式，在經過近8個月的僵持之后，村干部采取將項目區耕地全部收回，再抓鬮的方式統一分配。村干部按照暖棚的整體分布和耕地質量將暖棚分為三類，每類34個。在分配暖棚時結合每個農戶原有耕地所在的位置，并進行適當調整，每個村民按照原有的耕地數量和耕地所在的位置在現有的三種類型中抽簽。因為這一方案的分配結果和農戶的運氣有關，符合村民的“公平觀”，最終獲得了村民的支持。在此過程中，村干部采取近乎“最公平”的方式解決了長久的暖棚分配，同時還沒有落下徇私的把柄。伴隨設施農業項目的實施，張村產業結構發生了顯著變化，蔬菜種植開始取代牛羊養殖和外出務工成為農戶最主要的收入來源，并成為農戶日常經濟生活的核心。然而，暖棚蔬菜種植還沒給農戶帶來實際效益。因為分配問題，2010年全村只有6個農戶在自家耕地上種植了黃瓜。而2011年暖棚分配之后，只有30多個暖棚種植西紅柿，盡管村民進行了細致的管理，但是因為地勢和氣候緣故，暖棚內部溫度較低，難以滿足西紅柿生長的要求。只有兩個農戶外，其他農戶還沒有受益。村干部對項目前景的過度樂觀淡化或者忽視了很多可能的風險（從他避而不談農戶提到的溫度不合適等意見可得以證實），而這也為后期項目的實施埋下了隱患①。當然，也有其他因素協同影響，例如縣農牧局規劃實施時所建議的蔬菜產品結構單一、農業技術力量薄弱以及農戶沒有種植耐寒的蔬菜品種例如芹菜生菜等等。舉例來說，在高洪縣從事蔬菜生產的100多名技術人員中，蔬菜專業畢業的只有1人，長期從事蔬菜技術、市場營銷和辣椒產業發展方向研究和推廣的不到20人，技術力量整體薄弱，最終導致產業發展后勁不足②。所以，村民在遇到技術問題時，難以獲得技術人員的指導就成為正常的事情。（三）合作社成立：村干部權力擴張，村民依附增強在開始爭取拱棚項目時，村干部就想到日后蔬菜銷售潛藏著豐厚的利潤，他們清楚地知道，如果想更多地增加收益，就必需把個人利益轉化為公共利益。因為鎮政府不允許村級組織以村委會的名義開展蔬菜銷售業務，主要是擔心把簡單的蔬菜銷售和關系演化為干群矛盾和沖突。村干部知道村委會作為基層組織并沒有獨立的法人資格，如果想讓蔬菜種植持續發展，就需要成立蔬菜合作社，既可以幫助村民解決蔬菜銷售問題，也可以獲取費用。于是2010年6月，村長就在高洪縣工商局注冊了民意蔬菜種植合作社并開始從事蔬菜銷售、品種訂購等方面的服務，為村民蔬菜種植提供便利。合作社成立后，村長擔任理事長一職，其主要社領導包括村會計、小隊長等村干部。此后，村長開始以農民經紀人和蔬菜合作社理事長的身份聯系客商，并為村民提供銷售業務。蔬菜銷售過程中，一方面，村干部利用公共身份積極聯系縣供銷社，尋找合適客商；另一方面，利用私人關系主動和外省老板聯系，尋求蔬菜銷路。在此過程中，村干部很好地利用了一種混合的公共關系和私人關系[31]，一定程度上拓展了自己的制度性權力，便利了自己的工作。蔬菜合作社的成立有助于解決村民的蔬菜銷售問題，并減少單個農戶在面對市場時不確定性的風險。然而，圍繞著蔬菜銷售和價格問題，村民和村干部之間仍然存在著諸多爭論。村長認為自己作為村民選舉產生的干部兢兢業業為村民服務，有時還會蒙受損失，卻遭受村民誤解，在銷售蔬菜方面每斤蔬菜只收取2分錢的中介費收益并不高；在沒有客商時還需要自己聯系卡車為村民找出路，并且會有虧本的風險。有時候，村民只顧眼前的利益，但是他們的行為可以理解，農民種菜不容易，需要想方設法幫他們賣出去，保證他們獲取基本的收益。村民在認同村干部為自己提供便利的同時卻抱怨村干部刻意壓低蔬菜價格，使他們蒙受損失。但是，村民也同意如果離開村干部的協調，他們可能會承受更多的風險。從雙方的表達中可以看出，盡管村民對村干部有諸多意見，但是基于經濟利益的依附關系的現實，他們之間的關系將會長期存在。通過為村莊爭取設施農業項目、在項目建設過程中積極協調并成立合作社為村民解決蔬菜銷售問題，村干部強化了自己在村莊權力的合法性，并成為村莊最有權勢的階層。與作為政府公共資源管理者和分配者的角色不同，村干部通過成立蔬菜合作社，為村民種植蔬菜提供了便利條件，并開始在村民的日常經濟生活中扮演重要角色。通過成立蔬菜合作社，擔任農民經紀人角色，村干部成功實現了從政治精英向經濟精英的角色拓展，逐漸成為村莊政治、經濟、社會精英的綜合，原有的政治資本、社會資本和符號資本逐漸轉化為經濟資本，與此同時，不同資本間也在相互轉化。而對于村民來說，即便已經因蔬菜種植獲得相對豐厚的收益，他們還會在今后更依賴于村干部的庇護和支持。

結論和討論

本文通過對一個政府主導下的發展項目——設施農業項目在張村實施過程中村干部與政府、村民之間的界面分析，可以看到村干部作為國家在農村分配資源的可能掌控者，在不同階段采取各種策略周旋于政府和村民之間，順利爭取并實施了該項目。身處行政管理系統（官系統）和村民自治系統（民系統）中間的村干部，雖然其決策動機和具體行動會因時因地而異，不過，作為積極的社會行動者，其行為決策具有普遍的實踐性、動態性的特點。首先分析發展項目爭取時村干部的行為動機。他們深知在一個資源相對匱乏的村莊必需以項目的形式爭取國家資源；他們非常清楚如果他們試圖獲得利益，必需把個人利益轉化為公共利益，并積極為村民謀取福利，同時為自己獲取持續的利益；在爭取項目時，他們必需讓項目的落腳點與資助者的意向相契合才可能成功爭取項目，為此必需采取“軟硬兼施”的方式說服村民同意他們的決策。在本文的案例里，村干部以“為村民著想”的形式爭取農業發展項目，改變了村莊的種植結構，提高了農戶收入水平，這為他們的行為動機提供了合法性。在爭取發展項目和運行發展項目之時，村干部充分利用其人的角色，在鄉鎮干部和村民之間斡旋，并“選擇性翻譯”雙方的觀點。他們在鄉鎮干部面前保證村民會服從決定，以便爭取項目，而在村民面前則坦言順利爭取項目需要村民配合，并通過“咨詢村民意見”、“村民代表討論”、“召開村民大會”等形式民主的方式讓村民儀式性參與，從而使最終決策具有合法性。他們在咨詢村民意見時，言說最多的話語都是“我們不是為了自己，而是為你們著想”，在意見不統一難以達成共識時，村干部會按照“少數服從多數”的原則，不過即便是少數村民他們也會奉行“得罪人把握分寸”的邏輯。因為競爭性的選舉使得決定村干部去留的權力由鄉鎮干部轉到村民手里，村干部為了在換屆選舉時連任，都要致力于為村民做一些實事，注意不得罪太多的村民[32]。在遇到鄉鎮利益和村民利益發生沖突時，村干部會努力在二者之間實現平衡，正如吳毅指出的，一個精明的村干部會努力學習和磨練自己，以適應身處國家與農民夾縫之中的兩難困境，具體來說就是學習和掌握踩鋼絲與擺平衡的游戲規則，即在完成政府任務的同時盡可能以不傷害與村民的關系為基礎[18]。在項目開展后期，村干部利用其國家人和村莊當家人的雙重身份成立了蔬菜種植合作社，并開始用農民經紀人和農民合作組織的新身份充當政府、村民、市場之間的橋梁。基于村干部在蔬菜種植銷售過程中無可取代的作用，村干部和村民之間形成了新型的庇護和依附關系。發展項目在社區的實施重塑了鄉村的權力結構，強化了村干部的權力，并使他們有機會獲得政治、經濟、符號的諸多資本。在整個項目爭取和實施的過程中，在不同的情境、階段下，村干部不停地在國家人、村莊當家人的角色中斡旋。