經營城市理論思考及對策

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經營城市理念的提出，是隨著我國市場經濟體制的不斷完善、政府職能的轉變以及快速城市化背景下城市建設資金供求矛盾的加劇而提出的。其核心就是作為經營城市主體的城市政府、企業和市民（其中主要是城市政府）運用市場經濟的手段，對經營城市客體即構成城市空間和城市功能載體的自然生成資本（山地、山水、空間等）、人力資源（電力、道路、橋梁、市政公用設施等）、人文資本（文化、科技等）及其相關的延伸資本（城市品牌、形象等）進行市場運作，聚集、輻射城市功能，最終建立符合市場經濟要求的城市功能導向的城市建設投融資新體制，從而實現城市可持續發展。經營城市是擺在各級城市政府面前值得深入研究的新課題，本人就經營城市談一些看法，與大家共同探討。

一、經營城市的突破口在于樹立經營理念

當前，我們要徹底改變計劃經濟條件下城市建設管理的模式和思維方式，實現城市資產作為公共資產到可經營資產的轉變，城市建設作為市政公用事業到資本經營的轉變，城市政府作為城市資產所有者到經營者的轉變。把市場經濟意識和經營城市的意識滲透到城市建設政府決策實施的所有行為中，不斷發掘可供經營的城市公共產品。

一是克服與市場經濟不相適應的傳統觀念。樹立經濟運營以企業為主、管理方式以經濟和法律為主、經濟活動以價值規律為主的市場觀念，確立新的經濟意識、服務意識、雙贏與多贏意識，突出市場機制和價值規律，充分發揮市場配置資源的基礎作用。

二是克服與經濟全球化的不相適應的思維習慣。以開放的胸懷、改革的姿態，學習借鑒國內外好的經驗和方法，并積極探索加快城市跨越式發展的新思路、新舉措、新機制，使思想和行動更加符合經濟全球化、體制市場化、發展工業化和城市化的大趨勢。

三是克服與跨越式發展不相適應的精神狀態。破除“小富即安”、“求穩怕亂”的思維習慣，以及“等靠要”的思想觀念和根深蒂固的“盆地意識”，樹立富而思進、能快則快、只爭朝夕的進取觀念，知難而進、敢創敢干、趕為人先的競爭觀念，盡心盡力、精益求精的質量觀念，雷厲風行、說干就干、干就干好的效率觀念，以觀念的更新推動城市跨越式發展。將城市經濟發展的一切要素納入“經營”的視野范圍，充分應用市場機制和市場規律，采用市場化的方法，調控城市經濟發展與發展條件之間的矛盾。根據城市實際，以符合經濟規律的思路和舉措來經營城區、經營土地、經營產業、經營技術、經營環境等。

二、經營城市的核心在于經營城市土地

經營城市土地是經營城市的核心。城市土地是政府掌握的最大國有資產。因此，城市政府要通過有效運作城市土地資產，促使土地資源向土地資本的轉化，以地生財，努力實現收益最大化，從而優化和提升城市功能；同時，要建立和完善城市建設投融資新體制，有效籌集城市化建設資金，解決城市土地開發與經營中的資金瓶頸與障礙。

一是完善城市規劃，調整城市布局。將城市經營與城市規劃編制、城市規劃實施、城市規劃管理有機結合起來，在城市規劃編制的過程中，要對城市市場的需求、項目可行性及土地升值潛力等情況進行充分分析；在城市規劃實施過程中，要對規劃方案進行投入產出分析，并且要分析規劃實施的不同階段土地價值以及城市生態環境價值的變化規律，這不僅可以創造土地級差，從而為科學開展城市土地儲備決策服務，而且也為市場化運作城市規劃的實施提供了基礎；在城市規劃管理中，要通過建立公開、透明、法制化的城市規劃體系，合理確定政府、社會組織、公眾、企業等利益主體之間的利益分配關系。比如，在城市規劃實施過程中，土地增值的分配、生態環境損失的利益補償機制的確定等，都要以科學的城市規劃管理體系為據。因此，充分發揮規劃作用，科學合理調整城市中心區和繁華區用地性質，使城市規劃適應城市化發展的要求，體現城市功能分區特點和經濟布局。

二是嚴格土地制度，強化宏觀管理。當前，國家實施宏觀調控政策，嚴格土地審批，這就要求我們要進一步加大對土地市場的監控力度，政府必須對土地一級市場實施壟斷，政府壟斷土地一級市場后，可以對規劃用地先行投資，也可委托“造地”公司對土地進行整理，通過完善基礎設施開發環境，將生地變熟地、凈地，然后以招、拍、掛的方式出讓該地塊的使用權，防止土地資產的流失，提高土地價值。

三是控制土地數量，提高土地效益。除了采取政府壟斷一級市場、不賣生地只賣熟地、根據規劃成片開發等措施外，還須根據市場供求關系有計劃有步驟地分期分批出讓土地，將土地增值收益盡可能收到政府手中，提高土地投資強度，謀求土地效益最大化。

四是營造城市環境，提高土地附加值。把經營城市的思路貫穿到城市規劃、建設、管理的全過程，樹立城市形象，營造城市特色，打出城市品牌，提高城市檔次，從而使城市土地資產不斷增值。將環境擺在突出位置，以人為本，綠化、美化、亮化城市，加大生態環境保護，把城市功能提高到一個新的層次，不斷提高城市的吸引力、凝聚力，以此造商機、造人氣，帶動城市土地增值。

五是推行城市土地證券化，籌集土地儲備資金。從當前城市土地儲備資金運行機制來看，城市土地儲備資金主要來源于政府財政、銀行投資等方面。由于城市土地資源資產的增值潛力大，據此，可以實行土地資本化運作，通過金融商品創新，來推進城市土地儲備機制的高效運作。具體是通過城市土地證券化，來籌集資金。同時，對于城市土地征用，也可以采取證券化的方式，以降低城市建設的成本，同時又可以使農戶獲得持久的收入。

三、經營城市的創新在于完善經營機制

圍繞市場經濟規律，運作存量資產，搞活增量資產，激活無形資產，把城市整體作為客體來進行經營和運作，構建城市投資主體多元化、融資方式多樣化、運作方式市場化的新機制，最終使城市資本實現“投入——經營——增值——再投入”的良性循環，以真正實現“以城養城，以城建城”和城市的可持續發展。

一是運作存量資產。通過對存量資產實行有償轉讓，實現“貨幣－實物－貨幣”的良性循環。當然也可以引進競爭機制，對部分市政基礎設施實行委托管理，建立多種形式的資產管理模式，提高投資效益，使市政基礎設施建設走上良性的自我發展道路。

二是搞活增量資產。只要符合法律法規和相關政策，各種經濟成份的資本都可以投入到有收益的準公共產品(如城市公交、供氣、供水等)及部分可市場化的城市基礎設施項目中，成為市場機制下新增的混合資本。

三是激活無形資產。有選擇地出讓部分基礎設施的使用權和經營權。如對城市出租車經營權、路橋冠名權等進行招標拍賣，使城市的無形資產轉化為有形資產；通過對城市的歷史文化、人文自然景觀等城市特有的內涵，進行發掘、利用，不斷增加城市的知名度，增加城市的集聚力。

四是構建多元化投資主體。除上述融資方式外，還可組建實體性投資主體，如城市建設投資總公司，城市建設投資總公司應當是經政府批準和授權的按照現代企業制度建立的城市建設專業機構，具有自身的資本和獨立的法人地位，這樣可以靈活機動地進行市場操作，保證投資、建設和管理的高效率。公司的職能可以分為兩類：一類是政策性職能，主要是承擔純公益性項目的投資建設；另一類是經營性職能，以企業法人的身份進入城建市場，進行準公共品的投資，以此實現純公益性項目與準公共品之間的良性循環。同時，根據項目需要，公司可以以其獨立法人資格采取銀行貸款，發行企業債券，組建項目股份公司，吸收社會游資等多種融資方式募集建設資金。

四、經營城市的動力在于發展城市經濟

城市的綜合競爭力最終集中體現在企業的競爭力，而經濟發展將成為城市進一步發展的強大推動力。近年來，城市經濟發展迅猛，成為經濟發展極具潛力和活力的新的經濟增長點，成為當地經濟增長的支柱，為經營城市提供了有力的保障。

一是培植支柱企業。重點扶持一批龍頭企業和原有的骨干企業，發揮其在工業化進程中的帶動示范作用，對企業在新產品開發、科技創新、市場開拓等方面給予全方位的扶持和服務，使他們不斷壯大、轉型升級。同時，積極建立和發展形式多樣的銀企機制，鼓勵企業利用資本市場進行多渠道融資，解決企業發展中的資金瓶頸問題。

二是加大內引外聯。堅持對內對外開放并重，吸引內資外資，大力“引進來”，積極“走出去”，努力拓寬投資與招商空間。充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，加大招商引資工作力度，創新招商方式，拓展招商渠道，以形成“人人都是招商主體、處處都是招商環境、時時都是招商時段、事事都關招商大局”的共識。要重點吸引國際大公司和國內大企業落戶城市，力爭使利用外資的質量和水平有一個大的提高。要積極擴大外貿出口，扶持重點出口企業，用好、用足、用活鼓勵出口的各項政策，實現外貿經濟的快速發展。

三是優化投資環境。在努力完善投資硬環境的同時，下功夫從法制、政策、服務等方面進一步改善投資軟環境。要進一步加大環境綜合整治力度，為全面改善城市環境和全面提升城市形象打好基礎。要繼續推進投資體制改革，努力消除影響投資環境的體制性障礙。大力整頓和規范市場經濟秩序，加大對各類市場違章違法行為的查處和打擊力度，依法保護投資經營者的合法權益。

五、經營城市的主體在于規范政府行為

進一步深化行政管理體制改革，堅持精簡、統一、效率和依法行政的原則，推進政府職能轉變，改革和完善決策機制，減少和規范行政審批，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本。

一是建立政府退出機制。在經營城市時，政府要從市場和企業能夠經營的領域逐步退出，重新調整其與企業之間的關系，建立有效競爭的市場格局，把原來由政府直接干預企業經濟活動的政企關系，調整為政府調控市場、市場引導企業的間接調控關系。要建立健全政府退出機制，將原由部門掌握的可市場化資源剝離出來或捆綁起來交給獨立的資產經營企業按市場原則經營。

二是將過去行政性管理轉為服務型管理。建立健全一種政府對經營城市的管制機制，制定較完備的政策體系，進行法制管理。建立經營城市的企業許可證制度，對參與競爭的企業資質、應盡義務、價格和服務質量、公平交易等方面作出業務規范。建立和完善監督機制，如執法監管、稅務監管、價格監管等。進一步改革對行業協會、研究咨詢機構和社會中介組織的管理，減少官辦和壟斷色彩，充分發揮該類組織在促進城市政府職能轉變中的橋梁和紐帶作用。