新農村建設從何處破題？

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關鍵詞：公共產品短缺、“農村社會主義政治市場”、農民自主、基層民主與黨的預警機制、政府主導與農民實體的契約改革

新中國成立到改革開放，經歷了合作社、到撤社建鄉，再到稅費改革。上世紀50年代，在制定國民經濟“二五”、“三五”計劃時，就提出了建設社會主義新農村。改革開放以后，至少在1982、1983、1984的三個中央1號文件中，以及1987年中央5號文件和1991年中央1號文件都有基本相同的提法。但主要集中在農業增產增收上面，這種單純依靠解決農民收入問題的措施和思路，已經不能滿足廣大農民日益增長的物質和文化需要。但從理論到實踐，沒能在國家的整體范圍內、從涵蓋今后一個長時期的可持續發展的機制的角度，形成解決中國三農問題的長期穩定且又綜合的戰略性政策。從某種程度上說，只是一些解決局部問題的措施，而對于中國獨特的現代化道路的探索――占中國人口大多數的農民的現代化這個重大的歷史命題的深刻性、艱巨性卻少有感覺。正是在這個大背景下，2006年中央“一號文件”全面闡述了當代新農村建設發展的一系列方針政策，標志著中國農村建設已經從追求效率到追求公正的根本性轉變。如何從理論到實踐的結合上，在國家整體的范圍內、從構建可持續發展機制的視角中，形成解決中國三農問題的長期穩定的戰略性政策，為探索中國獨特的現代化道路――占中國人口大多數的農民的現代化這個重大而艱巨的歷史命題，我們需要在歷史發展規律中的制度創新層面上尋求啟示。

一、在大戰略中尋求思路

1、新農村建設的中國現代化道路。恩格斯在《法德農民問題》中，系統地闡述農業、農村、農民問題時特別強調工農聯盟在國家政權中的極端重要性。列寧用新經濟政策解決農民問題開創了蘇聯社會主義初期的建設道路。斯大林沒有解決好農民問題，是蘇聯模式最終失敗的一個重要原因。用土地革命實現中國農民的第一次解放，開創了社會主義的中國道路。鄧小平實行家庭聯產承包責任制第二次解放了農民，開辟了中國特色的社會主義道路。目前的中國社會與人類過去一切時代都不相同：絕大多數國民處于農業社會，而城市和工業卻在國民經濟中占統治地位，伴隨著全球化的信息經濟席卷而來，這樣三種特征在時空上的并存，使中國成為任何發達國家發展歷史的例外，任何經典理論所解讀社會的例外。一個國家幾億農民在可見的歷史時期內要實現現代化，休說是韓國和臺灣的農村建設，已經完全超出了現有人類的全部經驗。在黨中央全面推進社會主義新農村建設的大戰略中，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求和統籌城鄉發展的方略，以鄉村為視角，分析黨在農村的執政基礎，觀察國家的法律、政策的預期與鄉村組織在農村執行的實際成本與現實效果，考察新時期農村社會的政治生態，把新農村建設放在社會主義政治市場的構建中，在面向未來的基礎上解決當前的問題。

2、農村問題的本質是公共產品短缺的危機。今天農村的生活水平和經濟發展是處于中國歷史上最好的時期，在絕大多數農民的溫飽已經大體解決的情況下，為什么還會存在著如此嚴重的社會問題呢？比如關于農民負擔問題，幾乎可以一邊倒地得出結論：農民與基層政府的對立程度，與負擔的輕重成正比例關系，所以才要減輕農民負擔來緩和農民與基層政府的矛盾。有些地方確實是因農民負擔的沉重而引發干群沖突，但也有不少地方，如稅費改革前湖南省衡陽縣的農民負擔水平并不太高，在本省如湘北、在全國如湖北的人平負擔是衡陽縣的幾倍。盡管經濟狀況基本一致，可衡陽縣因農民負擔而出現干群沖突事件卻比湘北和湖北要多得多。不少地方絕大多數經濟困難的純農戶對稅費任務基本上是一分不欠，而不少的富裕戶卻一分不交。進行稅費改革時，農民負擔大幅度地減輕，干群關系卻并沒有按預期目標同比例改善，反而引爆了農村更多的矛盾。這就關系到問題是現象還是本質，筆者認為，農民負擔只是現象，因為農民的“皇糧國稅”意識很強，問題是政府拿什么來與農民交換？稅費改革定位在沒有交換的基礎上，再怎么減輕負擔農民也就自然難以滿意。因此，問題的本質是農村公共產品（包括公共服務）短缺的危機。

3、公共產品短缺實質就是國家利益分配的公平問題。長沙的一個街道辦事處的一般干部可以年薪在10萬元左右，而湘西的鄉鎮黨委書記年薪不到2萬元。上海市的一個街道辦事處主任，按照財政包干體制，擁有完全支配財政收入1.7億元的權力，每年發愁的是怎么把1.7個億花掉。而在中西部落后地區，一些縣鄉盡管發不出工資，盡管欠下了巨額債務，盡管對失學兒童和重病需要緊急救助的農民一毛不拔，但主要負責人仍然可以過著紙醉金迷的生活。像什么“600萬教育經費被教育局吃掉”、“800萬修建豪華廣場”、“2000萬請歌星搞豪華演出”、“5000張吃喝白條”、“舉辦豪華縣慶”等負面新聞不絕于耳。山西柳林縣屬于省定貧困縣，卻投資近2億元修建“在省城太原也數得上”的政府辦公樓。無論是有錢的上海市街道辦事處，還是無錢的柳林縣；無論是發達地區，還是貧困地區，財政經費到底該怎樣花？已是我國政府體制改革的重要問題了。所以，盡管有上千億元的資金將用來加大農村的公共基礎設施建設和提供必要的公共服務，但作為“新農村建設”的“陽光雨露”，很難以讓絕大多數農民共享。

4、公平優先是農村政治改革的核心問題。市場是以實現效率為最大的目標，如果我們政府也以實現效率為最大的目標，公平就難以實現。因此，經濟體制改革是效率優先，政治體制改革就必然要求公平優先，這是當前中國農村政治改革的核心問題和重要的任務。經濟上的效率優先本來就需要政治上的公平優先來制衡，因為經濟上已經分配不公，而我們的政治上如果仍然效率優先，使不公平就進一步加大，從而使社會矛盾進一步激化。

5、建立“農村社會主義政治市場”優化權力資源配置。經濟資源由市場來配置，政治資源由什么來配置呢？筆者認為，農村政治改革的戰略思路是：進行市場政治改革，優化權力資源配置。中國的經濟改革首先是從農村開始的，主要是用市場來對經濟資源進行優化配置，以此來解放生產力。農村政治資源的優化配置，可不可以用市場政治的模式來進行突破呢？在經濟上的“統分結合”，政治改革也要相應推進。哪些集中：強制性的法律政策。哪些分權：給鄉村社會以自我治理彈性和空間。鄉村社會的治理沒有靈活多樣性，沒有一定的自由裁量權，就不會有創造性。目前農村隨著人口的大量流出，很多農村精英轉移到城市，計劃體制的權力資源配置缺乏效率。很多的行政資源大量浪費，行政成本很高，應對社會的快速變化明顯滯后，行政資源相互抵消。而農民的公共要求卻無法滿足，如科技、文化、公共事業等，只有用“政治市場”來進行優化配置，特別是要有利于農村外的政治資源的進入渠道，形成全社會支持農村的以工促農、以城帶鄉的社會機制。所以，農村需要一個“政治市場”，來實現農村基層各群體利益的最大化，使國家節省對農村社會的政治成本，且超脫于農村社會的矛盾之外，達到無為而治的最高境界。

二、在大目標下探索途徑

1、鄉村組織建設是新農村建設的破題。根據以人為本的科學發展觀，在構建和諧社會的大目標下，在新的歷史轉折點上，探索從關注生產到關注消費、從偏重于生產力發展到同時促進上層建筑完善等方面實現根本性轉變的途徑，也就是在構建公平優先的政治改革機制上探索建設新農村的途徑。中國的大多數國民在農村，鄉村組織是黨和政府聯系廣大農民群眾的橋梁和紐帶，決定著鄉村組織是新農村建設的直接領導者、組織者和推動者，決定著鄉村組織的政治改革是新農村建設的重要組成部分。鄉村組織結構能否優化，直接影響到黨的執政地位和執政基礎能否鞏固。因此，只有把鄉村組織建設作為新農村建設的破題，才能使黨中央提出新農村建設的新理念進一步具體化，使黨對農村工作的戰略決策落到實處。才能避免頭痛醫頭腳痛醫腳的“循環改革”，使鄉村組織在建設社會主義新農村的歷史轉折點上順利實現相應的變革和新生。

2、變傳統的減人減機構為科學定位鄉村組織職能。如果把縣級政府的職能定位在“縣域經濟”之上，那么，鄉村組織的職能實施對象應該是“鄉村社會”?！敖洕睉撌恰翱h域”的責任，“社會”應該是“鄉村”的權力。在“鄉村社會”的基層政權和鄉村組織，如同“縣域經濟”里一個個具有各自利益主體的“股份公司”，而這個“股份公司”必須是“股份有限公司”。如果是“無限公司”就意味著無限的責任，需要無限的權力。而“有限公司”只能承擔有限的責任，只需賦予有限的權力。比如只能在國家的法律法規的范圍內活動，只能承擔社會管理和社會服務的責任。因為包括鄉鎮政權在內的鄉村組織本身就沒有宏觀調控經濟的權能，只能是其中的一個“守夜人”?；鶎诱嗪袜l村組織今后的定位應該是：把自身作為國家向農村社會提供的公共產品，主要有三大職能：一是生存權利保障，主要是保障農村居民的生存權利，包括大病救治、弱勢群體的扶助、人身安全等。二是政治權利保障，主要是保障農村居民的民主權利，如保障農民在村民自治中的民主權利。三是公共產品保障，主要是保障農村居民生產和生活的公共產品，如水、電、路、文化事業建設及科學技術的普及推廣等。只有變傳統的減人減機構為科學定位職能，才能避免“循環改革”，形成基層政權和鄉村組織自我優化的長效機制。

3、新農村建設是農民自主的新農村建設。新農村建設的重要性眾所周知，可建設新農村的責任卻由政府在獨立承擔。正如在抗日戰爭時期說過，抗日戰爭是政府的抗戰還是全民的抗戰？沒有民眾參與的抗戰是不可能取得勝利的。當前的新農村建設，是農民自主的新農村建設，還是政府代農民作主的新農村的建設？同樣，沒有農民參與的新農村建設是不可能取得成功的。其中的關鍵是新農村建設究竟為了誰？如果是為了農民，就不能站在政府和城市的角度來建設新農村。因為農業文明與工業文明、城市文明是不同質的文明，也就是不同質的文化，如果用工業文化、城市文化的價值尺度來衡量，肯定是格格不入。在全球化下，中國的城市工業文明、城市文明與美國和法國等國家的城市工業文明、城市文明沒有兩樣。我們之所以是一個中國人，而不是一個美國人或法國人，是因為我們農村的生活方式和價值觀念的區別。所以，我們必須在尊重農民，尊重農村的傳統文化和生活習慣的基礎上，發動廣大農民積極參與，使新農村建設變成農民自身的需要，才能夠事半功倍。否則，不僅會使新農村建設偏離正確的方向，而且實事做得再多，群眾也不會滿意。

4、構建農村社會主義政治生態系統。核心是如何建立農村發展的承擔者和組織者，建立什么樣的組織，如何建立這樣的組織，怎樣構建組織的運行機制。在構建農村社會主義政治生態系統的基礎上，建立農村社會主義政治市場，優化權力資源配置，以此實現農村基層各群體利益的最大均衡化，在利益均衡中實現農村社會的和諧。政治生態系統包括基層黨組織和農民合作組織等組織創新體系、以及價值觀念和人與人之間相互關系等文化創新體系。在社會主義政治市場體系中，建立新型的社會主義政治原則，創新政府為人民服務職能的實現形式。例如：在創新農村基層黨建的基礎上創新農村政治制度，改傳統的黨委領導為黨內新型的民主領導，改單純的黨委管干部為黨委和黨員共同管理干部，改政府代農民做主為發動農民自主，以黨內民主推進農村基層民主建設。

5、沒有民主就沒有現代化。主席在美國耶魯大學演講后，針對有關中國民主政治的問題，坦誠地提出了“沒有民主就沒有現代化”的判斷。而作為執政黨，沒有黨內民主，就沒有執政黨的自身現代化，也就沒有執政能力的現代化。要推進農村基層民主政治，民主必須首先在黨內進行。因為黨在國家政治生活中的主導地位，決定要由黨來領導民主。一個執政黨在黨內都沒有民主的習慣，怎么可能真正交給民眾的民主權利？只有首先在黨內民主，才有可能實現權力對權力的黨內制約。如果在黨內都無法實現對權力的制約，民主就只能是紙上談兵，人民當家作主就只能是一句空話。我們要構建農村和諧社會，建設新農村，如果沒有基層黨組織的和諧，怎么可能會有和諧的社會？和諧不是和平，不是只有一個聲音。在中國文化中，“和”，就是在一個環境里，不同的事物能夠共生共長，那么，在一個組織內部，不同的聲音不同的觀點都能夠得到表達，各種利益能夠交匯?！爸C”，這種聲音能夠使對方接受認同，否則就自動調整；那么，在一個組織內部，每一個成員都能夠暢所欲言。

三、在大視野里運用方法。

1、變設計制度主觀創新為社會實踐的自覺創新。由于發展不平衡，城鄉懸殊很大，貧富懸殊很大，中西部與沿海發達地區懸殊很大，地理環境和資源、文化懸殊很大；而幅員遼闊，農村的很多問題呈現差異性狀態。一旦遇到具體問題時，同一個問題在不同的地方會得出不同甚至的結論截然相反，同一個問題在同一個地方的不同時間會得出的不同結論甚至截然相反。這就不僅要求把政策與本地的實際相結合以把握重點、做到搶抓機遇有的放矢，而且要求對不斷出現的新情況新問題在上級政策又不可能及時出臺的情況下、迅速應變敢為天下先。對于中央來說，一是很難以及時掌握全國各地的新情況新問題，從而容易造成決策滯后，使矛盾不能解決在萌芽狀態，往往政策出臺了，情況又發生了新的變化，執行政策又造成了新的問題。二是很難以準確判斷各個方面傳遞上來的信息，即使能夠及時集中信息，由于官僚主義、形式主義已經深刻地影響到社會的各個領域，加上各自的主觀選擇和利益導向，集中上來的信息容易誤導決策。三是很難以對各不相同的情況作出統一的決策。因此，對基層政權和基層組織的管理，只能是法律、政策等普遍原則管理，每一個基層政權和組織都應該具有各自的鮮明個性和相對獨立性。基層政權和組織必須擁有神圣不可侵犯的權利（自治權），才可能具有天經地義的責任。如果上級組織為了自身的利益，任意地擴張自己的權利和轉移自己的責任，無條件地要求下級犧牲自己的利益，那么，上行就必然下效，最終會把這種犧牲轉移到老百姓和一般干部的頭上，將危及我們黨在這個地方的執政地位。

2、推進黨的基層民主來啟動黨的預警機制。我們農村基層的黨建，不應該處于守勢，基層黨組織不應該當守備部隊，而應該是攻勢，應該是改革創新的攻堅部隊。這樣龐大的組織系統，當基層黨組織不能有效管理黨員的時候，中央是不可能管理到位的。基層黨組織管理的動力和源泉應該是民主集中制，用競爭機制來推進黨的基層組織進行更新換代?？梢哉f，啟動基層組織的民主建設，就是啟動黨的預警機制。只有通過推進基層黨組織的民主，來發現黨在民眾中的問題，便于及時調整黨的政策，從而使黨在民眾中的根能夠扎得更深更穩更牢，預防黨的執政風險。

3、變農民缺位的政府主導改革為政府主導和農民主體相結合的契約改革。在這個政治市場中，基層政權和鄉村組織作為一個公共產品而存在。市場的主體是鄉村官員、鄉村人民代表、鄉村公民、國家司法機關。買方是鄉村公民；賣方是鄉村官員、鄉村人民代表；公證機關是國家司法機關。由于每一方都在追求利益的最大化，主要依靠利益的選擇，使供需雙方進行互動。買方的鄉村公民根據自己的需要，可以決定賣方的鄉村官員和鄉村人民代表的“品種類別”；賣方的鄉村官員和鄉村人民代表依靠施政綱領也可以創造開發市場。不同的鄉村民眾就有不同的基層政權和鄉村組織，各種不同的基層政權和鄉村組織符合不同口味的鄉村民眾。其中的關鍵是，基層黨組織不僅要帶領全體黨員投身于競選，而且要團結鄉村人民代表中的黨員成員使決策能夠充分反映民眾的要求，還要帶領全體黨員發動群眾對基層政權和鄉村組織進行的全方位監督；從而使農村基層黨組織從日常的行政事務中擺脫出來，真正實現“黨的核心作用”和“決策領導”；也從而更好地在最基層代表廣大人民的根本利益。