村委會換屆選舉研究論文

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摘要:村民自治是鞏固農村基層政權的大問題,村民委員會選舉又是其重中之重。本文對換屆選舉中出現的新問題進行了調研,認為關鍵在領導,要加強對基層干部的民主教育和法制教育。

河南省民政廳和省社會科學院組成聯合調查組,于1999年下半年先后到10個縣市、25個鄉鎮、42個村組,對村委會換屆選舉問題進行了深入調查。從調查情況看,我省村民自治工作的整體情況是好的,但也出現了一些值得注意的新問題。

一、換屆中、選舉后出現的新情況、新問題

村委會選舉誘發了農村政治力量的新組合,這些新的情況主要表現在:

1.千方百計控制選舉,阻止個人權利分散。實行村委會選舉后,鄉鎮政府由原來對村委會的領導關系變為指導關系,這就使鄉鎮政府和村黨支部的部分權力分散到自治組織。對此,一些鄉鎮政府和村黨支部認識不足,擔心會削弱黨的領導,更擔心直選出來的村干部不聽黨委的話,因此用消極的態度對待民主選舉活動,支持、保護少數親近自己的村干部,使村組權力仍把持在少數干部手中。從而引發群眾集體越級上訪、械斗甚至死人等突發事件。

2.“兩委”職責不明,工作中各行其道。黨支部

的領導核心地位主要體現在政治領導、思想領導和重大決策上,但規定較為籠統,村黨組織和村委會各自的權限范圍不夠具體明確,極易產生兩種矛盾。一是在一些農村黨組織領導班子較強,在村里較有權威,黨組織在領導和管理本村事務中并不只是提出建議,而是對村里的重大事項、重要問題和村務工作直接作出決策和決定,村委會形同虛設。二是由于缺少及時的引導和教育,極個別民主選舉出的村委會不愿接受村黨組織的領導,認為村支書僅是由幾十個黨員選出來的,把村委會凌駕于村支部之上,因此出現了村兩委爭權奪利、互相推諉扯皮等現象。

3.民主管理形式化、民主決策簡單化。從調查來看,雖已有90%以上的村建立了村民代表會議,但僅40%的村民代表會議能夠定期開會,普遍存在著村務事項不提交村民會議討論決定,而是由村委會決定后通知村民代表會議的問題。村民代表會議能夠充分發揮作用的僅占20%。另有40%的村民代表會議有名無實,長期不召開會議、不商討村內事務,村務仍有支部書記個人說了算,存在著重民主選舉、輕民主管理和民主決策的問題。

4.民主監督不能正常發揮作用。民主評議和村委會定期報告工作是民主監督的重要環節,是搞好村民自治的保障。然而,一些農村此工作基本上沒有展開,原因是村委會很少召集村民會議對其工作進行評議,村民缺少對其評議的機會和監督條件,特別是基層干部指派和違犯選舉程序產生的村委會成員,更不想讓村民評議和監督,很少向村民會議定期匯報工作,村干部的行為得不到村民的有效監督。

5.宗族、宗教勢力抬頭,給選舉增加了難度。血緣、親情關系是農村社會一種重要關系,如果基層政權建設得不到加強,那幺宗族、宗派勢力就會重新抬頭,甚至左右基層政權。尤其表現在換屆選舉中,家族勢力被一些人操縱,試圖通過本族人被選為村干部來維護自身的利益,實現家族勢力合法化。在選舉中,宗族、宗派矛盾進一步公開化,干擾了選舉,造成選舉不成功,或者把不具備候選人條件者選上。

6.群眾自發組織的出現值得關注。由于一些地方村委會換屆選舉不公和基層組織軟弱渙散,各種矛盾大量聚積,一些農民為了維護自身的利益,圍繞當前農村的熱點問題成立了諸如“減負理事會”、“反對腐敗小組”、“盲人協會”等自發組織。一些骨干分子打著“反腐減負”的旗號,散布偏激言論,挑動群眾情緒,公然干擾選舉和抗糧、抗稅、抗提留,和基層干部對著干,甚至撕選票、砸票箱、圍攻毆打村干部。

二、影響村民自治的主要原因

(一)縣鄉兩級少數干部不能夠正確對待村民自治。不少地方基層干部不能正確看待農民文化心理素質和現代法律意識,總認為農民素質低、愚味、不可能選好村委會,少數干部把群眾推選的村干部比作“地痞流氓”、“村霸”和“勞改釋放分子”。而農民認為不讓群眾選干部是鄉村一些干部有私心,公開選舉了,他們想干些違法的事都干不成了。如某城關鎮對某村選出的村干部不放心,壓制群眾選舉,出現了不按法定程序選舉,不尊重農民民主權利的違法行為。在選舉中,鄉村兩級干部為維護自身利益,對村委會的換屆選舉只作表面宣傳,如貼貼標語、喊喊口號等,而對選舉程序和選舉細則的宣傳力度不夠,使不少選舉政策被棚架,特別在候選人提名方式上大做手腳,使黨支部少數個人在村委會換屆選舉

中全部指派候選人合法化,其結果造成領導個人想讓誰當村干部,有無能力均能當選;領導不想讓誰當,再有能力也當不上。

(二)農村黨組織不能轉變其領導方式,造成“兩委”關系不協調。農村基層黨組織在各項事務中,一般都起著決定作用。這種傳統慣性作用不會因《村委會組織法》的貫徹而馬上消失,一旦村黨支部或書記個人工作中出現偏差,村委會往往也會一邊倒。甚至有個別黨的基層干部發生違法違紀、欺壓百姓問題時,村委會也不能及時地起到維護法紀、充分代表受害者利益的作用。另一方面,誰都不愿他人來與自己分享權力。由此導致村委不能依法獨立負責地行使權力,而村支部在實施核心領導作用時,又沒有什幺規則可以制約其大包大攬地行使權力,使村“兩委”都找不準位置。村委會換屆直選以來,村黨支部“人事權”被選民拿去了,不少村支書產生了失落感和戀舊感,對民主直選產生了抵觸情緒,在換屆選舉中內定候選人,包辦選舉村干部,甚至和新當選的村委干部從一開始就關系緊張。而內定選舉的某些干部有劣跡,老百姓也都統統算在村支部或鄉鎮黨委身上。因此,縣鄉村三級黨組織只有從思想深處真正認識到黨選村干部的弊端,才會盡快擺脫戀舊情結,在行動上、心理上處于主動態勢。

(三)村民自治的成敗,關鍵在于縣鄉兩級黨委和政府的重視程度和工作力度。在村民自治中凡是縣級黨委(組織部)和政府(民政局)部門真抓實干,從決策到執行過程中工作力度大,該地的村委會換屆選舉就較成功,村民自治活動正常有序,深得人心,基層政權建設堅強有力,干群關系密切,群眾擁護,農村社會穩定。如郾城縣、林州市、許昌市、南陽市、汝南縣、舞陽市等不少縣市就是如此。這是我們抓住農村穩定與四個民主建設的關鍵。

(四)缺少有效的民主監督機制。目前我省的村民自治還處在初級階段,四個民主制度不夠完善,民主監督機制還不健全。出現兩種新情況:一是不用民主監督制度去監督村委會的村務財務,仍實行人治的方法去管理現代農村,仍由黨支書個人說了算,村委會形同虛設;二是村干部在民主選舉中大力提倡民主,自己當選后極力限制民主,使民主監督制度和民主生活制度無法正常發揮作用。究其原因,由于經濟利益的驅動和干部管理體制上的弊端,村干部要尋找鄉干部作靠山,縣鄉干部需要在鄉村培養依靠力量,導致了鄉村兩級干部盤根錯節的復雜關系網和經濟利益的一致性,使得當前的農村仍由黨支書直接管理村務財務,村民無法對其實施監督,只有靠上訪反映問題,鄉鎮干部明知監督機制不能發揮作用,仍睜一只眼,閉一只眼,任其發展,使得村民自治后監督主體不明確,被監督對象不接受監督,監督渠道不暢通,監督手段無效力等。

三、有關對策和建議

(一)實行目標管理,建立監督機制。縣鄉兩級黨委和政府要加大《村委會組織法》的宣傳教育力度,把它和《河南省村委會選舉暫行辦法》列為農民群眾普法教育內容,強化對農村干部和群眾的民主與法制教育。各級黨校要把加強基層民主政治建設的有關內容作為縣鄉領導干部培訓的重要內容。在選拔基層“兩委”干部時,要充分發揚民主,最大限度地體現黨員、群眾的意愿?？h鄉兩級組織和民政部門要嚴格按照組織程序和民主選舉程序由黨員、群眾推選和確定基層黨支部成員及支部書記。對黨支部成員的選舉采取“黨員提名、村民認可、鄉鎮黨委把關、黨員大會選舉”的程序,嚴格村黨組織成員的選用。對村委會成員、主任的選舉,要嚴格按照《村委會組織法》和《河南省村委會選舉暫行辦法》的要求進行公開選舉,對非法操縱民主選舉的人員,要嚴厲打擊,并對其進行黨紀、政紀處理和法律制裁。在民主選舉中,鄉鎮黨委和政府要嚴把初步候選人產生關,采取以戶為代表小組推薦、十人聯名推薦和自薦的形式產生初步候選人。正式候選人產生應召開村民代表大會,嚴格按法律程序由村民代表大會分兩輪或三輪直接投票選舉產生村委會主任和成員,選出后的“兩委”干部要與鄉鎮黨委和政府簽訂目標責任書,并將責任公開張貼接受群眾監督,確保落實?？h級黨委、政府要對新當選的村支書、村主任實行每年兩次的思想、科技、法律、經濟等方面的培訓,明確“兩委”職責,減少磨擦,協調好兩委關系,并要形成制度以提高村干部的自身素質和管理水平。

(二)依法責權定位,明確“兩委”職責?！洞逦瘯M織法》第5條規定:村委會依法“管理本村屬于村農民集體所有制的土地和其它財產”等村務?；鶎狱h組織不僅要學這個法,而且要帶頭維護好、執行好。對新任村委委員的遵法、依法辦事的主動意識,不僅不能阻礙,而應給予支持。村委會依法掌管財產權和村辦公司企業法人權等行政管理職能,實行財務“一支筆”,否則,村民自治便是一句空話。因此,應該保障村委會行使這些權力。而村支部則就依法重新界定自己的職能。黨的領導主要應是在方向、政策、全局、重大問題上實現更高層次的領導,把事務性、職能性、技術性的經濟、社會、民間的事務管理,交給農村群眾自治組織。如財產權,雖然由村委會主任執掌,但村支部可以就財務、資金的問題制定一個規范程序。對于集體企業法人代表問題,黨支書可以兼任監事會監事,不僅使“兩委”實現企業共管,而且企業管理制度更趨向科學。農村“兩委”班子的責權定位更有利于黨支部集中精力考慮本村經濟、社會發展的總體規劃,更好地抓黨建和精神文明建設等工作,把黨支部建成新農村的堅強堡壘。

(三)建立鄉政村治銜接機制,妥善處理鄉鎮政府的行政管理與村民自治的關系。主要把握五點:第一,由國家法律、政策規定的公民義務、上級政府下達的任務和鄉鎮政府決定的本鄉鎮內的公務,由鄉鎮實行行政管理;對內的事務,交由各村村委會按其章程自我管理,鄉鎮政府可以通過思想教育、宣傳引導、工作指導等手段加強影響。第二,鄉鎮黨委要通過對農村黨組織的直接領導,密切聯系村民群眾,從而把握農村工作的方向和大局,實施領導。同時,要堅持和完善鄉鎮人代會的直選制度,代表聯系群眾制度和議事監督制度,強化鄉級人大在本鄉的議事監督職能,疏導民意,反映民情。第三,鄉鎮政府要依法行政,規范管理;裁減人員,精簡機構;強化為民意識,轉變工作方法,按市場經濟規律辦事,嚴格依法、照章辦事。第四,抓緊對村干部的教育和培訓;抓好年度考核,把考核結果作為獎懲的主要依據;堅持對村干部進行年度審計,及時查處違法、違紀行為。第五,重點考察農民群眾對鄉鎮黨委、政府及其干部的滿意程度,農民實際收入增長幅度,農民負擔相對減輕程度,各項基礎工作的改善程度,鄉鎮干部工作的投入量。以此端正鄉鎮干部的政績觀,引導鄉鎮干部樹立勤政為民、務實重干的作風。

(四)建立完善村級民主決策、民主管理制度,使之充分發揮作用。要依法建立和完善村民會議和村民代表會議制度,在村民中選舉群眾代表和會長,下設監督小組和理財小組,監督小組負責監督村委日常工作和財務收支情況,每月定期向支部和村委會匯報群眾意見;理財小組負責審計本村財務帳目,定期向群眾公布。為此縣鄉組織部門和民政部門要對村委會進行抽查監督,對于弄虛作假、破壞民主決策的“兩委”干部,除實行組織處理外,還要追究其法律責任,保障民主決策制度有力,監督體系完善。

(五)強力推行村務公開,使之制度化、規范化。充分發揮以村務公開、民主評議和村委會定期報告工作為主要內容的村級民主監督制度,強制推行鄉村組三級政務公開,規范政務公開內容和形式,建立紀檢、監察、民政等部門定期檢查監督機制。對村務公開不實、不詳、假公開、走形式和農民負擔《監督卡》填寫不明白等問題,要追究負責人的責任。

(六)完善法律體系,強化民主制度建設?！洞逦瘯M織法》在實踐中會面臨諸多新情況、新問題,如在民主選舉中,對候選人的確定應有附加條件,諸如初步候選人如有違犯計劃生育政策、被判刑釋放的勞教人員等應有明確的限制。對破壞、干擾選舉、砸票箱的人員,應有強制措施;對非法操縱民主選舉,簡化選舉程序的人員,應具有打擊和懲罰措施;因此,應盡快完善這部法律,使政治體系制度化,以有效地容納和綜合各種社會群體的利益,獲得合法性和公眾的支持,保持農村政治穩定。