當前司法改革的整體方向

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本文作者：王竹青工作單位：中國人民大學

司法制度因其在現代社會生活中的重要作用,也因其應負擔的使命與責任以及人們對現實社會司法行為的不滿,使得人們對司法改革的呼聲不斷。從最初的審判方式改革到后來的法官人事制度的改革,逐步深化。最初的審判方式改革大多只注重審判程序和審判行為方式這種客體和對象的層面,而忽視了審判程序和審判行為操作、事實認定的主體層面。[1]1999年10月最高人民法院制定5人民法院五年改革綱要6,其中改革的基本內容包括進一步深化審判方式改革;建立符合審判工作規律的審判組織形式;科學設置法院內部機構;深化人事管理制度的改革等,把改革的觸角深入到了法院的審判體系建設與法官的人事制度建設。但三年多的時間過去了,5綱要6規定的任務還遠遠沒有實現,可見司法改革之艱難。人們不禁要問,司法體制改革這件關系到社會政治全局的大事,應該由誰來主持?司法機關本身似乎顯得力不從心。司法機關提出的改革只能是零打碎敲,而不能進行整體設計[2](P50)。司法改革的整體設計應由最高決策機關來主持,因為整體的司法改革設計必然涉及到司法機關與政府的關系、司法機關與人大和社會團體的關系,涉及司法機關整體的體制、財政、人事安排,這種設計不是司法機關本身所能完成的。同時,完成這一設計也應遵循一個基本的行為方向,就是司法的去行政化改革。縱觀幾年來的司法改革,從最初的審判方式改革到后來的法院、法官體制的改革,無不肇始于司法行政化的弊端,而窒息于司法行政化的強大。有學者提出,中國司法改革應遵循四項基本原則:一是有利于司法公正的原則;二是保證司法獨立的原則;三是以權力制約權力的原則;四是精簡、高效、統一的原則[2](P102-104)。司法獨立與司法行政化的對立自不待言,保證司法公正等其他三項原則也只能在司法非行政化的前提下才能實現。

一、現行司法體制的弊端行政化設計

張衛平先生在談到法院體制行政化時,是這樣下定義的,所謂/法院體制行政化0是指法院在整個機構和運作方面與行政機關在體制構成和運作方式有著基本相同的屬性,是按照行政體制的結構和運行模式建構和運行的[1]。(行文至此又出現了/法院體制改革0的概念,筆者把這一概念與司法體制改革看成同一概念,本文在后面還要談到檢察院的司法地位問題。)張衛平先生把法院體制行政化描述為四種表現:第一種表現是法院及法官的行政化。這里的行政化,是指法院在國家中的地位被行政/格式化0,法院與行政機關一樣具有行政級別。從高級法院到基層法院都被行政格式化,一般的基層法院屬于行政的縣級,中級法院和高級法院則屬于副局級或副部級。法院在外部行政化的同時,其內部也被行政化,即按照行政機關內部的等級要求,將每個工作人員行政化,套上相應的行政級別,從科員、副科以至副部級、正部級。第二種行政化表現是法院相互關系的行政化。法院外部相互關系的行政化,是指法院與法院之間按照一定的行政關系對待或處理。最明顯的是上下級法院之間的關系處理的行政化,主要是指上下級法院之間就具體案件進行的匯報與批復制度,包括最高人民法院就個案的批復。這種上下級之間的請示與批復是典型的行政化表現。第三種行政化表現為法院內部審判業務運作方式的行政化。法院內部按審判案件性質的不同,劃分為刑事、民事、行政等審判庭,審判庭也各有行政級別。審判人員在行政上對行政領導庭長、副庭長負責。庭長和副庭長主要是通過批案制度指導和監督庭里的審判人員。審判庭業務處理的行政化突出表現在庭長、院長的批案制度。在我國批案制度使用的相當普遍,是一種很具中國特色的行政管理方式。所謂批案制度,是指所有的案件在獨任審判員或合議庭審理以后,在做出判決前,主審人員必須將案件審理的具體意見上報主管的行政業務領導審查決定的一項制度。第四種行政化的表現是法官人事管理的行政化。法官的人事管理包括法官的招聘、升遷、獎懲處罰、離任退職等。在這方面也比較突出地反映了我國法院體制的行政化[1]。也有學者在批評我國司法現狀時提出司法行政化的問題,并概括為三個方面:一是司法機關的設置與行政機關相對應,完全按照行政區劃設置;二是對司法人員確定行政級別,按行政干部進行管理;三是實行首長負責制和請示匯報制度等帶有濃厚行政色彩的工作方式[2](P24-25)。上述司法行政化表現由來已久。目前,司法機關內部業務運作的批案制度有所改變,不少法院再三猶豫后已取消了批案制度,改由主審法官直接簽署司法文書,但各地進度不同。另一方面也有司法行政化加重的趨勢,如目前各地法院積極籌備執行庭改建執行局一事,便是一例。司法行政化表現除上述情況以外,還體現在司法體制的行政化設計、司法機關與其他黨政機關的關系上,黨委政府像管理行政部門一樣管理法院,如/一票否決制0、/行風評議末位淘汰制0等等,司法機關類似于同級政府的一個部門,一府兩院的憲法體制,實際上變成一府領兩院的體制。法院院長、檢察院檢察長調任同級政府任副職算是升遷。司法機關的有些工作尤其是基層司法機關的工作很是反映了司法行政化的問題,如司法機關的工作人員被安排去看鐵路、打掃衛生,到農村收/三提五統0款等等。

二、司法行政化成因分析

司法的非行政化觀念形成于西方。西方社會在中世紀前與中國封建社會一樣,其政治體制的基本特點是立法權、行政權和司法權掌握在國王或皇帝一個人手中,司法與行政不分,司法從屬于行政。17世紀美國著名的哲學家洛克,基于當時資本主義的迅速發展而封建君主專制嚴重阻礙這種發展的體制沖突,在所著的5政府論6下篇,集中地闡述了他關于國家權力性質和權力制約的政治思想。他將國家權力分為立法權、執行權和外交權三種。其中立法權是國家最高權力,它是不可更換、轉讓和神圣不可侵犯的。立法權由公眾選擇,交公眾委托的代表組成的立法機關來行使。立法權雖是國家的最高權力,但它并不是不受限制的。執行權是執行有效的法律的權力,外交權亦是這樣。因此執行權和外交權應合并在一起,由國王或內閣掌握行使,但這種權力必須與立法權分開,否則同一機關同時擁有立法權和執行權,就會使掌握權力者在制定法律和執行法律時,去攫取更大的權力,會濫用權力謀取私利。根據權力相互制約的主張和方法,洛克認為對于濫用職權的強力的真正糾正辦法,是/強力對強力0的革命手段。洛克分權制衡的思想為現代意義上的分權和三權分立提供了原型。18世紀法國啟蒙運動的先驅者孟德斯鳩繼承和發展了洛克的分權學說,并對這一學說賦予了完備的結構和形態,成為近代思想史上正式提出現代意義上的/三權分立0的第一人。他從當時的社會狀況出發,主張行政權力應掌握在國王手中,司法權是懲罰犯罪和裁決私人爭訟的權力,他認為,司法權應該是獨立的、超然的,既不能交給特定階級常設的立法團體所專有,也不能交給某一特定職業人員所專有,而應該交給由人民選舉出的一些人所組成的法庭,司法權必須依法行使。為了保證政治自由,防止權力濫用,三種權力不但要分開,而且應該相互制約。他指出:/從事物的性質上來說,要防止濫用權力,就必須以權力制約權力。0[3](P154)孟德斯鳩曾把司法權同行政的分立作為自由存在的前提。分權制衡理論被美國1776年的5獨立宣言6和法國1789年的5人權宣言6以法律的形式固定下來,成為資產階級在建立政權上的一項重要的法律原則。司法行政化在我國有著極其深遠的根源。在我國悠久的思想長河中,始終沒有出現過分權制衡的思想,表現在體制上,始終是司法行政不分。直到清朝末年,清廷迫于內憂外患的種種壓力,才不得不進行憲政改革,第一次接觸到了西方社會的分權制衡理論。國民黨統治時期,雖然按照分權制衡的理論建立起了相應的法律制度,限于當時的社會政治原因,這一制度建設沒有產生大的影響。新中國成立以后,廢除了國民黨時期的全部法律制度,沿襲了解放區時期的一些政權建設方法,在建國初期制定的5中央人民政府組織法6中,明確地把法院劃歸由人民政府領導,司法機關隸屬于行政機關,沒有獨立的地位,也沒有獨立的權力,直到1954年我國憲法才規定了人民法院獨立行使審判權。但半個世紀過去了,我國的司法權仍然在行政權的懷抱中掙扎。究其原因,是我國司法行政化具有極強的社會認同感、極大的歷史慣性。一個原則性的修辭式的制度設計遠遠不夠,需要的是整體的配套的綜合性的全面的制度設計。

三、司法體制去行政化的理論分析

(一)司法體制行政化與司法的本質

關于司法的本質的探究,因著眼點的不同而有區別。陳端洪先生從司法與民主的行為方式角度,認為民主的本質是人民至上,作為一種決策體制,它講究多數原則,尊重人的感情與利益。司法的本質是理性,法律推理是一種理性過程,裁決者不能有利益、感情牽涉,中立是最基本的要求[4]。賀日開先生從司法與行政和仲裁的關系角度,認為司法的本質/那就是:權威裁判0[5]。首先,司法只是一種裁判,執行法律是行政的權限范圍;其次,司法是國家裁判,這一點使司法與仲裁區別開來;再次,司法是獨立的第三者的裁判;最后,司法是有法的權威的裁判,這種權威來源于司法的終局性的裁判[5]。有學者認為司法權的本質是判斷。這是司法權與以管理為本質的行政權的最大區別[6]。其實裁判與判斷并無本質的區別,只是關注的角度的差異,成熟的司法裁判與判斷,當然應當是一種理性的過程。行政權的本質是管理,/行政管理發生在社會生活的全過程,它不以一定的爭端的存在為前提,其職責內容可以包括組織、管制、警示、命令、勸阻、服務、協調等行為。0[6]而司法權的行使具有被動性、中立性、權利主體行使權利的平等性等等。可見,司法與行政本質上是排斥的,不兼容的。

(二)司法體制行政化與司法體制的運行規律

司法是國家權力科學劃分后形成的一種新的國家職能0[7](P118),與立法和行政權的職能內容、行為方式以及管理模式方面相比,有其獨立的特征和規律:一是司法職能行使的對象的特定性,即司法的對象為發生糾紛的雙方的存在,也就是說司法機關即法院要解決的是矛盾雙方發生的糾紛。二是司法職能行使的被動性,前面談到司法的本質是裁判,信守的是被動消極的不告不理原則。行政職能總是積極主動地干預社會生活,從而表現為社會服務。立法活動也可以積極主動地推動某些領域的立法發展,這是司法區別于行政與立法的又一特征。三是司法職能的履行主體是分散的多數的平等主體,這是相對于行政職能的首長負責制而言。行政職能是國家依法管理社會的職能,在管理中實行首長負責制,即在行政機關內部實行首長負責,在外部則是下級服從上級。二司法職能運行的主體之間,即法官之間在行使裁判權的過程中,卻應是獨立的、平等的,在法官之間不存在命令與服從的關系,裁判的責任后果由法官獨立承擔[7](P118)。司法權的運行機制和規律與行政權具有如此明顯的差別,行政權運作規律用之于司法的直接后果是司法的不倫不類,難以發揮司法在社會生活中應有的作用。

四、司法行政化與司法獨立的關系及對我國司法獨立制度與現狀的評析

在前面分析司法行政化的成因時,已談到司法獨立是17、18世紀西方國家資產階級革命的重要成果之一,其目的在于防止封建社會時期權力的獨斷專行。應該說,司法獨立,不單單是資產階級革命的重要成果,而應是全人類的成果。在我國的制度建設中,也部分地接受了這一成果。1954年5憲法6第78條和第一屆全國人大通過的5人民法院組織法6第4條均規定:/人民法院獨立審判,只服從法律。01982年5憲法6第126條規定:/人民法院依照法律規定獨立行使審判權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。0有學者認為,我國的審判獨立與西方現代意義上的司法獨立有著顯著的區別,主要表現在以下幾個方面:一是獨立的根據不同。西方資本主義國家的司法獨立源于三權分立理論,以分權為基礎。在他們看來,這三種權力只有既彼此分立、獨立行使,又互相制約,才能避免獨斷專行、侵犯公民的自由與權利,同時防止濫用權力而滋生腐敗。我國社會主義的國家性質決定了國家權力是統一的,即國家的一切權力屬于人民、受人民監督,我國的司法權只獨立于行政權,而不能像資本主義國家那樣獨立于立法權;二是獨立的范圍不同。資本主義國家的司法獨立是指司法權獨立于立法權和行政權。我國的司法獨立則是指審判權、檢察權獨立于行政權,以及審判權與檢察權的相互獨立;三是獨立的主體不同。資本主義國家的司法獨立是指法官個人的獨立,即法官獨立審判,只服從于法律,在審判中,完全由法官根據個人經驗、良知和對法律的理解對案件做出判決。我國的司法獨立是指法院的獨立,這種獨立通過民主集中制原則來貫徹;四是獨立的保障不同,資本主義國家已建立起一整套制度對司法獨立實行比較充分的保障。我國對法院法官的管理基本上是行政化的,因此司法獨立尚無充分有效的保障[2](P79-80)。有學者認為,我國目前的司法獨立,只能是一種特殊樣式的司法獨立,其特殊性表現在:第一,系官署獨立而非官員獨立;第二,系技術獨立而非政治獨立;第三,系有限獨立而非充分獨立。認為我國并不存在、而且在現有制度框架內也不可能存在一般意義上的司法獨立[8]。與學者們的制度分析相一致,我國目前的司法現狀令人堪憂,不但法官獨立不能實現,就連5憲法6規定的審判機關的獨立也遠遠不能實現。就在寫作本文的時候,5南方周末6刊發了一篇文章,報道了在1994年,當時的河北省盧龍縣法院院長賈庭潤,因抗爭一起本應無罪,但早被縣里主要領導定為有罪的案子,而遭到撤職、降級、調離的厄運。該縣人大常委會主任因提出對賈的任免屬于盧龍縣人大的職權,秦皇島市委的決定程序不合法而被調離[9]。這雖是極端的例子,但獨立審判不到位卻是不爭的事實。因司法行政化,地方保護主義嚴重發展,地方法院成了/地方的法院0,破壞了法制的統一,其嚴重程度已經引起了最高決策機關的注意,提出要/從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權0[10]。但幾年來的改革并不令人鼓舞,法官的換裝,法槌的使用,可以說明司法理性的增強,最令人注目的是2002年開始的國家司法考試,造就高素質的法官隊伍是實現司法獨立的重要保證。但依目前法院的人員結構狀況,全面提升法官素質可謂任重而道遠。以石家莊市一基層法院為例,該院有工作人員83人,法官人數是54人,其中通過法院系統內部考試和國家司法考試的只有7人,其余47人中有20人在45歲以下。如果按照目前的人事制度,這批人全部退出工作崗位,則需要近二十年的時間,我們的國家能否再等20年?五、司法體制去行政化構想如前所述,我國司法體制行政化表現,一是外在的行政化,即法院與其他國家機關關系上的行政化;二是法院內部管理與運行的行政化。司法體制的去行政化改革應主要從這兩方面著手。

(一)司法體制的外部去行政化司法獨立

司法體制外部行政化是一個政治問題,而不單單是一個技術問題,因此,司法機關本身已不再適合、也不可能進行這項改革,這需要由最高決策機構來主持,進行整體設計。有學者說這是/一個兩難的選擇0[2]?？梢哉f,司法的去行政化改革已成了司法改革的瓶頸,尤其是司法的外部行政化問題,因其涉及憲政問題,所以又是極其嚴重、謹慎的問題。司法獨立與司法體制的外部去行政化其實是一體兩面的問題,若達到司法體制外部去行政化的目的,司法獨立將是最好的保證手段;若要實現司法獨立,則司法必須進行去行政化改革。實現司法獨立,必須對司法在社會生活中的角色定位有一定的認識。黨的十六大提出加快政治體制改革,改革現行的司法體制應該是改革的重要內容之一。司法制度在西方社會是極其重要的制度,/三權分立0才能形成三足鼎立。司法不是可有可無、無足輕重的小角色,而是國家機構的重要組成部分。美國總統布什在入主白宮前,發生的選舉紛爭,最后是由聯邦最高法院決定誰來擔任美國總統。有人說,美國是由9個老人(指聯邦最高法院的9名大法官,因年齡較大而稱之)管理的國家,司法在社會生活中的地位可見一斑。我國歷史上沒有這種文化傳統,司法歷來是行政的附庸,十年更是登峰造極,其危害極其深遠,以至現行司法改革困難重重?？梢哉f,西方社會的物質文明成就的背后,就是它的政治文明的支撐,而這種政治文明,同樣是人們孜孜不倦地追求。在我國加快融入國際社會的今天,我們沒有理由不接受這種政治文明。我們或許可以不按照/三權分立0的體制設立我國的政治制度,但我們不能放棄權力制衡的制度設立思路,因為失去制約的權力,必然產生腐敗。提升司法的地位,是權力制衡的必然選擇。因此,司法制度的去行政化設計思路,是把司法放到國家機構中堪與行政等國家機關抗衡的位置上,這樣,實現司法獨立,將是必然的結果。在具體制度的設計上,應圍繞保障司法獨立來進行。這方面已有不少學者進行了設想,如司法機關實行垂直領導,司法機關的人財物由中央財政計劃單列,實行條條領導[11]。其實,法官的職級待遇等職務保障措施,在西方社會已有一整套成功的制度,完全可以拿來使用。中央司法機構如此,地方司法機構如何能脫離地方行政機構的羈絆,使地方法院不再是/地方的法院0,有學者提出應把地方法院的機構設置與行政區劃的機構設置區別開來,設立不與行政區域重合的司法管轄區域[12],在全國設置10個司法大區,每個大區設置一個最高人民法院分院,在司法大區下面設置若干與行政區劃不相重疊的司法區域。法官的任免、調整等由最高人民法院設立專門委員會進行直接管理。這種設想與現存的制度設計是沖突的,因此實現這種設想有賴于國家司法機構的統一設計,更有賴于國家機構的整體設計。在設想司法體制的去行政化問題時,我們不能不談到檢察院的司法機關的地位問題。西方資本主義國家的司法機關就是法院,而檢察機關不是司法的主體。我國的檢察機關在國家政治生活中,具有獨特的地位。有學者認為,我國檢察機關的權力特征和其機構設置與國家司法權的內在屬性是完全背離的,因為檢察權不具有司法權所具有的終局性、獨立性、中立性、消極性和被動性。檢察機關的權力特征與國家司法權并不存在任何內在的、必然的聯系,而恰恰與國家行政權的基本特征趨于吻合,因此稱檢察機關為司法機關是完全缺乏法理根據的,是一種極不科學、不規范的法律概念[13]。還有學者干脆提出/中國檢察院體制應予取消0,其中一個理由就是檢察院的設置混淆了司法權與行政權的區別,檢察權實質上是一種行政權[14]。給予行政化的檢察院司法地位,加劇了司法的行政化色彩。司法實務與理論分析一樣,行政化的檢察權對法院的審判權構成了威脅。這幾年民事審判方式由糾問式向抗辯式的改革頗有成就,尤其是舉證責任的分配、證人的出庭作證方面都很到位。但比民事審判方式改革起步早的刑事審判方式改革卻毫無起色,雖說刑事案件事關人身自由,但基本上還是靠證人證言筆錄、被告人口供定案,鮮有證人出庭作證的。有些需要證人到庭的案件,檢察院不配合,法院也不能徑直宣告無罪。對有些明顯證據不足、又不能補充證據的案件,法院在作無罪宣告前,也要與檢察院協商,不少案子在這時以檢察院撤回起訴了事。有些檢察院的工作目標之一就是不出現無罪宣判案件。不得不考慮的兩院關系,法院一般會盡力配合,提前協商。在有些基層法院,衡量一個刑事法官的標準之一就是能否與檢察院協調關系。協調的結果是不少案件以犧牲被告人的利益而得到檢察機關的滿意。檢察權對審判權的威脅不但表現在案件的實體處理上,還表現在審判程序上。民事案件的庭審,法官入場時,當事人及旁聽人員均起立迎候法官。但刑事案件的庭審卻做不到這一點,檢察機關認為,他們不能起立迎接法官,這是憲法權利,他們與法官是平等的。最后妥協的辦法是法官、檢察官、律師一起入庭。一個如此強勢的敢與法官抗衡的公訴人制度的存在,司法何以獨立?最高決策機關在設計司法改革的整體規劃時,應包括權衡法、檢兩院的關系,改革現有的檢察機關的憲法地位和職能,或使檢察機關徹底去行政化,以維護法院的司法權威。這不但是一個司法的去行政化問題,最終還是一個對刑事案件被告人合法權利的司法保護問題,即是一個司法行為的重要價值取向司法公正的問題。

(二)司法體制的內部去行政化法官獨立

所謂法官獨立,應該是指法官依靠個人的學識、經驗、道德,依據法律,獨立地行使審判權的制度。法官只受命于法律,不聽命于任何人與任何機關,這是現代司法的信條。這對于司法機關內部來說,就是法官獨立。而行政機關則相反,行政機關實行的是首長負責制,其公務人員向行政首長負責,本身沒有獨立性,這是司法與行政的重要區別,司法體制的內部去行政化,一個最重要的方面就是讓法官獨立。11要實現法官獨立,在制度設計上,必須充分認識司法的主體問題,現行司法體制因其行政化的設計,所以職級復雜,官本位嚴重,法院內部強調院長、庭長是法院的主體,而不注重法官的主體地位。著眼點不同,則結果不同。強調法官主體,意味著注重的是法官的個人職業素養,尤其是法學的專業素養;而院長、庭長主體,注重的則是作為管理人員的應有素質?，F實也正是這樣,一個優秀的法官未必是庭長、院長,而庭長、院長也未必是合格的法官。法官獨立,必然要求法官有良好的職業素養,而不考慮他的行政管理能力。在未來的改革中,可以考慮取消法院的庭長設置,以強化法官的主體地位。21實現法官獨立,必須盡快建立健全法官選任機制。司法需要高素質的法官,而我國現任法官的整體素質令人堪憂。2002年的全國司法考試是一個很好的開端,但如何把優秀的法律人才吸引到司法機關還是一個很大的問題,應盡快建立全國的法官選任機構,選取優秀的法律人才充實到法院,以補充法院加速裁汰人員后的空缺。31實現法官獨立,取消現行的案件審批制度及審判委員會制度。批案制度與審委會制度是司法行政化的典型表現,前面已經述及。這兩項制度目前已有不少法院予以改進,尤其是庭、院長批案制度,即便是沒有取消的,也大大地縮小了批案的范圍。對審委會制度,已多有學者批評,認為其違背司法審判規律,它的存在弊多利少。審判委員會是司法行政化的產物,沒有存在的價值。同時,在取消內部案件審批制度的同時,取消目前存在的庭長分案制度。/立案庭應將案件按專業管轄分工和案件辦理速度平均地直接地分到法官個人手中,以免各業務庭為輪流當標兵或能手而人為地將案件集中在少數或個別法官手中,造成審判員之間的忙閑不均,且影響辦案進度。有條件的法院,還應通過計算機自動分案,由專門人員全流程跟蹤管理,這樣可以完全杜絕當事人挑法官辦案的現象0[15]。