司法體制改革檢察權的配置與定位

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〔摘要〕在司法體制改革大背景下，人民檢察院的部分職能轉由監察委員會承擔，從而引起檢察權的重大變化。在面臨保障監察委員會職權的規范運行、檢察院與監察委員會工作銜接等一系列問題的境況下，應當對改革后檢察權的變化有一個整體的、準確的認識。只有厘清檢察權的性質與定位，分析司法體制改革對檢察權造成的影響，提出新形勢下檢察權的合理配置方案，才能為檢察機關內設機構的改革與發展提供理論依據和正確方向。

〔關鍵詞〕檢察權;改革;合理配置

一、司法體制改革背景下檢察權的定位與性質

隨著司法體制改革和監察體制改革的穩步推進，我國既有的國家權力結構和運行機制已經發生重大改變，由原來人民代表大會領導下的“一府兩院”制度轉變為“一府兩院一委”制度。國家權力的重新配置無疑對檢察機關的職能產生了巨大沖擊，加之監察委員會所行使的“監察權”中，反貪、反瀆以及預防職務犯罪本身占據了之前檢察院整體業務內容的三分之一，致使檢察院職能中的偵查權基本被架空，導致一些學者對檢察院是否還具備“法律監督機關”的憲法地位以及檢察權的性質產生了質疑。(一)檢察權的定位。檢察權是國家通過立法賦予檢察機關的一項重要職權，但是檢察院作為法律監督機關的憲法地位一直都存在著爭議。在面對監察體制改革對檢察權所帶來的重大影響，不少學者就新形勢下檢察機關的職能定位提出了自己的觀點和想法。有學者認為，在司法體制改革中出現了檢察機關和監察委員會兩種監督主體，這種情況在世界上較為罕見，這種權力架構的定位是暫時的，會在以后的憲法修正中作出修改。有的學者則認為，在監察體制改革的新形勢下，應當對檢察權的內涵重新作出界定，將檢察機關定位為公訴機關和訴訟監督機關［1］。筆者認為，人民檢察院的憲法地位只能是法律監督機關，檢察權的定位并不會因“監察權”的出現而發生變化。一方面，從新修改的《憲法》第3條可以看出，我國“一府兩院一委”的權力配置格局已經正式形成。從我國國家權力配置橫向結構上來看，監察委員會只是作為與“一府兩院”地位相對等的新增設的第四個國家機關，改制后仍然由政府掌握行政權，法院和檢察院掌握審判權和檢察權。另一方面，檢察院作為獨立的國家機關，其地位和職權主要體現于《憲法》第134條和第136條之中?！稇椃ā返?34條是規范檢察院地位的首要條款，是對檢察院的憲法定性，即國家法律監督機關;而第136條則主要規范檢察院行使職權的統稱，即檢察權［2］。因此，只要憲法沒有作出修改，檢察院仍然是法律監督機關，而檢察權也仍然是并列于行政權、審判權和“監察權”之外的一項獨立的國家權力，并不因機構的調整和職能的削減而發生改變。(二)檢察權的性質。檢察權的性質歷來是學者和司法部門爭議的焦點，主要有行政權說、司法權說、雙重屬性說(兼具行政權和司法權)和法律監督權說四種觀點［3］。筆者認為，檢察權應當定性為法律監督權。其原因有以下三點。1.從現代檢察制度的起源來看。首先，我國檢察權的職能主要包括偵查權、公訴權和訴訟監督權。盡管體制改革后職務犯罪偵查權轉由監察委員會行使，引發檢察權的屬性發生了重大改變的爭議，但是從現代檢察制度的起源來看，檢察官是由早期法國和英國“國王人”演化而來，目的是確立公訴制度，保證追訴犯罪活動的順利進行，代表國王監督行政權和審判權的實施，維護法律統一和法律權威?？梢钥闯?，檢察權在誕生之日起就與法律監督相伴而生，檢察機關的首要職能是代表國家和政府追訴犯罪，國家檢察權的核心在于公訴權而非職務犯罪偵查權。其次，雖然出現了監察委員會職能交叉和分權，但是檢察機關“職務監督”職責的轉移并不代表檢察機關法律監督職責的完全轉移，其中的立案監督、偵查監督、審判監督和執行監督等法律監督職責并未發生變化，監察機關的監察職能沒有也不可能取代檢察機關的法律監督。2.從檢察院的公訴權來看。公訴是檢察機關參與刑事訴訟并對刑事訴訟實施法律監督的一種形式，公訴人是檢察機關對刑事訴訟全過程實施法律監督的階段性監督的外在表現。公訴是對國家追訴犯罪活動的外在形式的表述，而法律監督是對其本質屬性的表述［4］。一方面，檢察院通過審查起訴活動，確定公安機關的偵查活動是否合法、收集的證據是否符合法定要求、對犯罪性質與罪名的認定是否正確以及有無遺漏其他犯罪行為，從而對犯罪嫌疑人作出提起公訴、不起訴或者退回補充偵查的決定，由此起到對公安機關行使偵查權進行法律監督的作用。另一方面，只有檢察院對案件提起公訴，才能進入法院的審判程序。法院不能對未受公訴機關(自訴人)指控的被告人或犯罪事實進行審判，以防止審判權的濫用，保障當事人的合法權利并把檢察機關對法院審判權的法律監督作用落到實處。由此可見，我國檢察院的公訴權本身就具有法律監督權的性質。3.從我國政治制度和歷史傳統來看。首先，我國的政治制度有別于西方國家的“三權分立”模式，實行的是中國共產黨領導下的人民代表大會制度。我國的國家權力統一歸屬于人民代表大會，由人民代表大會委托具體的國家機關行使。根據《憲法》規定，人民代表大會享有立法權、任免權、決定權和監督權，監督權只是人大主要職能之一，因此單靠人民代表大會的監督還遠遠達不到目的，為實現對權力的制約、保障國家權力的正確實施，需要設立專門的監督機構來行使職責。在人民代表大會制度下的“一府兩院一委”的權力架構中，監察委員會只是負責監督公職人員行使權力的廉潔性和勤勉性，而檢察院仍然要承擔法律監督職能［5］。因此，檢察機關行使權力具有法律監督的性質。其次，雖然我國的檢察制度受到前蘇聯影響、借鑒了列寧關于法律監督的理論，但是這并不是確立我國檢察權性質的唯一依據。自古以來，我國就有設立監督職能機構的傳統，戰國時期初步建立的御史制度，其職責是“糾察百官、監督地方”，與我國現代檢察制度在地位和形式上頗有相似之處。作為我國檢察權的歷史淵源，也能從側面反映出我國的法律監督理論建立的基礎之一就是吸收傳統文化的精髓。因此，將檢察權定性為法律監督權是對我國傳統文化的繼承與發揚。

二、司法體制改革對檢察權造成的影響

監察體制改革將職務犯罪偵查權轉由監察委員會行使，表面上看只是削減了檢察權諸項職能中的一項職能，實則給檢察權帶來了一系列的重大影響。(一)檢察權的職能結構發生了重大調整監。察委員會的成立，使原本檢察權中偵查權、公訴權和訴訟監督權“三分天下”的權力結構基本不復存在。一方面，查處貪污受賄、失職瀆職犯罪以及預防職務犯罪等原來由人民檢察院立案偵查的“職務監督”職責轉移到由監察委員會實施監察，人民檢察院不再履行這一重要職責。筆者認為，對于檢察權職能的削減，雖然表面上看起來是檢察權的弱化，但是由此也會讓檢察權的職能更趨向于精細化，有利于改變檢察機關以往“一職多能”的混亂狀態，促使檢察機關完善自身機構設置，更好地行使公訴權和訴訟監督權，真正回歸檢察權法律監督的本質。隨著我國公益訴訟制度的建立，公益監督將成為人民檢察院履行法律監督職責的重要形式，公益訴訟監督權也將成為新的檢察權職能結構中的一項重要權能。人民檢察院通過提起行政公益訴訟和民事公益訴訟兩種途徑。對食品藥品安全、生態環境和資源保護等領域的違法行為實施法律監督，是對檢察機關法律監督職能的擴展和延伸。轉隸后檢察權的“一減一增”意味著檢察機關訴訟監督權得到加強的同時，也會把工作的重心向行政執法領域傾斜［6］。(二)訴訟監督權在一定程度上被弱化。訴訟監督作為檢察權的“半壁江山”，從訴訟階段上看主要分為立案監督、偵查監督、審判監督和執行監督，包括提起抗訴(上訴)、批準逮捕、提出檢察建議和進行檢察糾正等多項權能。雖然以往檢察機關這些權能都有明確的分工且內容不同，從表面上看都屬于獨立行使職權，但是實踐中訴訟監督的職能在一定程度上依賴于職務犯罪偵查權才能得以發揮。除通過抗訴或上訴啟動訴訟監督程序以外，檢察機關主要是針對訴訟中的相關部門的違法行為提出糾正意見或建議來行使法律監督權。由于之前檢察機關具有職務犯罪偵查權，因此在提出檢察建議或糾正意見后，有關部門通常會充分采納并進行糾正改錯。但職務犯罪偵查權轉隸后，這種監督方式所起到的作用力度有所降低，使檢察機關職能虛化的“軟骨病”變得更加嚴重。正如學者所說，司法體制改革雖然對檢察權的運行帶來一些負面效應，但是重構檢察職能的過程，或許正是診治“軟骨病”的最佳時機［7］。(三)檢察權與監察權的銜接問題。由于檢察機關職務犯罪偵查權的“剝離”，導致對與此權利相關聯的一系列業務工作均產生了“附帶性”影響，諸如控告、舉報、司法警察職能、技術部門同步錄音錄像業務以及辦案工作區的使用等，都需要依據職能變化作出進一步的調整。這就要求檢察機關和監察委員會在查辦案件方面建立職能銜接機制，將原先檢察機關職務犯罪預防等部門的職能，包括機構和人員一并轉隸給監察委員會，由監察委員會依法調查職務違法和職務犯罪。雖然這種職能轉移使得公訴部門不再像以往那樣受到檢察院內部機構設置的制約，在職務犯罪案件審查起訴的過程中只能通過檢察機關自身予以監督，但是對于監察委員會移送審查起訴的職務犯罪案件，檢察機關仍需要認真審查案件的事實和證據，對是否符合起訴條件進行認定，從而作出依法起訴、不予起訴退回補充調查或自行補充偵查的決定。這其中尤其需要做好辦案程序的銜接工作，在審查起訴中形成良好的官方溝通協調機制，以達到檢察權和監察權之間相互配合、相互制約的作用。

三、司法體制改革背景下檢察權的合理配置

在司法體制改革和監察體制改革的推動下，我國檢察權功能架構重新布局已成為大勢所趨。因此，對于如何科學合理地構造檢察權職能充分發揮其在司法領域的重要作用，是當前不容回避的問題。檢察機關應當以法律監督為基點，充分考慮調整后檢察職能的適宜性以及各項權利的契合度，堅持檢察一體化原則和協調性原則，對檢察權進行合理的配置。(一)公訴權的調整與完善。作為檢察權的主要內容，公訴權能否有效運行直接影響著檢察權的實現程度。因此，公訴權的調整與完善是合理配置檢察權的首要任務。筆者認為，在當前司法體制和監察體制雙重改革的新形勢下，應當從以下三個方面完善檢察機關的公訴職權。1.適當擴大檢察機關的起訴裁量權。檢察機關對依法審查起訴的案件提起公訴或決定不起訴有一定的裁量權。我國采用“法定起訴主義”，只要案件符合法定起訴條件，檢察機關應當提起公訴，沒有選擇性起訴的余地［8］。因此，起訴裁量權主要體現于不起訴制度上。我國檢察機關作出的不起訴決定主要包括法定不起訴、酌定不起訴和存疑不起訴三種類型。表面上看檢察機關享有自由裁量權，但事實上仍受到諸多因素的制約。對于法定不起訴和存疑不起訴，檢察機關是在我國《刑事訴訟法》規定的嚴格要求下所做出的決定，僅有的裁量權只能在酌定不起訴中行使，并限制在“犯罪情節輕微、依照刑法規定不需要判處刑罰或者應免除刑罰”的條件下進行。因此，我國檢察機關行使起訴裁量權的范圍和權限相比其他國家而言過于狹窄。盡管2012年修訂的《刑事訴訟法》增加了“未成年人附條件不起訴”與“刑事和解不起訴”兩種情形，但是在整個訴訟體系運行中其效能仍顯不足，檢察機關對于不起訴的適用率并沒有多大幅度的提高。因此，應當對起訴裁量權的范圍進行適度擴大，完善立法方面的不足，并加強司法上運用，從而更好地保護犯罪嫌疑人的權利。同時，可以通過公開聽證、媒體監督等方式對檢察機關行使職能進行監督，以防止自由裁量權的濫用。2.完善公益訴訟制度。根據2017年《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規定，檢察機關可以以“公益訴訟人”的身份代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟，以遏制和制裁違法行為。公益訴訟制度的建立，雖然彌補了我國長期以來對破壞公益行為無法進行處罰的弊端，但由于該項制度剛剛起步，仍然存在一定弊端，需要進一步加以完善。一方面，建議擴展公益訴訟的范圍。除新近頒布的《中華人民共和國英雄烈士保護法》規定的檢察機關對于侵害烈士榮譽名譽、損害社會公共利益的行為可以提起訴訟以外，還可以將人民群眾廣泛關注的安全生產、規劃許可、文物保護等領域侵害國家利益和社會公共利益的行為也納入到公益訴訟的范圍中。另一方面，需要對檢察機關的調查權加以完善。在明確調查取證方式和內容的基礎上，制定保障措施，即明確行為人存在抵制調查、不如實提供證據材料等行為應當承擔的法律后果，以確保檢察機關調查職責的順利履行。3.建立檢察機關對訴訟中重大違法行為的責任追究程序的啟動權。鑒于司法體制改革中職能分工的變化導致的檢察機關訴訟監督權弱化，僅憑檢察建議和糾正意見這種“柔性監督”難以對偵查、審判、執行等執法活動起到有效監督作用，建立重大程序違法行為責任追究機制有利于彌補訴訟監督權剛性不足的缺點，克服檢察機關“軟骨病”所帶來的負面影響。同時，應當加強檢察建議書和糾正違法通知書的執行力，使有關部門及時糾正改錯。如果該部門拒絕改正，檢察機關可以對相關主管機關予以處罰并對違法責任人員追究問責，以維護檢察機關法律監督的有效性和權威性。(二)訴訟監督職權的優化。檢察機關訴訟監督的內容寬泛，幾乎貫穿了從立案到執行整個訴訟活動的始終。筆者認為，應當對訴訟監督權進一步強化，使其能夠更好地發揮檢察機關法律監督的重要作用。具體可以從以下幾個方面進行調整和完善。1.強化審判監督職能。審判監督程序作為一種特殊的糾錯救濟程序，目的在于糾正一審和二審訴訟終結后已經發生法律效力卻仍有錯誤的判決和裁定。但是在司法實踐中，真正啟動審判監督程序的案件少之又少。其原因在于需要有足夠的證據證明原判決、裁定確有事實證據錯誤或者適用法律錯誤，才能達到再審的條件，導致許多案件被法院以證據不足為由予以駁回而無法進行再審，不利于當事人合法權益的保護和檢察機關法律監督作用的發揮。另一方面，對于裁判不公或程序錯誤的案件，由于其原因不僅限于案件事實不清、法律法規不完善、法官判案有誤或者業務能力不足，還可能緣于法官自身貪污受賄、徇私枉法而故意造成的冤假錯案，這部分案件因其隱性原因，很難做到及時糾正。因此，有必要調整和完善審判監督職能，將審判監督的對象由確有錯誤的生效裁判擴展至審判人員的審判活動，以防止審判人員違法行為的發生，避免司法腐敗，將檢察機關的法律監督職權落到實處。2.調整檢察機關的自行偵查權。根據《刑事訴訟法》規定，目前檢察機關只有針對訴訟活動中司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪才能享有立案偵查權，檢察機關的自行偵查權依然存在。這意味著監察體制改革后檢察機關自行偵查權的運用將發揮更為重要的作用，不僅能夠有效查明案件事實，而且對監察委員會的偵查行為也會產生有效監督作用，符合檢察權與監察權相互制約的權力配置。司法實踐中，檢察機關的公訴部門一般很少自行補充偵查，大都依賴于偵查機關補充證據，導致檢察機關不僅無法真正履行對偵查行為的監督職責，而且相關案件的證據往往取決于偵查機關的偵查能力及偵查意愿。針對自行偵查權虛化的現狀，筆者認為在立法上應從兩個方面考慮:一方面，明確自行偵查的內容，對其適用范圍、適用條件以及實現方式作出具體性規定，增強可操作性，使其對司法實踐產生指導作用;另一方面，可以考慮將自行偵查的時間不列入審查起訴的期限之內，為防止訴訟拖延問題的出現，可以對相應的報批程序和期限作進一步細化規定，使檢察機關行使自行偵查權更加科學化、務實化。3.加強檢察機關對其他偵查行為的法律監督偵查機關在辦案過程中，除逮捕需要檢察院批準外，其他強制措施均由偵查機關自行決定并執行。即便偵查期間采取的查封、扣押或限制人身自由等其他強制措施發生錯誤，檢察機關也只能以糾正違法的方式進行監督。由于這種監督途徑過于單一，僅通過書面形式要求偵查機關自行改正，難以達到法律監督的效果，事后審查起訴時又不容易發現適用強制措施中所存在的違法情形。因此，有必要擴展檢察機關對其他偵查行為的監督范圍，規定涉及人身自由、財產的強制措施必須經過檢察機關的事前審查批準后方可適用;對于緊迫性強制措施如拘留以及輕微型強制措施如拘傳，則由偵查機關自行決定。同時，可以通過非法證據排除規則的適用，遏制強制措施中非法偵查行為的蔓延，從而為檢察機關構建事前審查與事后審查相結合的監督模式，彌補以往監督方式的不足，更好地維護當事人的合法權益。

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作者:黃蒙 張寧 單位:安徽師范大學