新時期環境司法改革創新研究

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2021年5月26日，世界環境司法大會在云南昆明開幕。國家主席向世界環境司法大會發來賀信。信中指出，中國持續深化環境司法改革創新，積累了生態環境司法保護的有益經驗。這句話以凝練的方式，既肯定了長期以來我國在環境司法改革創新中做出的有益嘗試和積累的寶貴經驗，又對新時期我國進一步深化環境司法改革創新提出了新要求，做出了新指示。

環境司法改革的有益嘗試

推進環境司法專門化建設。近年來，我國在環境司法審判機構專門化、司法人員專門化、法律規則專門化三個方面做出了有益的嘗試。尤其是在推進環境資源審判機構專門化建設，構建“三合一”集中審判機制方面做出了諸多改革與創新。環境資源審判專門機構建設，是構建包括審判機構、審判機制、審判理念、審判規則和審判團隊在內的環境資源審判“五位一體”專門化體系的前提，是做好環境資源審判工作的組織保障。自2007年貴州省清鎮市環保法庭設立以來，各地的環保法庭就如雨后春筍般在全國范圍內廣泛設立。最高院于2014年設立的環境資源審判庭，更標志著我國環境司法專門化實踐邁出了重要的一步。2020年全國環境資源專門審判機構數量同比增長47.30%，形成“高級法院普遍設立、中基層法院按需設立”的格局。伴隨著專業化司法人員的培養和選調，以及環境資源類法律法規的不斷健全和完善，全國多個省、自治區和直轄市開始全面推進環境資源審判體制機制和專業化建設改革。全面推進環境資源類案件民事、行政、刑事“三合一”審判機制，以切實行動促進審判理念統一，推動生態環境的一體保護和修復。改革創新，嘗試構建流域化、區域化審判機制。部分地區法院在設立環境資源審判庭或者專門的環境資源法庭的基礎上，進一步深化改革，從有利于案件全面處理、最大限度地保護環境資源的角度出發，對環境資源法庭的管轄范圍按照生態區域、流域劃分，助力環境資源的區域化、流域化管理。例如，江蘇省法院根據江蘇省政府確立的全省生態功能區規劃方案，以生態功能區為單位在長江南岸江陰市法院、長江北岸如皋市法院、黃海濕地區域東臺市法院、太湖流域蘇州姑蘇區法院、洪澤湖流域盱眙縣法院、駱馬湖流域宿遷市宿城區法院、灌河流域灌南縣法院、西南低山丘陵區域南京市江北新區法院、淮北丘崗區域徐州鐵路法院設立九個生態功能區環境資源法庭，跨行政區劃集中管轄相應流域、區域范圍內第一審環境資源案件。南京市中級人民法院設立環境資源法庭，集中管轄全省中級法院管轄的環境資源案件和不服九個環境資源法庭審結意見的上訴案件。上海地區，崇明法院重點保障世界級生態島、東灘重點生態區域，以及長江口戰略協同區；青浦法院重點保障環淀山湖水鄉古鎮生態區，以及長三角生態綠色一體化發展示范區、環淀山湖戰略協同區、青浦西部湖泊群以及黃浦江上游生態保護區；金山法院重點保障杭州灣北岸生態灣區，以及杭州灣北岸戰略協同區；上鐵法院重點保障東海海域濕地區以及黃浦江生態廊道、吳淞江生態廊道。上海市三中院統籌全域并依法進行審級監督。上海市高院負責指導全市法院環境資源審判工作，對外協調與長三角地區環境資源司法協作。推進環境資源流域化、區域化審判機制，是司法機關遵循生態文明思想，回應人民群眾對生態環境司法保護的需求，落實“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的法治觀，深化推進生態文明建設的重要舉措。破解環境資源公益訴訟難點，全面推進環境資源公益訴訟。近年來，我國積極推進環資公益訴訟，全國多地在環資民事公益訴訟、環資刑事附帶民事公益訴訟、環資行政公益訴訟領域做出了一系列有益嘗試。在理論研究和實踐摸索的基礎上，我國修改了《民事訴訟法》《行政訴訟法》和《環境保護法》，結合最高院和最高檢的若干配套性規范和司法解釋，逐漸打通公益訴訟的法理、制度、程序、主體、證據、執行等方面的障礙。全國已有27個省級檢察院單設公益訴訟檢察機構，省級檢察院單獨或合并設立公益訴訟檢察機構、市縣兩級檢察院按需組建公益訴訟專門機構或專門辦案組的體系基本建成。環境公益訴訟的案件數量逐年遞增。2019年，全國法院受理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件179件，同比上升175.4%；受理檢察機關提起的環境公益訴訟2309件，同比上升32.9%。其中環境民事公益訴訟案件312件、環境刑事附帶民事公益訴訟案件1642件、環境行政公益訴訟案件355件。環境公益訴訟在環境治理中發揮著越來越重要的作用，也激發了公眾參與的積極性，一批有影響力的公益訴訟案件也起到了良好的教育警示作用。嘗試環境恢復性司法，最大限度修復生態環境。早在2015年6月，最高人民檢察院就提出“把恢復性司法理念運用于生態環境司法保護實踐”，最高人民法院也在2016年頒布的《關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》中明確提出：“落實生態環境修復為中心的損害救濟制度，統籌適用刑事、民事、行政責任，最大限度修復生態環境。”“兩高”明確要求樹立以修復為主的現代環境資源司法理念，將生態環境修復作為環境司法審判的根本價值取向，改變傳統的環境司法救濟與懲罰模式，助力生態環境的修復。各級法院在司法審判中也廣泛運用“補植復綠”“增殖放流”“土地復墾”等恢復性行為，針對環境資源案件的特點，有效實現懲罰、教育、賠償、生態環境修復的有機結合，達到了良好的司法效果。嘗試構建環境司法與行政執法協作的生態環境保護新機制。生態環境保護是系統工程，建立環境司法與行政執法協作機制，是推動構建現代環境治理體系的有益探索。環境司法與行政執法協作機制建設，是環境資源審判“五位一體”專門化建設的重要內容。近年來，最高人民法院高度重視環境司法與行政執法協作，其的《關于全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的意見》，明確要求“加強與流域內政府法制部門、行政執法機關、流域管理機構之間的協調聯動”。此外，最高人民法院先后與相關部門聯合出臺《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》等文件，為各地法院提供指導、做出表率。當前，隨著《民法典》《長江保護法》等法律法規的施行，貫徹實施民法典綠色條款、服務長江大保護等司法審判任務，使環境司法與行政執法協作具有多重意義。各地區也進一步加強了司法與行政的協作機制，在環境公益訴訟、環境刑事案件等領域，檢察機關與行政執法機關有效協作，在調查取證、證據保全等領域開展了有益的協作嘗試。

深化環境司法改革創新的思考

近年來，我國在環境司法改革創新過程中積累了一些寶貴經驗。新時期，環境司法在實踐中仍有諸多難點亟待解決。要進一步完善生態環境保護全方位訴訟、救濟體系，依法處理涉環境污染、生態破壞和自然資源開發利用案件。通過專業化審判落實最嚴格的司法保護。近年來，我國處理的環境資源類案件主要集中在環境污染和自然資源開發類案件，對于生態破壞類案件稍有涉及。新時期，我國首先從立法上對此做出了一定的調整。從立法來看，《民法典》在傳統的環境污染責任之外，增加了生態破壞責任，完善了認定生態破壞類案件的法律依據。人民檢察院和其他組織機構也在積極探索嘗試提起生態破壞類環境公益訴訟。新時期，有必要全面推進生態環境保護的全方位訴訟和救濟體系。深化改革，進一步推進流域化、區域化管轄。近年來，總書記對長江、黃河等大江大河先后提出了“共抓大保護、不搞大開發”“共同抓好大保護，協同推進大治理”等流域生態保護的要求。2020年12月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過《中華人民共和國長江保護法》，對大江大河大湖等實行全流域系統管理成為環境保護和環境治理的最新發展動向之一。最高人民法院先后了關于加強長江、黃河流域生態文明建設、保護與綠色發展司法保障的意見。各地也開展了一些司法實踐，從審判組織、管轄模式、工作機制、制度保障等方面對流域司法保護進行了有益的探索。但是，這一改革還僅局限于部分地區和部分法院。即使如江蘇等已經實現部分流域化、區域化管轄的地區，在區域劃分、專門化法庭與普通法庭的管轄銜接方面也存在管轄沖突、裁判標準和尺度不統一等問題。新時期，各級司法機關應該進一步深化司法改革創新，加強地區、流域、區域環境司法協作，主動建立裁判統一、司法協作、多元共治、跨域協作“四類機制”，不斷提升環境資源審判工作水平；進一步優化環境資源管轄體制，推進區域化、流域化管轄體制構建；進一步明晰環境資源類法庭的專業化功能定位，提高司法保障能力和水平。進一步完善環境公益訴訟制度、促進公眾參與。從現有的一些環境污染案件來看，環境公益訴訟存在著環境資源公益訴訟的法律規范不足、程序啟動隨意、訴訟地位不明等突出問題，這些問題使環境公益訴訟的推進和公眾參與受到掣肘。新時期，應加強對前述問題的研究和探索，消除環境公益訴訟過程中的障礙。此外，從環境公益訴訟的階段來看，多數的訴訟集中在環境資源受到破壞以后。但是，生態環境損害具有不可逆性、累積性、長期性等特點，一旦損害發生再進行救濟，成本更大甚至無法修復。因此，進一步深化環境司法改革，推進預防性環境公益訴訟，將生態環境保護的階段提升至事中甚至事前，有助于解決環境執法取證耗時久、污染損害既成事實等困境，能夠有效防止生態環境的污染破壞，避免生態環境損害的進一步擴大。預防性公益訴訟也是環境保護禁止令制度的具體實踐。通過推進預防性環境公益訴訟，可以有效踐行保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的環境保護原則。推廣和完善環境恢復性司法的適用。當前，我國環境刑事恢復性司法的適用還存在法律供給不足、內涵界定不清、適用范圍有限等缺陷。因此，有必要在我國實際情況的基礎上，充分借鑒國內外的有益經驗，對環境恢復性司法進行本造。例如，可以充分考慮完善環境恢復性司法的法律供給，為環境恢復性司法的適用提供依據；適當擴大環境恢復性司法的范圍；完善環境恢復性司法的啟動、執行、監督程序；有效構建環境恢復性司法與環境公益訴訟、環境行政處罰之間的銜接等路徑。推進環境司法與行政執法的協作機制。生態環境保護是系統工程，司法機關與行政機關不能各自為政，亦不能單打獨斗。建立環境司法與行政執法協作機制，是推動構建現代環境治理體系的有益探索，亦有待在實踐中予以落實、檢驗和完善。行政主管部門、司法機關、社會組織等通過協同配合、共同參與，讓程序流轉更便捷、多方協同更高效，讓生態環境治理更加高效。在具體工作中，司法機關可以通過依法行使審判權、檢察權，監督支持行政機關依法履職，發揮兜底保障作用。在信息化時代，可以探索司法機關與行政主管部門、流域管理機構的信息系統對接，通過信息化手段開展交流合作。強化各部門單位的溝通聯系，司法機關通過構建訴前審查機制和判后監督機制，借助行政機關、監察機關的力量進行調查取證和監督執行，協同應對生態環境保護重點難點問題，使環境司法與行政執法協作發揮實效。強化環境保護第三方調解機構的設立和功效的發揮。在環境司法改革中，雖然先后在國浩律師（貴陽）事務所、江蘇中慮律師事務所等地區第三方機構成立了生態環境保護調解組織。但是，這些調解組織在掛牌設立以后，還面臨著主體定位不明確、調解程序不健全、調解糾紛數量少、公信力不足、調解機構經費無保障等一系列問題，制約了環境保護第三方調解機構充分發揮其功效，阻礙了新的調解機構的進一步設立。新時期，如果能夠對相關機構加大支持和宣傳的力度，著力打造幾個典型的環境保護第三方調解機構，加強調解機構與司法機關、行政機關、污染企業和個人的協調聯動，則可以進一步助推環境司法改革，促進生態環境保護問題和糾紛的有效解決。變革創新是推動人類社會向前發展的根本動力。新時期，在總結前一階段環境司法改革創新的經驗和有益嘗試的同時，司法機關、行政機關和其他組織應該堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，進一步深入貫徹生態文明思想和法治思想，不斷深化環境司法改革創新，努力為建設美麗中國、推動構建人類命運共同體提供更加有力的司法服務和保障。

作者：趙銀仁 韓旗