電信網絡詐騙犯罪協同治理機制研究

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〔摘要〕電信網絡詐騙犯罪有由電信詐騙向網絡詐騙轉變、詐騙手法更新迅速、詐騙對象選擇更加精準、犯罪上下游產業化鏈條化突出的特點。應當運用協同治理理論，從以下五個方面構建電信網絡詐騙犯罪的協同治理機制:發動多元主體廣泛參與治理;充分發揮聯席會議制度作用;公安機關強化偵查打擊;強化行業治理壓實主體責任;充分調動多方主體聯動進行反詐騙宣傳，以期對電信網絡詐騙犯罪的綜合治理提供建議與思路。

〔關鍵詞〕電信網絡詐騙犯罪;協同治理;多元主體;聯席會議制度

一、當前電信網絡詐騙犯罪的特點與發展趨勢

電信網絡詐騙犯罪通常被認為是犯罪嫌疑人以非法占有為目的，利用互聯網與現代通訊技術，通過虛構事實、隱瞞真相，在不與受害人發生現實物理接觸的情況下，騙取受害人財物的行為。當前，互聯網通訊技術與快捷支付技術日益發展，電信網絡詐騙犯罪手法得以不斷翻新，其特點與發展趨勢主要有以下幾個方面:(一)整體上由電信詐騙向網絡詐騙轉變。電信網絡詐騙犯罪的詐騙手法不斷發展變化，早期主要是電信詐騙，即利用改號軟件撥打電話虛構事實引誘被害人轉款，或者用偽基站發送含有木馬鏈接的短信引誘被害人點擊實施詐騙。近年來，詐騙分子使用網絡工具進行詐騙的案件逐漸增多。360獵網平臺于2020年1月7日的《2019年網絡詐騙趨勢研究報告》數據顯示，受害者接觸詐騙者或詐騙信息的主要途徑前三位分別是QQ、微信、電話，三者舉報量分別占總舉報量10.69%、10.38%、9.76%。由此可以看出，相對于電話詐騙，詐騙分子使用即時通訊工具、社交軟件實施詐騙的越來越多。以網絡為工具實施詐騙的情況愈發嚴重，網絡詐騙案件在整個詐騙案件中的占比呈逐年上升趨勢，2017年僅占7.67%，2018年占比達到17.61%。這樣的趨勢變化，無疑給電信網絡詐騙犯罪打擊治理工作提出了更高的要求。(二)詐騙形式多樣，手法更新迅速。據公安部刑偵局統計，已經產生并常見的電信網絡詐騙手法有48種。為了不斷提高詐騙犯罪的收益和成功率，詐騙分子在不斷研究欺騙性更強的詐騙手法。詐騙手法、話術與劇本等都由專門團隊設計，配合獲取到的個人信息有針對性地精準施騙。比如2019年盛行的“殺豬盤”詐騙，是傳統的交友詐騙和網絡平臺賭博詐騙的結合體，專門針對社交軟件與婚戀網站上渴望交友戀愛的人群。詐騙手法不斷更新還因為詐騙分子緊跟新政策與時事熱點。(三)詐騙對象的選擇更加精準。大數據時代，快遞業、手機軟件、電商平臺都存儲著大量的公民個人信息數據，詐騙分子使用黑客技術或者通過行業內部渠道能夠獲取到大量的公民個人信息，包括公民的姓名、家庭成員、主要社會關系、各種聯系方式、日?；顒榆壽E、購買習慣等等。詐騙團伙的組織策劃人員通過對這些信息的分析，精心制作出針對性極強的詐騙方案。這樣的精準詐騙使得受害人往往難以識破騙局，大大提高了詐騙的成功率。比如爬蟲等技術的出現使得精準詐騙成為現實，婚戀交友類詐騙中，資料組先在技術組的協助下，在婚戀網站爬取用戶信息然后進行篩選使用，“精心”制作詐騙劇本，為精準實施詐騙提供基礎。(四)犯罪上下游產業化、鏈條化突出。電信網絡詐騙犯罪各個環節之間會衍生出一系列網絡黑灰產業鏈，其上游產業鏈主要涉及信息流方面木馬病毒釣魚軟件的制售。同時也存在部分因工作性質掌握大量公民個人信息的單位內部人員受利益驅使，利用工作便利販賣公民個人信息的現象。下游產業鏈主要涉及資金流方面，詐騙分子要將騙到手的錢迅速轉走、洗白，由于轉賬有限額，需要數目不小的銀行卡進行轉賬，進而催生了販賣銀行卡的灰黑產業鏈。有人專門負責收購銀行卡，有人為了蠅頭小利，用自己的身份證辦理銀行卡售賣，還有很多上游賣卡人員直接組合四件套，即對公賬戶、銀行卡、電話卡、公司公章賣給詐騙分子供其洗錢。

二、電信網絡詐騙犯罪打擊治理的困境分析

近年來，為了應對電信網絡詐騙犯罪高發多發態勢，理論界與實務界進行了一系列探索，公安部等有關部門采取了一系列舉措，初步實現了查處違法犯罪嫌疑人數與破案數明顯上升、發案數與群眾財產損失明顯下降的“兩升兩降”目標。但是，電信網絡詐騙犯罪的高發勢頭還沒有從根本上得到遏制，打擊治理該類犯罪的形勢依然嚴峻，打擊治理工作存在明顯和突出的困境。(一)聯席會議制度落實不到位。聯席會議制度是各級黨委政府統籌指揮打擊治理電信網絡詐騙犯罪的有益制度嘗試，然而在實踐中的落實還存在一系列問題:一是聯席會議成員單位參與度不強，主動性不高。二是公安機關與電信運營商和銀行部門協作的深度與廣度不夠，行業壁壘導致數據信息共享困難，公安機關前往電信與銀行部門調取證據的手續與審批程序還較為復雜，成員單位之間的合作還存在制度性瓶頸。三是在案件偵查中，一些網絡公司與第三方支付公司對于公安機關的協作不重視不積極配合，而互聯網主管部門對此類行為沒有采取有效的監管舉措。出現這些問題的原因在于各級有關部門聯席會議制度落實不到位，導致成員單位主動性不高，成員單位之間協作不暢，打擊治理的合力難以形成。(二)公安機關打擊效能不高。打擊犯罪是公安機關的主責主業，目前公安機關對于電信網絡詐騙犯罪的偵破能力還不夠高，主要表現有以下幾點:一是打擊電信網絡詐騙犯罪各專業警種合成作戰機制不完善，合成狀態松散，難以保證高質量的同步上案。二是公安機關刑偵部門的異地偵查協作存在制度性障礙，協作方在無償性協作理念下協作動力不足，不能及時提供應有的幫助與支持，導致公安機關在偵辦跨地域系列電信網絡詐騙案件時異地調取證據等工作開展困難。三是偵查隊伍建設不完善，業務能力不強，囿于繁重的偵查破案工作不能獲取及時的培訓，從而不能應對更新迅速的電信網絡詐騙犯罪。(三)行業治理舉措力度不夠。行業治理的相關舉措力度不夠，防范體系和監管環節存在漏洞。信息流方面，一是手機卡實名不實人現象突出，有些人用自己的身份證辦理手機卡之后進行販賣，形成產業鏈，使得偵查人員在進行線索研判查到手機號之后，難以與犯罪嫌疑人相對應。二是互聯網平臺、社交軟件等虛擬平臺實名制落實不到位，導致網絡空間與平臺成為詐騙分子青睞使用的工具。三是詐騙電話和短信的預警攔截效果不理想，電信行業對產品與業務的風險把關不到位，技術防范與端口封堵效果不理想，沒有能將詐騙電話阻斷在行騙之前。資金流方面，個人販賣銀行卡現象較為嚴重，形成了黑色產業鏈。對公賬戶開立容易，而公安機關查控凍結比較困難。另外，一些銀行等金融機構沒有落實涉案賬戶、灰名單賬戶管控預警機制，第三方支付平臺的查詢止付工作較為困難。(四)反詐騙宣傳效果不理想。詐騙犯罪區別于其他類型犯罪的最為顯著的特點，是犯罪人與被害人之間存在信息流的交流與互動。從某種意義上講，如果沒有被害人陷于錯誤認識之后的主動配合，詐騙分子的犯罪目的就難以實現。［1］因此，強化反詐宣傳，使所有的電信網絡詐騙潛在被害人具有識別騙術能力與防騙意識尤為重要，可以說是治理電信網絡詐騙犯罪的治本之策。然而在反詐宣傳方面，基本上是公安機關的單打獨斗。以聯席會議制度為依托的全社會聯動宣傳局面還沒有形成，多方主體參與到反詐宣傳中的參與度不夠;宣傳內容較為枯燥，宣傳形式不新穎進而難以深入人心;反詐信息尚不統一，針對易受騙群體的宣傳力度不大，群眾參與度不高。這樣一系列的問題使得我們的反詐宣傳工作效果不甚理想，效能不高，沒有發揮應有作用。

三、協同治理問題簡述

(一)協同治理理論。協同治理理論是新興的交叉理論，是自然學科中的協同論和社會學科中的治理理論結合產生的新理論。協同治理是指政府與企業、社會組織以及公民等利益相關者，為解決共同的社會問題，以比較正式的適當方式進行互動和決策，并分別對結果承擔相應責任的過程。它的主要內涵與特征有以下三個方面:治理主體的多元化;各子系統的協同性;共同規則的制定。(二)電信網絡詐騙犯罪協同治理的必要性。首先，電信網絡詐騙犯罪是新型網絡犯罪的典型代表，在整個網絡犯罪中占比較大。電信網絡詐騙犯罪的綜合治理是一個系統工程，涉及多方主體，對于協同治理該犯罪的理論基礎與機制運行模式進行深入研究，對于推進公安機關對新型網絡犯罪治理體系和治理能力現代化具有重要意義。其次，協同治理強調多方主體共同參與，這對于改變電信網絡詐騙打擊治理中公安機關單打獨斗的現狀具有重要意義。協同治理理論突出強調多方組織的“主體”作用，這對于當前電信網絡詐騙犯罪的治理具有重要啟示意義。當前雖然已經建立聯席會議制度，但成員單位主動參與性不強。打擊治理犯罪公安機關雖是主業，但要真正決勝電信網絡詐騙犯罪的綜合治理，需要聯席會議成員單位充分發揮主觀能動性，真正成為協同治理電信網絡詐騙的“主體”。再次，協同治理理論強調多方主體的協同性，不斷完善主體之間的協同工作機制。電信網絡詐騙犯罪的產生是社會各環節監管漏洞的結果，多方主體協同治理是前提，各主體間的協同是關鍵。對于電信網絡詐騙犯罪，協同關系包括公安機關各專業警種的協同，公安機關刑偵部門跨地區的協同，公安與檢察院、法院的協同，以及公安機關與企業的協同，公安機關與社會組織的協同，公安機關與民眾的協同。只有各治理主體互相依托，積極協同配合，才能形成打擊治理電信網絡詐騙犯罪的強大合力。最后，協同治理理論強調共同規則的制定，對于電信網絡詐騙的綜合治理而言，就是要明確指揮協調與監管機構。主要是電信運營商、銀行等金融機構、移動通訊互聯網公司、第三方支付平臺公司等相關行業與企業在電信網絡詐騙犯罪綜合治理體系中要承擔怎樣的責任與義務，怎樣進行監管，這是重點要解決的問題。明確一旦本領域存在監管漏洞或其他風險而不主動采取措施甚至放任自流，導致對于電信網絡詐騙犯罪的實施起到直接或間接的幫助作用，要進行全方位的追責。

四、電信網絡詐騙犯罪的協同治理機制

(一)發動多元主體廣泛參與治理。治理主體多元化是協同治理理論的首要前提，也是電信網絡詐騙犯罪綜合治理的必然選擇。要堅持“四方協同”，即政府與司法機關、企業、社會組織與公民個人協同參與治理電信網絡詐騙犯罪。黨委政府在犯罪治理中無疑起著領導與統籌作用，包括協調各種人力、物力與財力支持。公安機關和檢察院、法院作為政法機關，打擊治理電信網絡詐騙犯罪的主力軍是當然之舉。“四方協同”里面的企業包括電信運營商以及銀行等金融行業，尤其要注意的是互聯網公司與第三方支付平臺公司也要納入進來?！八姆絽f同”里面的社會組織與個人是容易忽視的力量，要充分發揮社會組織的宣傳發動作用，調動積極性參與電信網絡詐騙犯罪治理。公民個人是潛在被害人，是犯罪過程的參與者，要通過廣泛宣傳使其具有較高的防騙意識與騙術識別能力，形成全民全社會協同治理的氛圍。(二)充分發揮聯席會議制度作用，完善協同工作機制。各子系統的協同是協同治理理論的重要特征與內涵，對于電信網絡詐騙犯罪的協同治理，需要公安機關、電信運營商、銀行等部門與行業之間的緊密協作與配合。為了使協同治理機制發揮強大作用，應當充分發揮部際聯席會議制度的作用，進一步協調各部門與各行業，加強溝通協作。公安機關是打擊治理的主力軍，相關部門和行業對于公安機關的偵查打擊調取證據等工作應積極配合。建議由聯席辦組織協調制定意見，指導三大運營商與各大銀行為重大電信網絡詐騙案件的調查取證等打擊工作開辟綠色通道，最大限度減少審批與等待時間。人民銀行應研究制定規范性文件，要求第三方支付公司對于持正當手續與程序的公安機關賬戶查詢，應當予以配合。工商部門對于開立的對公賬戶應當仔細審查，并對公安機關的協查工作全力配合。(三)公安機關強化偵查打擊，以打開路。公安機關是打擊治理電信網絡詐騙犯罪的主力軍，要強化偵查打擊，以打開路，不斷提高偵破打擊電信網絡詐騙犯罪的能力。首先，要建好建強各級反詐中心，深化資源整合。各級反詐中心是公安機關偵查打擊電信網絡詐騙犯罪的情報研判指揮平臺，也是公安機關偵查部門與銀行、電信運營商等部門展開協作的平臺。［2］各級反詐中心要按照《全國打擊治理電信網絡新型違法犯罪中心建設規范》的要求，不斷完善省市級反詐中心的機構設置與人員配備。進一步深化與聯席會議其他成員單位的協作，進一步拓寬數據渠道，深化資源共享。公安機關要不斷消除警種壁壘，推動數據資源的共享，積極整合電信運營商、金融機構與互聯網企業的優勢資源，打造集多部門專業人才、信息數據、技術手段的情報信息合成作戰平臺。要把反詐中心建設從省市一級向縣區一級延伸，提升打擊治理的效能，爭取形成四級反詐中心上下聯動、互為支撐的一體化打擊治理犯罪新格局。其次，要轉變偵查模式。在對電信網絡詐騙案件的信息流、資金流進行追查時，不應滿足于查清一起案件的涉案人員，還應進行循環研判和主動延伸打擊，爭取發現與該案件上下游團伙有聯系的其他詐騙團伙或者成員，實施全鏈條打擊。最后，要完善偵查工作機制。要加強偵查打擊電信網絡詐騙犯罪的專業化隊伍建設，實施常態化培訓和到省級反詐中心參與辦案的以戰代訓機制。要進一步完善在偵查打擊中刑偵部門與技偵、網偵等專業警種的合成作戰機制，在案件偵查中捆綁作業、深度合成，進而提高合成作戰的效率與水平。要盡快破除地方保護思想、協作意識不強等問題，在公安部統一領導下確立區域性協作的獎懲考評機制，整合各級公安機關內部專業力量，提升協作意識，推進電信網絡詐騙案件區域性偵查協作工作的進步。［3］(四)強化行業治理，壓實主體責任，形成聯動防范格局。電信金融等行業發揮主體責任，積極采取措施阻斷電信網絡詐騙信息流和資金流的傳播，是協同治理機制的必要環節。一方面要依托聯席會議制度，加強行業監管。要組織相關行業的主管部門對電信、金融、互聯網領域展開全面風險排查，逐項整改解決，明確處置責任。對于不認真、不積極排查的行業與單位，主管部門要進行督導約談，對于主要責任人要嚴肅問責。要嚴格落實“一案雙查”機制，公安機關在案件偵辦過程中，既要查清電信網絡詐騙犯罪事實，查清犯罪產生源頭與相關利益鏈條，也要在偵查辦案中發現行業監管存在的失職瀆職行為，發現的要及時與相關部門通報，對于涉嫌犯罪的，要積極立案偵查。對于風險防控、對公安機關偵查協作配合的好的企業和部門，建議以屬地聯席辦的名義定期發放榮譽證書和適當的物質獎勵。另一方面，要發揮行業技術優勢，大力加強電信網絡詐騙犯罪防范體系建設，形成協同聯動防范格局。要充分利用大數據等新興技術手段，公安機關與電信領域聯合建立技術攔截反制系統，并不斷進行優化，使其更精準高效。運用大數據技術可以建立電話及短信分析模型，能識別輸出疑似詐騙號碼，根據黑名單庫實時攔截;能對短信內容進行過濾篩查，切斷違法短信傳播渠道。金融領域要從嚴落實銀行卡實名制，適當控制用戶開卡數量，與公安機關聯合研究整治倒賣銀行卡現象的舉措。要強化安全監測與審計系統的建設，對于交易或轉賬過程要有備查，并加強數據共享，確保執法部門通過相應的通信、交易記錄能夠追蹤去向。［4］(五)充分調動多方主體聯動進行反詐宣傳。要強化宣傳發動，依托聯席會議制度，充分調動多方主體聯動進行宣傳，不斷增強群眾防騙意識，提高群眾識別騙術的能力。一是要多方主體聯動宣傳，聯席辦指揮統籌，各成員單位尤其是宣傳、電信、金融部門要利用本部門優勢資源，并且加強與互聯網新興媒體平臺的合作，針對特定人群進行精準宣傳。二是要創新宣傳方式與宣傳內容，注重在微博、抖音等新興網絡平臺，錄制短視頻的形式進行反詐知識的宣傳，并組織全國各地公安機關的官方微博、微信公眾號進行聯動，擴大宣傳范圍與力度。三是發揮名人效應，聘請口碑好、影響力大的一線明星，作為反詐形象大使，出席各類宣傳活動。四是公安機關刑偵部門要與屬地派出所的社區警務隊聯合開展宣傳活動，深入開展反詐宣傳進社區、進家庭、進校園、進企業活動，在社區治安志愿者的基礎上探索組建反詐騙宣傳的志愿者隊伍，從而廣泛發動全社會力量，形成全民反詐良好氛圍。

參考文獻:

［1］郝宏奎．綜合施策治理電信網絡詐騙犯罪［J］．社會治理，2017(1)．

［2］王曉偉．如何提高電信網絡詐騙偵破打擊能力［J］．人民論壇，2019(35)．

［3］董邦俊，王法．“互聯網+”背景下電信詐騙偵防對策研究［J］．理論月刊，2016(8)．

［4］明樂齊．我國電信網絡詐騙犯罪治理的困境與路徑［J］．云南警官學院學報，2019(3)．

作者:瞿德玉 單位:中國人民公安大學