財政扶貧資金績效審計探討

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摘要：本文在闡述財政扶貧資金、政府績效審計、財政扶貧資金績效審計的基礎上，分析研究了財政扶貧資金績效審計的實施過程，并以利辛縣為例，詳細分析了財政扶貧資金績效審計的具體過程，運用績效評價體系評析了利辛縣財政扶貧資金績效審計成效，指出了使用財政扶貧資金存在的問題及整改建議。最后，就完善縣級財政扶貧資金績效審計，提出了改進對策和建議，從而保證財政扶貧資金發揮更大效益。

關鍵詞：財政扶貧資金;績效審計;精準扶貧

一、財政扶貧資金績效審計相關概念

（一）財政扶貧資金。財政扶貧資金主要指國家為達到扶貧目的，提高貧困地區生活生產條件，改善農村基礎設施，提升貧困人口生活水平和整體素質，支持貧困地區經濟社會發展撥付的財政專項資金。扶貧資金的用途主要是：一是扶持和培育特色優勢產業，重點發展種養殖業、民俗手工業、特色加工業、鄉村旅游業，等等。二是提高貧困地區生活生產條件，重點修建鄉村道路和橋梁，建設農田水利設施，破解人畜飲水困難，提高教育、醫療、文化水平，等等。三是增強貧困人口就業及生產能力，重點開展職業技能培訓、發放實用技術培訓補助，推廣農業科研技術，等等。四是扶持幫助貧困人口脫貧的企業生產項目等。五是緩解貧困人口缺少發展資金的問題。（二）政府績效審計。政府審計是政府審計機關獨立監督和檢查財政與財務收支是否合法真實，本質是政府部門獨立審查被委托單位履行經濟責任情況。當前，西方發達國家將政府審計內容，從一般真實性、合法性，拓展到效率性、經濟性和效果性，即稱為績效審計。結合國內實際，政府績效審計是指獨立政府審計機關受委托，審查使用公共資金位情況，采用分析方法評估效益情況，提出有關整改意見。重點包括經濟性、效率性和效果性三個方面。經濟性指保證質量的基礎上投入最??；效率性指用最少的投入獲取最大的產出；效果性指實施某一項目和花費一定資金達到預期效果。國內外己普遍接受“3E”審計，最近幾年一些專家學者提出“SE”，績效審計基于“3E”又納入環境性與公平性，涵蓋了環境審計與社會責任審計。（三）財政扶貧資金績效審計。財政扶貧資金績效審計是政府績效審計的項目之一，指政府審計機關對涉及扶貧資金的相關部門單位進行審查，評價扶貧資金實施的經濟性、效率性和效果性，發現被審計部門管理和使用扶貧資金過程中是否存在違法違規現象，提出有關整改建議，最大程度防止發生侵害貧困群眾利益的行為，確保財政扶貧資金取得最大的效益，盡最大程度幫助貧困人口快速脫貧，逐步提高生活生產水平。

二、財政扶貧資金績效審計的實施

（一）財政扶貧資金績效審計主客體?！秾徲嫹ā访鞔_指出，國家審計機關有權審計國家財政資金及國有資產，而財政扶貧資金是財政資金其中之一，所以其審計主體是政府審計部門和審計人員，審計客體是實施經濟活動或項目的單位和人員。就財政扶貧資金績效審計來講，其審計客體指使用扶貧資金的有關部門和單位。（二）財政扶貧資金績效審計的目標、范圍及內容。財政扶貧資金績效審計目標是保證財政扶貧資金使用和監管的經濟性、效率性和效果性，即審計機關審查扶貧資金使用績效情況，發現使用和監管過程中存在的問題，制定有效措施防止監管漏洞、避免資金浪費，提升扶貧資金的經濟效益。財政扶貧資金績效審計的范圍包括開展扶貧工作的有關政府機關、金融部門和扶貧對象，重點是全面審查扶貧政策的落實情況、扶貧項目審批立項情況、扶貧資金使用監管情況和扶貧效果。財政扶貧資金績效審計內容包括：扶貧項目申報立項、資金項目監管、資金籌集撥付、資金監管使用和資金效益等五個方面的審計。項目申報立項審計，重點是審核扶貧項目立項的規范性，是否符合國家政策，是否存在虛報項目，是否符合客觀實際，等等。資金項目監管審計，重點是審核扶貧項目是否按審批要求實施，是否違規改變計劃、改變施工單位，等等。資金籌集撥付審計，重點是審核扶貧資金是否根據審批標準來籌集，各級財政是否根據要求配套資金；資金撥付是否足額及時，是否存在截留挪用等問題。資金監管使用審計，重點是審核項目管理單位是否按規定進行監管，資金使用是否合理合法合規，項目支出是否符合計劃，等等。扶貧資金效益審計，重點是審核評價扶貧資金達到的效果，評價其經濟效益、社會效益和生態效益。（三）財政扶貧資金績效審計方法、標準及評價指標。審計方法指審計師為實現審計目標所采用的措施，搜集證據和評析信息是整個審計過程的中心，可將審計方法分為搜集證據和評析信息兩個方面的方法。第一類，搜集證據的方法。具體有五種方法：一是審閱法，指審計師審核和查閱關于財政扶貧資金績效審計對象的各種書面資料，了解財政扶貧資金相關情況。二是實地觀察法，指到被審計單位工地或被審計項目實施現場進行查看，非常直觀地掌握第一手資料，進一步實地核實書面材料。三是訪談法，指以座談會或訪談的形式，組織相關人員進行面對面地溝通交流，進一步驗證所得證據的真實可靠性。四是統計抽樣法，主要運用于數量較大的項目。由于財政扶貧資金績效審計數量較大，不能全面覆蓋被審計對象，只能采取抽樣調查的方式。五是問卷調查法，指按照審計目標制定科學有效的調查問卷，發給有關人員填寫，并收回進行分析，扶貧滿意度調查可采取這種方式。第二類，評析證據的方法。具體有三種方法：一是比較分析法，指審計師把搜集的有關證據與有關規定標準進行比較，評析被審計項目的實施情況。二是專家評分法，指聘請有關方面的專家，對搜集的信息打分，得到定量的評價結果，從而定量評價扶貧項目。三是統計分析法，指審計師采用建立數學模型的方式，將搜集的各類審計信息通過數學模型進行評析，得出評價結果。另外，隨著信息化進程的加快，處理龐大的扶貧信息，需要借助計算機審計技術，提高審計效率和質量。審計標準是審計師實施審計時用來明辨是非、分清優劣的依據，即審計單位開展經營活動所遵循的規則。就審計標準性質來講，審計標準分為法規類、政策類、制度類、計劃和合同類四類審計標準。法規類審計標準，主要指國家立法機關頒布的關于財政扶貧資金審計方面的法律法規，如《憲法》、《民法》、《審計法》等。政策類審計標準，主要是指國家為完成一個時期的目標任務，制定的關于財政扶貧資金審計方面的行為準則，如《中國扶貧開發綱要（2015-2020）》等。制度類標準，主要指國家機關、企事業單位制定的關于財政扶貧資金方面的規章制度，如《財政專項扶貧資金管理辦法》等。計劃和合同類標準，主要指被審計單位制定的項目計劃以及被審計單位同合作單位簽訂的經營合同。財政扶貧資金審計評價指標可包括社會、管理、經濟、生態環境四個方面的指標。社會效益主要是不能給貧困人口帶來經濟利益，但可以改善生產生活水平、提供公共服務，重點包含貧困人口降低比率、貧困戶收入增長率、投入教育資金情況、投入醫療衛生資金情況、建設基礎設施情況等指標。管理效益主要是財政扶貧資金管理使用是否合規合法，是否存在虛報項目、挪用資金等問題，重點包含到位資金率、市縣配套扶貧資金情況、違紀違規情況、年內扶貧項目完成情況、貧困人口滿意度等指標。經濟效益主要是扶貧資金帶來的經濟利益，重點包括貧困人口純收入增長比率、貧困人口人均生產總值增長比率、就業增長比率等指標。生態環境效益主要是不能給貧困人口帶來經濟利益，但能保護環境提高質量，重點包括土地利用率、植被保護率、節能減排情況等指標。

三、縣級財政扶貧資金績效審計案例分析

利辛縣地處安徽省西北部，縣轄26個鄉鎮、668個村居民委員會，耕地11.70萬公頃，全縣總人口139.3萬人，其中農業人口占93.74%。根據安徽省委、省政府的部署要求，2016年5月到6月，利辛縣審計局對該縣2013年至2015年財政扶貧資金進行了績效審計，主要審查了相關部門對它的管理、撥付、使用情況，并對其績效進行了評價。2013年到2015年間利辛縣財政扶貧資金14975.68萬元，其中中央財政資金10858.65萬元，省財政資金3478.69萬元，市財政資金497.56萬元，縣財政資金140.78萬元，期末結轉結余2473.5萬元。此次審計涉及9個鄉鎮,41個貧困村，財政扶貧資金6536.08萬元。此次績效審計過程如下：（一）審計準備。（1）審計前期調查。審計前期調查是指下發財政扶貧資金審計通知書之前，調查了解被審計單位情況，為實施審計奠定基礎。調查內容重點是掌握被審計單位基本概況。因為財政扶貧資金來源廣泛、種類較多，審計小組要在審計開展過程中發現問題，審計實施之前應搜集以下材料：中央制定的有關扶貧資金管理使用的政策文件，安徽省制定的有關扶貧資金管理使用的政策文件，利辛縣制定的有關關扶貧工作政策文件，有關財政扶貧財務、統計數據，扶貧項目審批立項依據、項目開展情況和扶貧項目效果，等等。依據審計前期調查，確定政府扶貧資金績效審計重點。（2）制定審計方案。審計組開展審計前期調查和評估風險后，確定財政扶貧資金審計重點，分析有可能出現的違規違法問題，安排審計人員分工，尤其是明確財政扶貧資金審計的重點環節，制定審計方案，重點包括以下方面：第一，審計目標。全面了解被審計對象扶貧資金來源、分配、監管、使用情況，以及扶貧項目帶來的效益，嚴肅查辦項目虛假、挪用資金、貪污受賄等違規違法問題。實施現場審計后，評析所獲取的數據信息，得到財政扶貧資金效益情況。剖析被審單位監管使用扶貧資金存在的問題，提出針對性的意見，督促建議整改，提升扶貧資金使用效果，保證國家扶貧政策貫徹落實到位。第二，審計調查對象及范圍。審計對象主要是利辛縣扶貧辦公室、發改委、財政局，由于中國農業銀行負責發放扶貧貼息貸款，也在審計范圍之內，還要審計部門使用扶貧資金的鄉鎮和村，實地調研部門貧困戶。第三，審計內容及重點。利辛縣審計局實施財政扶貧資金績效審計，重點是審計扶貧資金分配、監管和使用的合法合規性，緊密結合實施扶貧項目情況，審計扶貧資金效益和違規違法情況，全面反映存在的問題，審計內容主要包括制定扶貧規劃和落實任務情況、分配撥付扶貧資金情況、使用扶貧資金情況、實施扶貧項目和取得的效益情況、發放和監管扶貧貼息貸款情況。第四，審計方法。按照利辛縣財政扶貧資金監管使用情況，審計師采取座談法、審閱法和實地調查法掌握第一手資料，并到部分困難戶進行走訪，發放調查問卷了解具體情況。第五，審計評價指標。審計組依據審計目標和重點，參照有關財政扶貧文件，結合利辛縣實際，制訂了利辛縣財政扶貧資金審計評價指標，共分為扶貧效益、扶貧資金監管使用和扶貧工作評價三類評價指標，每類指標具體情況如表1。第六，評價指標考核標準。審計組根據有關材料制定評價指標后，結合利辛縣實際確定了評價指標考核標準。實行10分制，每個指標滿分為10分，依據不同分值把財政扶貧績效分為五個等級，9分以上為優秀，小于9分大于等于8分為良好、小于8分大于等于7分為一般，小于7分大于等于6分為較差，小于6分極差。如表2所示。（二）審計實施。（1）現場審計。審計組開展現場審計前，應全面了解審計方案，確定各自分工及審計重點。到被審計單位的有關部門，查閱扶貧資金有關文件和材料，審查扶貧資金報賬制度，及扶貧項目立項、審批、招投標等有關材料，并實地考察一些扶貧項目。同時，專門審計了9個鄉鎮的財務管理信息，到部門貧困戶進行了走訪，掌握了第一手資料。利辛縣審計工作人員鑒定分析了得到的證據，對于發現的問題，從機制、制度等方面分析有關原因，提出了有針對性的舉措，并對發現的違法違紀問題，搜集有關證據，根據情節移交司法機關，有效打擊犯罪分子，保障扶貧資金發揮效益。（2）績效審計評價。第一，確定各指標權重。通過專家討論確定扶貧資金各指標的權重，盡管存在主觀性，但也能反映各個指標的重要性。審計工作人員在具體審計工作中不斷完善各計分指標權重，具體如表3所示。第二，分析評價結果。利辛縣審計工作人員通過實地考察，獲得了有關數據信息，根據指標考核標準，得到各個指標分值。如表4所示。扶貧效益績效評價分值=貧困人口減少比率分值*1/3+貧困戶收入增長比率分值*1/3+貧困戶人均純收入增長比率分值*1/3（1）扶貧資金監管使用績效評價分值=扶貧資金到位比率分值*1/4+市縣扶貧資金配套情況分值*1/4+年度項目完成率分值*1/4+整村建設基礎設施情況分值*1/4（2）扶貧工作評價績效評價分值=貧困戶建檔立卡情況分值*1/3+違規違紀問題*1/3+貧困戶滿意度分值*1/3（3）財政扶貧資金綜合績效評價分值=扶貧效益績效評價分值*40%+扶貧資金監管使用績效評價分值*30%+扶貧工作評價績效評價分值*30%（4）根據以上公式，得出利辛縣2013-2015年財政扶貧資金績效評價分值，一級評價指標分值和綜合評價分值，如表5所示：由表5看出，利辛縣2013年財政扶貧資金綜合績效評價分值為6.2分，屬于較差等級；、2014年財政扶貧資金綜合績效評價分值7.3分，屬于一般等級；2015年財政扶貧資金綜合績效評價分值為8.0分，屬于良好等級，財政扶貧資金績效一年比一年好，從而證明利辛縣財政扶貧工作逐年提高，改善了貧困人口生活條件，促進了全縣經濟發展，逐步實現貧困人脫貧目標。同時，也要清醒地看到，在扶貧資金監管使用方面還存在挪用擠占的問題，需要高度重視，認真加以整改，保證財政扶貧資金真正發揮作用。（3）審計建議。通過實地考察、評價分析，審計人員就利辛縣財政扶貧問題提出以下建議：一是強化貧困地區扶持力度，足額落實配套資金，防止貧困地區因資金不到位影響扶貧項目實施。二是論證扶貧項目，深入調查研究扶貧項目，制定務實管用的扶貧規劃。三是嚴肅懲治套取扶貧資金、擠占挪用扶貧資金等問題，保證財政資金不受損失。四是健全完善扶貧資金監管使用機制，嚴格管理扶貧資金，不準改變資金使用計劃和投向，規范項目申報審批流程。五是健全完善精準扶貧機制，精準識別貧困人口，實施精準幫扶措施。六是完善扶貧項目長效機制，抽調專職人員，加強扶貧資金監管，保證扶貧資金持續利用，最大程度發揮效益。（三）審計終結。（1）撰寫報送績效審計報告。實施現場審計后，審計人員整理分析取得的第一手審計資料，將有關數據運用到績效評價體系中，依據評價標準得到各個指標的分值，得出本地扶貧績效狀況，完成財政扶貧資金審計評價工作，再匯總分析審計中發現的問題，提出有針對性的對策建議，協助被審計單位加以整改提高。然后審計人員對審計中查出的問題進行匯總、分析，提出相應意見，以便幫助被審計單位進行整改。最后，按照內容全面、客觀真實、格式規范的要求，由專人審核報告，提出修改意見，最后完成報告。（2）審計整改。對于審計過程中發現的問題，利辛縣政府十分重視，成立了整改提高領導小組，迅速整改問題，追繳被套取資金近133萬元，把挪用的186萬元資金用于計劃項目，采取引進技術、建設配套設施等措施，促使溫室大棚投產，并把違規購買的車輛拍賣上繳國庫。另外，就扶貧資金管理開展了培訓，健全完善了扶貧資金管理辦法。

四、縣級財政扶貧資金績效審計完善建議

（一）改進財政扶貧資金績效審計方案。利辛縣審計局開展財政扶貧資金審計時，實施方案不夠具體，審計責任分工不夠明確，造成獲取的審計證據缺乏針對性。在審計準備階段，縣級審計局應全面調查被審計單位的情況，分析存在問題的環節，根據問題重要程度制定審計計劃，并進一步細化步驟和方法，合理安排審計人員責任分工，讓審計人員根據自身特長開展工作，達到人盡其才的目的，提高審計工作的效率和質量。編制審計方案應廣泛征求經驗豐富的審計師的意見，保證審計方案具體可行，從而為實施財政扶貧績效審計奠定基礎。（二）加大績效審計的深度和廣度?？h級財政扶貧資金績效審計可以同其他審計工作結合起來，提高績效審計的深度和廣度?？梢酝檶徲嫿Y合起來，對扶貧項目準備工作、實施過程以及投產竣工進行全程監管，全面了解有關情況，及時發現有關問題，加強扶貧項目前期預防和過程控制?？梢酝I導干部經濟責任審計結合起來，將財政扶貧資金的績效作為履行經濟責任的重要內容，提高領導干部責任人感，也能提高財政扶貧資金使用效果?？梢酝攧帐罩徲嫿Y合起來，增強財務收支審計的針對性，強化財務審計和績效審計的重要性。（三）完善績效審計評價指標體系?？h級財政扶貧資金績效審計在設計評價指標體系時，應總結國內財政扶貧資金審計做法，借鑒發達國家績效審計的成功經驗，結合縣級實際構建評價指標體系。例如改進補充目前的評價指標，從扶貧效果、資金監管、工作評價的評價內容，改為從經濟、管理、社會、生態四個方面的效益，從而全面反映財政扶貧資金的效果。確定評價指標權重采用層次分析法，績效評價過程采取模糊綜合評價法，從而更全面更準確地反映利辛縣財政扶貧資金績效。（四）運用先進績效審計技術和方法。因為財政扶貧資金績效審計涉及較為龐大的數據，既包含扶貧資金數額的數據，還包含貧困地區經濟收入的數據、低保戶領取慰問金的數據等，分析財政扶貧績效審計的指標也越來越多。因此，縣級審計機關應采用計算機技術開展扶貧資金績效審計，探索運用現代信息技術開展績效審計的方法。另外，縣級審計機關應積極開展信息化創建活動，建立財政扶貧資金績效監管信息庫，保障財政扶貧資金合理有效運行。（五）提升審計人員的績效審計能力績效審計層次。要求較高，對審計人員的要求也更高。審計人員不但要具備審計、財會等方面的專業知識，還應掌握科學、管理等方面的知識。就縣級審計機關來講，缺乏優秀的復合型審計人才。開展縣級財政扶貧資金績效審計，必須提升審計人員的績效審計能力。利用多媒體、互聯網等多種形式，積極宣傳績效審計，提高大家對績效審計的認識水平。要采取定期與不定期的形式，開展績效審計專業培訓。同時，要引進既懂信息技術、又懂工程控制的復合型審計人才，優化審計人員結構，提高審計人員的綜合實力。

參考文獻：

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作者:耿娜 單位:河南財政金融學院