國有企業經濟責任審計主要問題及對策

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【摘要】2019年7月頒布的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》對經濟責任審計結果的運用提出了新要求。文章以新環境下催生的審計結果運用新需求為研究起點，深入調查基層審計機關審計結果運用創新實踐，發現當前審計結果運用創新發展存在審計結果運用維度單一、考核統計制度缺乏、協同運用能力不足和審計結果質量不高等困境。因而，唯有創新審計結果運用形式、建立剛性考核統計制度、強化聯動協同運用機制和全面提升審計結果質量，方能化解當前審計結果運用創新發展困境，全面提升審計結果運用效能。

【關鍵詞】經濟責任審計；審計結果運用；創新發展

一、研究背景

審計結果是審計工作的產品，審計結果運用情況直接決定了審計成效發揮程度。近年來，推動審計成果深層次運用已然成為各界共識，隨著2019年7月《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱新規定）的，對各方如何運用經濟責任審計結果給出了新思路，提出了新要求，也為進一步拓展經濟責任審計結果運用的深度和廣度指明了方向。在此背景下，探尋經濟責任審計結果運用新機制，提升審計監督效能，成為深化國家治理體系和治理能力現代化建設的必然趨勢。經濟責任審計結果運用的研究文獻較多，一是對審計結果運用的范圍、渠道、時效以及運用效果等方面的探討［1］；二是對審計結果運用重視度不夠、評價不科學以及機制不健全的探討［2］［3］；三是對創新審計結果運用機制路徑的探討［4］。當然，對審計結果公告這一具體運用形式的研究也很多，包括對公告內容、范圍、程序、原則、形式及建議的諸多探討［5］［6］［7］。但現有文獻多聚焦于具體運用形式、問題與建議的研究，對審計結果運用創新發展研究相對較少。因而，本文聚焦新規定視域下的經濟責任審計結果運用創新發展研究，在創新發展需求分析和創新發展實踐現狀總結基礎上，剖析當前審計結果運用創新發展的困境與不足，進而提出針對性的改進建議。

二、審計結果運用創新發展的需求

新環境下產生了提高經濟責任審計結果質量的新需求。經濟責任審計報告是整個審計工作的最后產品，報告中的審計結果能否得到有效運用，決定了經濟責任審計治理效能發揮的程度。新規定強調經濟責任審計工作回歸服務于黨管干部、促使其履職盡責、擔當作為的功能定位。這意味著審計機關要思考轉換經濟責任審計的新思路、新理念，找準審計切入點和抓手，側重審計并提供與領導干部宏觀履責高度相關的內容及信息，以回歸對“人”審計的業務本質，客觀反映評價領導干部履職盡責和規范權力情況，揭示包括廉政風險在內的諸多履責風險，更好地服務于干部監督管理的需求，發揮經濟責任審計不同于傳統審計的獨特功能價值。因而，新規定強調的不僅是“審”本身的改革創新，更突出了如何“用”的新任務、新要求，體現了新時代經濟責任審計結果將以更多新形式、深層次地用于干部監督管理的需求，實現從“不知如何用”到“用出新意、用出實效”的深化發展。

（一）提升審計結果協同聯動運用能力

新規定第四十四條至第四十八條強調了黨委政府、審計委員會辦公室及審計機關、聯席會議成員單位、有關主管部門、被審計干部及其所在單位應用審計結果的職責范圍，目的在于明確各相關方責任義務，鼓勵成果運用過程的協同聯動。由于干部監督管理是一個復雜的系統工程，涉及到黨委，代表黨委履行具體干部監督管理職責的組織部、紀檢監察部門，被審計領導干部及其所在的單位，以及所在單位的主管部門等，同時，黨政領導干部服務于一線，做好上傳下達與群眾工作是其主要工作內容，經濟責任審計是牽一發而動全身的業務，如果沒有相關部門間的協同配合聯動機制，單靠審計自身的力量，很難取得最佳的治理效果。因此，新規定對涉及到審計的各方的責任做出明確劃分，旨在提升審計協同聯動治理能力，避免各方在運用審計結果時產生矛盾，為各方妥善進行審計結果協同聯動運用提供了政策依據。

（二）建立健全審計結果公告制度

對于經濟責任審計結果公告制度，2010年的原規定第三十八條對各級黨委和政府的要求是“逐步探索和推行”，新規定第四十四條對其的新要求是“建立健全”，這表明審計結果公告制度經過多年的發展可能已經取得了一定成果，但仍需要持續進行創新與優化，以滿足“建立健全”經濟責任審計結果公告制度的高要求。新規定第四十五條要求審計委員會辦公室和審計機關“按照規定”以“適當方式”通報或公告審計結果，查閱《審計法》《審計法實施條例》等相關法律法規可知，僅有“可以…通報或公布”等詞和關聯度不高的其他條件，也即審計委員會辦公室和審計機關選擇公告審計結果的方式時缺乏具體的做法可循，因此經濟責任審計結果公告制度需要持續的創新與優化，以推動新規定落地生根。

（三）深化審計整改監督實效

新環境催生了深化經濟責任審計整改監督的新需求。新規定第四十五條明確要求審計委員會辦公室、審計機關主動對審計整改情況進行監督檢查，原規定則未涉及這一要求。在原規定第三十九條要求審計結果報告應當歸入個人檔案基礎上，新規定第四十四條又增加了審計整改報告也要歸入個人檔案的要求。因而，新規定強化了審計機關的審計整改監督責任，對被審計對象提交的審計整改報告實施實質性監督檢查程序，確保審計發現問題的整改落實。這表明新環境下審計機關需要承擔更多的審計整改監督責任，深化審計整改監督實效已成為提升審計監督效能的必然需求。

三、經濟責任審計結果運用創新發展實踐現狀

新規定實施以來，各地審計機關因地制宜，修訂完善與經濟責任審計成果運用相關的規章制度，創新探索審計結果運用的新形式、新機制。

（一）初步形成多部門協同監督機制

目前已形成初步的常態化、規范化審計結果運用聯合督查制度。一般由經濟責任審計工作聯席會議牽頭，通報審計整改情況，由紀委、組織部、編辦、國資委、財政局、人社局和審計局組成聯合督查組，敦促被審計對象及所在部門加快審計整改，同時對已公布的經濟責任審計整改情況進行再檢查。這種常態化的聯合督查工作機制，充分發揮了多部門的監督合力，能夠多角度、全方位地提升審計結果運用的廣度與深度。此外，為解決審計發現的需要多部門聯動整改的難題，經濟責任領導小組辦公室集體商議，尋求解決多部門協同整改長效機制，有效推動跨部門的問題事項的解決與整改效果的提升。

（二）創新探索審計結果綜合公告模式

信息公告、公開的不充分、不合理［8］，是審計結果運用長期存在的短板之一。有些審計機關積極探索經濟責任審計結果公告制度創新，對傳統的單個領導干部經濟責任審計結果披露模式做出了改進，采用多個領導干部經濟責任審計結果合并披露方式，形成年度審計結果綜合公告模式。如，將2018年審計的9名市級單位和11名市屬國有企業主要負責人經濟責任審計結果分兩批進行綜合公告，在綜合公告中，對多名被審計領導干部的履職情況給出總體評價而非單獨評價，將審計發現問題分類匯總披露，提出審計建議并闡述問題整改情況。這種在結果公告中對問題進行分類匯總后公告的模式，也即經濟責任審計結果綜合公告模式，既展現了地方審計機關對審計結果公開形式的積極穩妥探索創新，倒逼被審計對象及所在單位積極履行整改責任，同時針對審計查證問題的二次提煉匯總，又為建立長效問題整改機制奠定了良好基礎。

（三）創建“三張清單”深化整改實效

繼各地建立的審計整改掛銷號機制后，更為精細的“問題清單”“整改清單”和“責任清單”三張清單制度也逐步建立。根據經濟責任審計查證的問題，列出整改任務清單，實行對賬銷號，限時辦結整改事項，并落實專人負責組織開展審計回訪和整改跟蹤工作。這一審計整改管理模式，對審計提出的問題和建議進行分類梳理，實現“問題清單”和“整改清單”的有機銜接，整改清單和責任清單的一一呼應。審計機關以匯總歸納審計發現的共性問題為核心，建立健全整改機制，落實責任分工，在相關產業政策、基金管理辦法、歷史往來賬款確認處置等共性問題上發揮督促整改合力，統一問題整改的工作步驟與時間安排，切實提高了審計整改成效。

（四）探索經濟責任風險防范長效機制

在經濟責任審計過程中，審計人員深入一線解決項目實施中出現的問題，關注權力與經濟運行的重點，對責任界定和審計評價中尚存的模糊地帶進行集中分析、主動探討，對干部權力運行的重點環節反復討論梳理，針對風險防控點提出預防措施。審計項目完成后，審計機關就發現的典型違紀違規現象，向有關單位展開案例剖析和防控教育；在積極協調市編辦基礎上，指導被審計領導干部所在單位成立內部審計機構，強化內部監督。上述措施，在發揮審計傳統“治已病”功能的同時，又前瞻性發揮了“防未病”的作用，推動建立經濟責任風險防范長效機制，有效拓展了審計的預警、警示價值效應。

四、經濟責任審計結果運用創新發展存在的問題與不足

雖然現階段的經濟責任審計結果運用創新發展取得了一定的成效，但仍然存在諸多問題與不足。

（一）審計結果運用維度相對單一

審計結果運用的常見形式包括：一是要求被審計單位對審計發現的問題進行限期整改并報送整改報告；二是審計機關依法對經濟責任審計結果進行通報或公告；三是紀檢監察部門將審計結果作為對領導干部進行談話、誡勉、函詢、處分等的參考；四是將審計成果作為干部考核、任免、獎懲的重要參考等。通過對各級審計機關、組織部門、紀檢監察、行業主管部門的相關人員的調查訪談來看，目前使用頻率較高的結果運用形式，依然是就審計發現問題敦促審計整改方面，而其他方式的使用頻率相對較低。這表明紀檢監察、主管部門等相關單位在運用審計結果時，依然顧慮頗多，在涉及干部任職前途時，難以做到對審計結果大膽用、放心用。雖然審計整改監督成效有了很大提升，但就整體而言，依然存在審計結果運用維度相對單一，實質性的結果運用、深層次創新應用不足問題。

（二）審計結果運用考核統計制度缺位

各主管部門（財政、國資）對于審計過程中發現的問題，是否采取了措施？組織、紀檢監察等干部監督管理等部門是否利用了審計結果和審計建議作為干部考核、任免、獎懲的重要參考？是否用于追責談話、約談提醒？目前對于聯席會議成員單位和相關主管部門的結果運用責任而言，缺乏有效的結果運用考核及統計制度，因為無法完整反映經濟責任審計結果運用情況。雖然新規定第四十七條、原規定第三十九條均要求有關主管部門將審計結果運用情況反饋給審計機關，但因未建立嚴格的結果運用信息統計標準及對相關部門結果運用責任的硬性考核制度，實際的反饋效果并不如意。聯席會議成員單位和有關主管部門主動反饋的審計結果運用信息存在遲滯和不完整等問題，影響了經濟責任審計結果長效監督作用的發揮。

（三）審計結果質量有待進一步提升

審計結果得到有效運用的前提是其本身的質量足夠高，尤其是對干部的選育管理決策有用性的信息含量。影響經濟責任審計結果質量的因素較多，審計內容的側重點是否準確，查證是浮于表面還是足夠深入，評價干部履職狀況能否客觀公正地進行責任界定，依據的法律條文正確與否，審計建議是否切實可行等，都會影響審計結果質量的高低，現階段審計人員數量欠缺，繁重的審計任務導致現場審計時間受限，參審人員也存在知識結構單一、能力不足等現象，導致審計過程中難以考慮上述全部影響因素。而新規定頒布后，尚未形成系統配套的業務操作規范，給予審計實踐以明確指導，審計人員只能依照自身理解，將新規定精神運用在審計實踐中，或參照其他地區的創新做法實施審計工作，導致審計結果質量難以得到充分保障，審計報告中決策相關的有效信息含量有限，審計結果質量難以得到最大化提升。

（四）審計結果協同運用能力不足

目前的經濟責任審計結果協同運用，主要體現在審計整改聯合監督檢查機制上。審計機關與紀檢監察機關、巡視巡察的審計成果運用協同聯動機制初步形成，包括在年度審計計劃、項目實施方案編制中，審計機關與紀檢監察機關的主動溝通聯動，將紀檢監察機關檢查巡視巡查問題整改落實情況作為審計監督檢查的重點內容；同時紀檢監察機關也將審計發現的問題，列入巡視巡查的重點內容之中。但與聯席會議其他成員單位、有關主管部門的協同聯動不足，尤其是與其他具有干部監督管理權限的國資、銀保監等部門的協同聯動運用不足。而且就與上述部門如何進行聯動協同問題，現有的審計結果協同聯動運用制度規定大多較為模糊籠統，暫無明確細化的條款可循，審計結果協同充分運用難以得到實質性的制度保障。協作機制不健全必然會導致部門間相互推諉［9］，加上傳統的部門條塊分割，聯動的意愿、訴求和動力不足等客觀障礙，從而影響了審計監督成效的發揮。

五、深化經濟責任審計結果運用創新發展的政策建議

筆者就提高審計結果運用整體效果的可行途徑向一線審計人員調查發現：有60.5%的審計人員認為建立審計結果運用信息統計管理系統可行；有64%的審計人員認為建立審計結果運用考核通報制度可行；有63%的審計人員認為進一步提高審計結果質量可行；有66%的審計人員認為完善審計結果協同運用機制可行。本文結合調查情況給出以下政策建議，以提高經濟責任審計結果運用的整體效果。

（一）創新審計結果運用形式

審計結果運用形式有多種分類，其中之一是分為直接應用和推動應用兩種模式［10］，當然，也可分為淺層次運用與深層次運用。目前，大多數審計機關已建立形成審計結果綜合公告制與審計整改掛銷號制度，這都屬于審計成果的淺層次運用層級。除了常規的不規范管理的整改問題外，如能推動被審計單位建立內審機構，填補內部監督、自我監督的空缺，推動干部監督管理部門、各主管部門識別發現新的問題傾向和深層次風險，建立行業領域預防性管理制度，實現“治已病，防未病”，舉一反三放大監管效果，則屬于審計成果的深層次運用。因而，未來的審計成果運用形式，應更多向深層次運用領域發展。比如，審計機關應增加審計結果公告信息含量并落實到個人，通過曝光效應和輿論監督，倒逼領導干部重視審計整改、履職盡責；審計機關等聯席會議成員單位，應當提高行業領域內審計發現問題的綜合分析研究頻率，建立以解決共性、未然問題為目的的協調聯動運用長效機制等。

（二）建立結果運用考核統計制度

由于缺乏結果運用細化標準、制度體系，甚至缺乏相應的審計整改統計管理制度，聯席會議成員單位和相關主管部門缺乏審計結果運用的考核壓力，與審計機關間的信息溝通存在壁壘，可能出現隨性利用、反饋經濟責任審計結果的現象，既是對審計資源、審計成果的浪費，也對被審計領導干部及其所在單位造成了潛在風險。因此審計機關應當加快建立審計結果運用信息統計制度，及時聯絡相關主管部門統計審計結果運用情況及審計結果運用反饋狀況。經濟責任審計聯席會議應商議制定審計結果運用考核機制，定期通報或公告審計結果運用統計結果，樹立深層次運用審計成果、做出制度創新的榜樣，予以表揚獎勵，對不運用審計結果或不及時反饋審計結果運用信息的部門單位予以通報批評，通過聲譽信號傳遞機制，提高各單位審計結果運用的積極性，重視審計結果運用反饋，激發深層次結果運用源動力。

（三）全面提升審計結果質量

如果審計結果的質量不高，一方面會導致無信息可用、信息難運用問題，另一方面剛性的審計結果運用反而可能帶來負面效應。因而深化結果運用的前提是高質量的審計成果，而高質量的審計成果，需要審計人員注重在審計查證過程中更深更廣；在確定審計內容側重點時充分考慮干部監督管理需求、結合干部所在行業領域崗位的履責特征和審計資源狀況，反復討論，科學合理確定審計切入點和抓手，抓干部履行經濟責任的主要職責和職責的主要方面進行審計，關注干部履責中權力運行高風險點，確保寶貴的審計資源用在刀刃上；在對領導干部評價定責時牢記“三個區分開來”原則，從改革和發展的視角，置于具體發展環境條件下，系統分析領導干部履責存在的問題和取得的成績，客觀公正審慎評價定責，促進干部規范用權和履責擔當。審計人員應以需求為導向，撰寫審計報告，形式簡潔明了，可以適當使用圖表等增加報告的可讀性，避免冗長的數據與文字堆砌，盡可能避免使用過多晦澀難懂的專業詞匯，做到語言通俗易懂且精煉，分析深度與廣度兼具。此外，開發內容側重不同的專題報告或綜合報告，滿足不同信息使用方需求，力爭做到審計結果“有料、相關”，“能用、好用”。

（四）加強審計結果聯動協同運用制度建設

單獨依靠國家審計機關來運用審計結果，既不利于監督制約，也不符合現代民主原則以及干部監督機制要求。所以，無論是從現實還是理論角度，都需要各部門之間的有效配合，經濟責任審計聯席會議制度應運而生，加上審計領導管理體制改革、各級審計委員會的建立，加強了黨對審計工作的集中統一領導，協調各方，為審計結果聯動協同運用提供了制度保障。為了實現“審”與“用”的有效結合，各部門應當增強大局意識，提高政治站位，對審計結果協同運用達成共識、協同發力，打通協同運用堵點痛點。完善審計結果協同運用制度，建立審計結果協同運用統計及通報考核制度等，對審計過程中發現的新問題、苗頭性問題及時向紀檢監察、組織部門及相關主管部門報送反映，發揮審計預警性作用。相應地，組織部門也應將審計結果與干部任免升遷相結合，將其作為領導干部選育管培的重要參考，進一步拓展審計結果運用的新方向新視角，全面提升審計結果協同聯動運用能力。六、總結新規定的頒布，從根源上催生了提高經濟責任審計結果質量等一系列新需求。各級審計機關在協同監督、綜合公告審計結果、強化整改實效、筑牢經濟責任風險防范長效機制等方面積極探索創新，取得了顯著成果，但也存在審計結果運用維度單一、考核與信息統計制度缺位、審計結果質量有待進一步提升以及審計結果協同運用能力不足等問題。因此，應進一步創新審計結果運用形式、建立結果運用剛性考核與信息統計制度、提升審計結果質量、強化審計結果聯動協同運用機制，以促進經濟責任審計更好地滿足時代需求，切實保障新規定的全面貫徹落實。

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［10］鄭石橋.領導干部經濟責任審計結果應用：理論框架和例證分析［J］.財會月刊，2018，（22）：129-133.

作者：賈云潔 胡銳強 孫鏡軒 單位：南京審計大學政府審計學院