國有土地儲備經營管理對策與思考

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一、以政府為主導強化政府職能

（一）建立完善城市土地儲備經營制度和法律制度

土地儲備經營制度實質是政府根據城市建設和社會經濟發展的需要，按照土地利用總體規劃、土地年出讓計劃和城市規劃，結合和運用行政、法律、經濟等手段對城市土地進行集中和前期經營管理，有計劃的將其投入市場出讓的制度。在這個過程中涉及到了征購、拆遷、改造、補償、整理、經營、出讓等多個環節，因此每一個環節及其相關的事物都需要有法規制度來明確和約束，規范程序、規范市場才能保證市場公平有序繁榮。法律制度是我們一切行為和處事的準則，在一個法制社會里，人們通過法制的約束來營造合理有序、公平的生存生活空間。按照法律解釋，沒有法律明文規定禁止的就是可行的，這就會給社會帶來很多灰色地帶，同時也是制造混亂和不公平的溫床。在市場體制不完善的情況下，道德風險與交易成本之間的關系復雜，依靠道德來實現公平、公正是很難實現的。權錢交易，人情交易，以及其他的非正當交易都是滋生腐敗的最好途徑。因此完善土地經營法律制度，是對儲備制度運行和市場繁榮有序發展的保障。

（二）強化政府職能發揮城市規劃在土地經營中的引導作用

強化政府職能，完善土地市場化運作制度是城市土地經營管理的關鍵所在。目前，土地財政在多數地方財政中占很大比例，因此只有加強政府統一管理的職能，協調和分配好各部門之間的利益，才能發揮土地儲備的作用。我國正處市場經濟發展中，投資行為市場化，投資主體多元化，決定了政府必須通過市場化來配置土地資源。實行土地儲備制度，革除土地資源行政化配置，就是為了實現土地市場化運作。因為只有實行市場化運作，才能實現土地資源的優化配置，才能實現土地資源價值的最大潛值，才能真正的合理的、高效的、科學的配置使用土地。城市土地經營需要綜合的運用市場和計劃兩種機制來實現土地資源的優化配置和社會公共利益的最大化。堅持規劃先行是城市土地經營的首要工作，根據城市的發展方向、定位等因素科學的編制城市規劃，是引導城市布局和有序建設的根本保障。目前，許多城市都存在違法違章建筑，以及城市產業或項目布局不合理，蓋了再拆，浪費人力物力和社會財富。主要的原因是先批地后規劃，先項目落地建設后規劃，在鄭州市就出現很多項目先建設而后補辦一切手續，這往往都不符合城市總體規劃，帶來日后要解決的問題。因此要改變這種局面就要發揮規劃先行的引導作用，在規劃時要將重大項目安排實施列入規劃，在保障土地經營科學運作及耕地占補平衡的前提下，及時調整和編制土地利用總體規劃，加強土地市場監督，嚴格查處違規違法用地情況，維護城市土地規劃和政府職能的嚴肅性。

（三）學習成功經驗拓展土地儲備經營融資渠道

積極爭取政府資金支持是儲備機構的基本工作，但是地方政府財力有限是通病，我們不能等、靠、要。通過研究成都和重慶利用新增地建設用地貸款的經驗及國家相關政策的規定，利用新增地抵押貸款是解決土地儲備資金的一個重要的途徑，不僅符合政策規定，也被各地實踐證明是行之有效的。由于鄭州市對新增地抵押貸款的限制，致使近幾年鄭州市幾乎沒有利用儲備的新增地進行抵押貸款，極大增加了鄭州市土地儲備資金的壓力。因此，協調政府及相關部門放松對新增地抵押貸款的限制，制定出合適的新增地抵押貸款的辦法，是解決土地儲備融資困難的當務之急。同時，對于抵押貸款模式的選擇，根據《土地儲備管理辦法》的規定，結合鄭州市土地儲備的實際和外地的經驗，比較符合鄭州市新增地儲備的做法是：對于辦理完成農用地轉用、土地征收批準手續的土地，由土地儲備中心和各區政府簽訂征地補償安置協議，在儲備中心依據協議支付部分（首期）土地補償費后，就可以辦理儲備土地使用證，儲備中心利用該儲備土地進行抵押貸款。另外，對于已抵押的儲備土地需要出讓的，可以參考成都和重慶的經驗，由抵押貸款的銀行出具同意出讓的函件，在沒有解除抵押的情況下，先行辦理招拍掛前期的手續，并在招拍掛成交之前歸還銀行貸款，對儲備土地進行解押。同時積極探索項目貸款。利用項目貸款，主要是指對于成片開發的園區或大型基礎設施建設，按項目進行貸款，由園區內土地或建設項目周邊配套土地的出讓收益作為項目貸款的還款來源。具體又可分為兩種方式：一是項目單獨立項，不含周邊土地開發的投資，僅以土地出讓收益作為還款來源，由政府或財政部門出具相關文件明確這一部分的土地出讓收益專款專用，優先用于歸還項目貸款。這也是當前各地通行的做法。二是將基礎設施投資和配套的土地開發投資打包，按照一個項目進行立項，項目內的土地出讓收益即是項目自身的收益，該項目收益作為項目自身的還款來源。

二、以市場為主體發揮市場自身調控功能

（一）引入行業協會建立行業自律體系

市場的發展不能單純的依靠政府大包大攬，政府也沒有那樣的能力和經濟實力，如果市場的發展要完全依靠政府來實施，那只會導致市場扭曲發展，體制呆板，滋生腐敗。因此以政府為主導，以市場為主體，發揮市場自身的調控功能是世界各國發展本國經濟的一個主要手段。在經濟學中我們都知道要發揮有形的手和無形的手，兩個手的共同作用才能使市場健康穩定的發展。土地行業是一個特殊的行業，其關系到城市發展和人民切身利益，因此更好的管理經營土地是城市政府的一個重要任務。在長期的經濟發展中，在政府的主導下，許多行業都建立了自身行業的行業協會，為行業的發展起到了不可估量的促進作用；行業協會是政府管理部門和市場企業之間承上啟下的橋梁和紐帶，承擔著上情下達，為政府建言獻策的功能，同時又有引導企業誠實守信，依法經營的職能。在土地行業引入行業制度，也是促進行業規范發展的一個重要手段，同時也是實現我國建立小政府大市場的主要方法。行業協會的建立，使整個土地行業有了自律行為和互相監督，在行業里形成一套符合政府規定的，同時又促進行業發展的制度。一些行業內部自身的問題和一些小的矛盾就會依靠行業協會解決，不用把所有的問題都推向政府，這樣做不僅提高了政府的工作效率，同時也使行業的矛盾能夠及時減化。行業協會還有一個重要的功能就是向政府提供行業發展的建議，為政府制定行業發展的法規提供更為直接和真實的情況。目前，城市土地經營管理并沒有這一行之有效的行業組織，努力推進這一組織的建設將會為土地行業的發展提供積極的動力。

（二）研究金融政策引入市場資本

在前文分析研究中，我們指出土地經營管理也是一個需要巨額資金的資金密集型行業。通過城市土地的收儲和供應來調控市場和促進城市發展，需要大量的資金做支撐，單純的依靠政府，政府財力支撐有限；我們通過常規的融資方法貸款、發行債券、信托以及我們借鑒其他城市中的抵押土地等模式融資獲得的資金量也是有額度的。如何開源就成為尋求資金的重要問題。筆者認為經濟的發展，主要依靠市場自身的發展，政府需要做的就是引導和規范。我國的經濟體制是以公有制為主體的多種經濟共同發展的格局，從長遠來看公有制為主體的經濟體制不會改變，但是政府會引導其他經濟蓬勃發展。目前，一些國家壟斷的行業逐步放開，引入市場資本作為嘗試，例如城市汽車加油行業，引入市場資本后，打破了市場絕對壟斷，提供了競爭平臺，市場變得更為活躍，同時為人們提供了更好的服務，也為人民提供了利益，這也符合國不與民爭利的治國理念。筆者研究提出，可否在土地儲備經營中引入市場資本，利用市場上充裕的閑散資金納入城市發展的大循環中，不僅為政府發展城市經濟和提高城市品質提供資金支持，也改變民眾不得參與土地在城市發展中帶來的紅利。這樣做有利于減輕政府財政的壓力，也會有助于土地收儲經營部門走出財力不支的困境。市場資本如何參與，以什么樣的方式和結構參與將是政府和有關部門需要認真研究的問題。

三、理順分配土地收益機制促進工作高效運轉

土地收益分配是關系到政府與社會以及市、區兩級政府工作關系和工作效率的主要問題，也是城市市場化發展的關鍵。根據成都的經驗：對于土地一級開發，成都市鼓勵引進社會資金參與，對參與一級開發的社會資金投資，按照實現的土地收益的一定比例進行分成，作為參與土地一級開發資金的利潤。近幾年，由于土地價值增值較大，參與一級開發的社會資金按固定比例取得的利潤分成偏高，為合理調控社會資金的利潤水平，成都市設計了梯度分成的辦法，即對土地增值收益部分增值越高的，分成比例降低。這一做法既有效鼓勵了社會資金的參與，也保證了其合理的利潤水平。為調動各區政府配合市土地儲備工作的積極性，市政府配套了土地出讓收益分成的政策，即對于各區政府配合完成征收工作的儲備土地，其土地出讓收益按照市區6:4的比例進行分成，即市級60%，區級40%，這一政策極大的調動了各區政府配合土地儲備工作的積極性。因此，土地儲備工作的有效展開需要區政府的積極配合，為提高區政府的積極性，本人認為：一是要建立市、區土地收益分成制度，對參與土地儲備的各區，根據各區配合進行的儲備土地的土地總收入，按照一定比例進行分成，以提高各區政府配合土地儲備的積極性；二是理順征地工作費用支出，由市財政依據年度土地儲備計劃核定工作經費，土地儲備中心按照與區政府簽訂的協議以及征地進度予以支付；三是協調市局加強對區國土局配合土地儲備工作的督導，強化區局在土地儲備工作和征地工作中的責任意識，充分發揮區國土局在具體征地事務中的政策執行和主體功能的作用。

四、保持信息通暢建立土地預警機制

（一）建立信息通告制度

通過總結我們認識到土地儲備經營工作存在的問題，一些是由于制度不完善或者缺失引起的，一些問題是本不該發生卻發生的，主要是信息不對稱引起的。由于政府機構與群眾之間的信息溝通存在障礙，使得群眾不能全面的、及時的知曉信息而引起了一些工作阻礙和群體性事件。因此，建立一套信息機制，構建一個信息溝通平臺使政府與群眾之間信息無障礙溝通，減少不必要的誤解和沖突。例如在拆遷或改造某一區域時，首先要成立一個工程項目指揮部，并設立咨詢答復接待室，由政策把握好、業務熟練的工作人員負責接待，并對群眾關心的問題總結集中解答和公布，讓群眾對政府的政策和涉及他們的權利和利益有足夠的了解，就會減少問題的出現。同時我們還要注意到保證信息完整，防止信息失真和缺失，從事群眾工作的工作者都會知道，由于信息的缺失和失真釀成群眾事件的事情不再少數。由于群眾人員層次復雜，分辨能力也不同，容易引起困惑和恐慌，因此讓信息快速、完整、保真的傳達到群眾是取得群眾信任、穩定和支持的關鍵，同時群眾的意見和建議及時有效的傳達給政府部門，也是政府準確制定政策處理問題的關鍵。

（二）建立土地預警機制

預警機制是指由能靈敏、準確地昭示風險的前兆,并能及時提供警示的機構、制度、網絡、舉措等構成的預警系統,其作用在于超前反饋、及時布置、防風險于未然。英國危機管理專家邁克爾.里杰斯特研究認為預防是解決危機的最好方法，危機管理的最好方法在于預防。從危機管理的目的和效果來看預防危機出現比處理危機更合算。我們知道危機的出現不僅影響到社會的穩定，而且造成極大的損失和社會公共資源的浪費，因此建立土地預警機制是迫切而急需的。近年來，因土地問題引起的群體性事件爆發呈快速增長趨勢，處理稍有不慎將釀成嚴重后果，因此將危機消除或控制在萌芽狀態是建立預警機制的最終目的。我們知道一件事情在萌芽狀態時是最容易改變的，也是耗費成本最低的。當人們對某一事件存有疑問時，及時的答復和告知消除疑惑，就能及時的化解矛盾；如果不及時處理釀成群體性事件，政府不僅要下大力氣去解釋和安撫，還要出動大量的公共安全力量維持治安，同時要防止一些別有用心的人以此牟取好處，這些都會產生內耗，浪費政府人力、物力、財力；同時影響城市發展進程，甚至處理不當時，有可能改變政府原有的發展思路或規劃，付出的代價是不可估量的。

作者:李乾 單位:鄭州市地產集團有限公司

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