我國環境法律經營模式探析

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一部法律的運行需牽涉多個主體。在我國，環境法律實施需要思考中國政府、環境司法機關、環境執法部門之間的密切聯系，政府處理環境危機時所行使的行政權力是否合法，環境司法是否受行政機關干預、司法是否獨立，環境執法部門是否依法行使權力，均需環境法律予以制約、調整，以改善環境法律的運行效率，降低運行成本，提高社會綜合治理水平。

一、從環境危機審視政府管理

（一）環境污染導致的“環境危機”

由于社會發展的利益驅使，中國政府在處理經濟利益和環境利益之間的矛盾時，往往將經濟利益放在首位，進而侵害民眾生存、發展權，對于因遭受環境污染導致的健康損害，當地民眾向政府相關部門反映，也多次采取靜坐、游行示威等方式進行抗爭，甚至直接與污染主體協商談判，效果甚微。民眾對環境危機導致的健康損害投訴無門，最終導致“環境危機”的爆發，進而引發群體性環境事件。

（二）“環境危機”爆發中的政府誘因

在民眾心中，政府掌握著國家行政權力，對事件處理和解決起著決定性作用。然而，近年來，政府屢屢出現“信用危機”，有關部門漠視環境污染帶來的危害，民眾的訴求不能有效處理，政府失信誘發“環境危機”及環境群體性事件的產生。

二、政府在“環境危機”處置中存在的不足

近期以來，各地相繼爆發“環境危機”和環境群體性事件。從這些環境群體性危機中，透視出政府在“環境危機”處置中存在著不足，主要包括以下方面：

（一）政府與企業之間達成“伙伴關系”

政府考核中，績效占據相當比重。各地政府為解決民眾面臨的生活困境，擺脫貧困指標，在經濟發展的理念下，拋棄環境利益，以犧牲環境健康為代價發展經濟，放任污染企業進駐該地區，民眾身心健康長期遭受摧殘。這是多數政府采取的經濟發展措施，在企業承諾解決當地民眾的就業問題和為當地經濟發展貢獻力量的前提下，政府與企業簽訂損害民眾利益的協議，為當地環境危機埋下隱患。

（二）各級政府之間相互推諉

對于民眾所反映的遭受環境損害和健康危機的訴求，各地政府主管部門都相互推卸責任?？h級政府部門在接到訴狀后，常常以受上級政府管轄，決策權受干涉為由，將有關職責推給上級政府，而上級政府則以受理主體不適格為借口，將訴狀予以駁回。民眾投訴受限，請求得不到有效解決，導致矛盾升級。

（三）環保執法權分散于多個部門

我國雖有環保主管部門，但涉及環境污染案件，環保執法權分散于各行政機關，水利、國土、衛生、漁政、農業等部門都具有應執法處置權?！岸嗖块T聯合執法”弱化了環保主管部門的執法權，不利于環境危機有效解決。

（四）環境保護經費落實不到位

對于中央下撥地方的環境保護經費以及當地民眾勝訴所獲環境損害賠償，難以真正落實，地方政府以各種理由扣押、挪用。環保部門苦不堪言，環境執法權遭多部門分割，中央下撥的環境保護專項經費被挪用，環保部門想強化執法但“力不從心”。

（五）環境立法缺陷明顯

在中央，全國人大享有立法權，環境保護方面的立法亦包含其中。中央在立法時，卻極少考慮地方的實際情況。各地地理位置、天氣變化、經濟發展、主導產業不盡相同，應具備自己的立法模式，不該完全遵循中央的“立法指示”。

（六）人民的呼聲不能有效傳達

民眾對于居住地的環境治理，以其身心健康為重，尋求合法途徑反映實情。但地方政府為保飯碗，想方設法阻止民眾投訴。環境群體性事件及環境危機的爆發是民眾不得已而為的方式，我們不能一味地譴責民眾，要看到此類事件背后的真相，地方政府的行為值得反思。

三、面對“環境危機”，我們為改變政府現狀應采取的措施

針對政府在處置“環境危機”時出現的不足，我們如何避免？筆者認為：（1）保障民眾利益。在各地，政府應轉變角色，將權利下放人民，讓人民群眾參與決策，可嘗試成立民眾表決小組。民眾表決小組有權對地方決策進行表決，在表決時不能單純采取“少數服從多數”原則，應在充分聽取各方意見后，對有利于民眾的決策，表決通過，反之則有權否決。（2）保障經費落實。各地農民組織應建立各自賬戶，由專人管理，并對經費使用進行監督。中央和各地法院可將下發民眾的環保經費打到該專門賬戶。關于中央劃撥給各地區環保行政部門的環境保護專項資金的處理問題，可參照民眾環保資金解決方案，在各地環保行政部門設立專門賬戶，由專人監管，將環保工作專項資金達到該專門賬戶，避免私吞、挪用。（3）保障農民征收。采取污染企業進駐的措施值得商榷，可利用當地的自然條件和歷史傳統文化發展獨具特色的新農村經濟發展模式?？蓢L試圍繞特色產品形成產業鏈，引進一些“能工巧匠”發展循環經濟，進而推動農村整體發展。（4）處理跨境污染。對所存在的跨境污染（空氣污染）問題，可以采取國家或污染實施地的政府作為賠償主體，由此主體對污染損害承擔賠償責任。（5）改革環境執法、司法、立法模式。針對環境保護執法、立法、司法難的問題，應將環境執法、立法、司法三者統一交歸環保主管部門管理，在中央，由一位副總理單獨管轄環保行政部門，各地則效仿該管理模式。各地環境行政機關主管領導應從懂得環境保護方面知識的人員中擇優選拔，真正做到“專病專治”，避免瞎指揮。對于環保行政機關的主要負責人任命應區別其他部門，不能盲目采取調任等方式，亦要從懂得環境保護相關知識的人員中擇優選拔，方能提高環境治理質量、效率。針對“三權分立”的弊端，筆者認為應將環境立法、司法、執法三者統一劃歸環境保護行政部門管轄。（1）針對環境立法，在全國人大下面專門設立環境法制委員會，與現有法制委員會職權分離，由環保相關人員參與。環境法制委員會專門負責環境保護相關法律的制定、修改，而其他法律的制定、修改仍歸屬現存的法制委員會。（2）針對環境司法，將環保法庭獨立，涉及環境相關的刑事、民事案件統一交歸環保行政部門管轄，而其他的刑法、民法、行政法等案件的審理仍歸原有法庭。有關環境公益訴訟組織應獨立劃歸該行政部門管轄，環境公益訴訟問題便“迎刃而解”。環境律師的管轄權劃歸環保行政部門，其余律師的管理還交歸司法部管轄。涉及民眾起訴環保行政主管部門不作為的案件，由當地法院行政審判庭管轄，兩者管轄權不受牽連，互不干涉。（3）針對環境執法，將分散在各部門的環境保護執法處置權統一后與原行政部門剝離，交歸環保行政部門管轄。此外，應在各地專門成立處置環境危機的“環保警察”，管轄權與公安局分離，交歸環保行政部門管轄，環保執法的力量得以加強，環保執法難題不復存在。

作者:鄭了了 王婭榮 石金艷 單位:浙江農林大學法政學院 蘭州理工大學法學院 蘭州理工大學經濟管理學院

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