旅游市場秩序問題分析

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一、海南旅游市場秩序現狀

（一）“零負團費”經營模式普遍

“零負團費”在旅游市場中主要表現為：旅行社以零價格或者低于成本價從外地組團或從外地旅行社手中買團，然后倒手賣給導游，導游不僅不能從旅行社獲取工資還要向旅行社交費，然后從景區、購物點、餐飲等旅游項目中想方設法套取回扣，從中獲利“填坑”。①據調研中發現，旅游從業人員和一些管理部門對“零負團費”已經熟視無睹，甚至將之當成行業的“潛規則”。因此筆者認為，這是造成海南省旅游市場混亂的最根本原因。

（二）旅行社承包、掛靠現象普遍，加劇了低價惡性競爭

據工商局提供的數據表明，海南省目前登記注冊的旅游社有248家，但是在旅游市場中了解到，目前海南省旅游市場上從事旅行業務的單位有2000家以上，兩個數據的差額基本是通過承包、掛靠等方式使之增長的。有的旅行社增設門市部、營業部，這些部門名義上是旅行社的內設部門，實際上是獨立的“旅行社”。有的門市部和營業部有用同樣的方式發展承包掛靠，由一“社”變多“社”，從而產生大量的“小旅行社”。這些“小旅行社”披著合法外衣，憑一張辦公桌，一部傳真機就可以獨立組團，從事旅行社業務經營。由于旅行社承包、掛靠數量過多后，導致海南旅游市場中地接社進一步削價競爭，形成惡性競爭。因此，旅行社承包、掛靠是“零負團費”現象的直接推手，是造成海南省旅游市場秩序混亂的直接原因。

（三）旅游社企業勞動報酬不規范

旅行社企業勞動報酬不規范，導游的工資等合法勞動權益沒有得到保障。根據國務院頒布的《旅行社條例》第32條的規定可知，①旅行社與導游之間應是正常的企業與員工的關系。旅行社應與導游簽訂勞動合同，支付工資，并辦理各項社會保險。但是，目前各地區均不同程度的存在旅游社與導游分離的現象。其表現形式有兩種：其一，導游簽約于旅行社，但旅行社卻不付導游工資，導游的收入完全取決于帶團所帶來的回扣。其二，導游沒有與旅行社簽訂勞動合同，也沒有從旅行社領取工資，相反導游需要向旅行社“買團”，旅行社實質上是游客與導游之間的中介機構。因此，旅行社企業在勞動報酬方面是不規范的，基本上沒有執行旅游法規的相關規定，這種畸形的勞動關系也是嚴重違反了我國的勞動法律法規，直接損害了導游的合法權益。而導游為了利益，在游程中隨意更改游客的旅游線路，擅自增加游客的自費景點，擅自降低游客的吃宿標準，勾結一些出售假冒偽劣產品的購物點騙誘旅客消費，以從中獲取高額的回扣。這類行為不僅打擊了合法經營的競爭對手，從而也擾亂了旅游市場的經營秩序，也是造成旅游市場秩序混亂的主要原因。為了增強操作性，進一步遏制和規范旅行社企業勞動報酬不規范問題，海南省加強了對該方面的地方立法。例如海南省人大制定的《旅游條例》第25條以及《海南經濟特區旅行社管理規定》第19條第2款的規定。②但是，依然不能從根本上保障導游人員的勞動報酬權益得以實現。

（四）旅游服務質量、旅游產品等標準化建設滯后

當前，海南省旅游業在旅游服務質量、旅游產品、旅游管理方面標準化建設較滯后。一般認為，如果由政府或行業組織對該行業服務質量、產品、管理等制定相應的標準，就能使該行業的服務規范化、體系化，從而保證優質的服務。如果某一行業缺乏規范化和體系化的管理，該行業的服務質量或者產品質量等將難以保證。例如，目前海南省旅游產業規模還不大，旅行社業務以地接社為主，而海南省的旅游客源95％以上來自外省，外省游客是與當地組團社簽訂旅游合同，一般不與我省的地接社簽訂合同。一方面，旅游合同的規定一般比較籠統，比如游覽景點、時間、線路、購物點、專項旅游活動項目、導游服務內容標準等方面的規定模糊不清或者存在瑕疵；另一方面，在游程中，游客和導游手中一般只有一張旅游行程單，旅游行程單只有基本行程，沒有嚴格的責任條款?；谏鲜鰞煞矫嬖颍瑸橐恍в紊米越档头諛藴?，增加自費景點、購物點提供了方便。在住宿方面，有些導游把游客帶到衛生環境很差的家庭旅館，從中獲取高額的回扣。由此可見，旅游產品、旅游服務、旅游管理方面如果沒有形成標準體系，加上信息不對稱，就會給違規經營者提供滋生的空間。

（五）“兩點一店”虛高標價、導游獲取回扣問題嚴重

旅游商品購物點、旅游景點的門票和旅游酒店的住宿費用虛高標價，導游獲取回扣問題嚴重。虛高標價，導游和經營點相互勾結，從而獲取回扣在旅游業是普遍存在的現象，既嚴重影響了旅游形象和旅游服務質量，也不利于自助式的散客旅游的壯大發展。眾所周知，在我國擁有私家車的人數越來越多，他們的經濟條件也已上一定臺階，如果旅游景點的門票和旅游酒店的住宿費用實行看人定價的多軌制，對單個游客、散客的標準與對團隊、對導游和其他議定人員的收費標準不同，將會大大損害散客的利益，不利于自助式的散客旅游的壯大發展。當然，旅游購物點商品、旅游景點的門票和旅游酒店的住宿費用虛高標價，導游獲取回扣的現象也將招致游客對旅游服務質量不滿意，最終會導致游客把旅游目的地轉移，客源越來越稀少。例如，在2010年春節期間，海南酒店客房價格高漲，尤其是三亞出現的天價客房引起各界熱議。據悉，將2010年節前和春節客房價比較，2010年春節期間海南酒店客房價格的漲幅分別為：亞龍灣的喜來登度假酒店（五星級）290．2％和7％、萬豪度假酒店（五星級）239．1％和35．6％，位于大東海的珠江花園酒店（四星級）201％和9．3％，位于三亞灣的三亞度假村（三星級）148．1％和35．4％，位于三亞市區的豪威麒麟大酒店（四星級）146．3％和69．9％。大部分客房價格漲至8000元以上，套房都在萬元以上，亞龍灣的麗思卡爾頓酒店的金茂居豪華套房標價為88888元／套／天，大東海文華東方度假大酒店帶有SPA泳池的別墅標價為72000元／天，實為“天價”。然而，2010年春節海南客房價格的爆漲，并沒有帶旺海南旅游，反倒是嚇跑了部分游客，與往年相比，住房率不升反降，春節旅游經濟未達到理想預期。［8］由此可見，價格是否能有效調控，對旅游市場秩序的健康運轉影響深遠。

（六）“四黑”屢禁不止①

我國各個旅游城市和地區都不同程度的存在“四黑”現象?！八暮凇爆F象的存在嚴重干擾了旅游市場的正常秩序，嚴重侵害了正規旅游企業和游客的合法權益，也嚴重的損害了當地的旅游形象，并阻礙了旅游業的健康發展。例如，近年來，盡管海南省多次組織對黑車、黑社、黑導、黑店的專項打擊整治，但往往是死灰復燃、愈演愈烈?！八暮凇迸c正規旅游企業爭奪游客，非法從事旅游業務，不斷勾結不法經營者欺詐、敲詐游客，嚴重的擾亂了旅游市場秩序，讓海南的旅游企業背了“黑鍋”，致使海南形象受損。

（七）旅游餐飲點短斤缺兩、欺客宰客時有發生

海鮮大排檔等旅游餐飲購物點，短斤缺兩、欺客宰客行為時有發生，這是長期擾亂旅游市場秩序的違法行為。例如，欺客宰客，兜售假冒偽劣商品，海鮮大排檔等旅游餐飲點短斤缺兩，以及黑團黑車甩客現象等都是游客對海南常有的投訴。面對這些丑陋現象，誠然正如海南省省長羅保銘所說的：“如果我們海南連這方面的問題也解決不了的話，或者不能有效解決的話，我們就過不了建設國際旅游島這個最低的門檻，或者邁不過去這個最低的門檻。”［9］

二、海南旅游市場秩序存在問題的原因分析

造成海南旅游市場存在上述突出問題的原因很多，可以從不同角度來剖析其產生的原因。從行政法的角度分析，筆者認為其主要原因還是與政府在旅游市場監管上存在問題有關系。其一，旅游主管部門責權不對稱。旅游產品是一項復雜的綜合性的特殊產品，由旅行社組合起來形成一條旅游線路，并對沿途涉及的“吃、住、行、游、購、娛”6大要素提供旅游服務，且涉及6要素的各類企業應按照合同約定服務標準提供服務，旅行社在這一過程中負責旅游服務質量的把控和實施。對于海南這樣一個國家旅游島來說，幾乎沒有一個行業與旅游業完全無關，而海南旅游主管部門承擔的主要職責僅僅是對旅游產業的宣傳推廣、指導協調、監督管理。同時享有對旅行社、導游的部分處罰權，責權嚴重不對稱。其二，旅游執法體制不完善，部門之間缺乏有效整合。旅游業是一個敏感而且關聯度很高的行業，包含吃、住、行、游、購、娛六大要素，因此旅游行政監管涉及的部門較多，包括旅游、物價、公安、文化、交通、勞動、衛生、城管、質檢、工商、民宗等10多個行政部門。目前，這些行政部門尚沒有清晰的旅游行政監管界限，也沒有有效的聯合對旅游市場進行綜合監管的機制，同時，各行政部門的利益紛爭也不同程度的客觀存在，從而使得當前的旅游行政監管存在諸多問題。其三，監管手段跟不上市場的發展。當前主要運用的旅游行政監管手段是即時檢查、事后檢查和接收游客投訴后調查等，很顯然這些旅游行政監管手段并不能從源頭遏制破壞旅游市場秩序的行為發生，已跟不上旅游市場的發展，不能充分發揮旅游行業協會對旅游市場的監管作用。其四，對旅游市場主管部門進行體制改革不到位。不少城市和地區已對旅游市場主管部門從體制上進行改革，但還未發揮其職能作用。例如，海南省政府成立省旅游發展改革委員會，成為政府綜合協調部門，實施對全省旅游業的行業管理。?？谑?、三亞等部分市縣也相應成立了旅游發展委。萬寧市把旅游局從事業單位轉為行政單位賦予其市場管理和行政執法職能。但改革后的各級旅游市場主管部門權力配置和崗位職責并不明確、具體，致使其在旅游市場監管中難以發揮其職能作用。其五，部分執法人員法制意識淡薄，執法不嚴、執法不力。置法律的尊嚴于不顧，消極對待長期困擾旅游市場的“零負團費”、“四黑”、標價虛高問題、高額回扣等一系列破壞旅游市場秩序問題，就是一些執法人員沒有認識到這些問題的違法性和對旅游市場秩序、旅游整體形象的長期危害，有法不依、執法不嚴、違法不糾，或者以罰代管，不重視解決問題，導致破壞旅游市場秩序的老問題屢禁不止。嚴重影響了旅游業等相關行業的發展。

三、海南旅游市場秩序規范對策思考

海南旅游市場秩序之所以長期存在上述問題，最主要的原因是旅游行政監管體制不適應地方旅游發展要求。由于不同國家或地區之間政治制度、管理體制和旅游發展情況不同，旅游行政管理體制、旅游行政監管體制的內涵和功能也存在著差異。因此，一個國家或地區必須依據實際情況，選擇適合本國或本地區旅游業發展的旅游行政監管體制。要與國際旅游接軌，改善海南旅游市場秩序，促使旅游市場良性發展，海南必須加強法治政府建設和行政指導手段的運用。

（一）旅游市場需加強實施法治規范

建設海南國際旅游島與建設海南法治政府相輔相成。在建設國際旅游島的背景下建設法治政府，需要從建設國際旅游島這個關系全省發展的戰略著眼，又按照建設國際旅游島的戰略要求，促進法治政府建設。通過法治規范助推國際旅游島建設進程。在建設國際旅游島背景下建設法治政府，必須要強化三種意識。一是法治意識：法治作為現代政府的一種必不可少的行為方式，其發達程度往往成為衡量一個國家法治發達的程度。我們會看到，許多的腐敗、違法現象并不是由于人們不懂法造成的，更多的是由于人們不相信法、目中無法造成的，因此全社會對待法律的態度往往重要于對法律的了解。建設國際旅游島，有一個必然的要求，就是要與國際接軌。而法治是促進旅游島建設與國際有秩接軌的重要保證，要在全社會形成一個普遍相信法律的意識、按規則辦事的文化，政府的示范作用不可低估。所以，要高度重視政府工作人員法治意識與能力的培養，特別是領導干部要做帶頭學法、守法、用法的楷模，要善于用法律手段解決問題，切實提高運用法治思維和法律手段解決建設國際旅游島進程中發生的矛盾和問題的能力。二是程序意識：在現實中，“為了正確的目的不擇手段”已經成了一種影響深遠的社會文化心理，基于這種心理，很多時候，我們只注重目的和結果的是非，而不重視過程的對錯，但是在真正法治而文明的社會，必須充分認識到程序正義必須優先于實質正義。行政程序作為行政法中的基本法，它可以使紛繁復雜的行政權的行使得到基礎性的統一，因而大大提高了行政效率。公開、參與原則通過程序法得以落實，對依法行政和公民權益的保護，從主要依靠事后的司法監督，增加了通過行政程序使政府進行自覺的事中監督和事前監督，從而擴大了監督的范圍，促進了行政法治的發展。程序公正是保證行為公正的關鍵，在建設國際旅游島進程中，做什么事都要講規矩，要盡量減少和避免特區初期提出的“先上車后買票”的一些做法，重點選擇規范行政程序作為推進依法行政的抓手，在辦事程序上力求公正。三是服務意識：現代政府是服務型建設，而服務型政府必須是法治政府。建設國際旅游島，旅游產業是龍頭產業，也是一個綜合性服務業，沒有強烈的服務意識，是難以發展好旅游產業，建設好國際旅游島的。執政之要在于為民，行政之要在于依法。建設服務型政府，用法律保證政府更好地為人民服務，創建服務型政府是我們喊了多年的一個口號，但現實中落到實處的又有多少？我們離服務政府的差距有多大？關鍵的問題還在于我們缺乏服務意識。在實踐中政府管制的意識比較強，而服務的意識則較淡，提供優質服務的意識就更淡，以至于我們政府經常是好心辦成了壞事。所以，要真正的讓好心辦成好事，要讓群眾真正的感受到政府所提供的優質服務，我們必須從根本上樹立服務意識，并且把它作為一切行動的指南，只有這樣，我們服務政府的目標才會實現。

（二）旅游市場應加強運用行政指導

在旅游市場還不成熟的轉型時期，為了旅游市場的有效運行和可持續發展，在旅游行政監管中加強行政指導的運用是勢在必行。1．行政指導的常見方式及其運用。行政指導行為最突出的一個特點是靈活多樣、種類繁多，這與行政指導作為非權力強制行為的性質是相適應的。當前，國內外學者主要從行政指導具有何種功能的角度將其分成助成性行政指導、規制性行政指導、調整性行政指導三大類型。①助成性行政指導是指以幫助和促進相對人自身利益或事業發展為目的，為相對人提供幫助、出謀劃策、指引方向的行政指導。助成性行政指導的常見方式主要有建議、宣傳、示范、引導、提醒、推廣、推薦、幫助、輔導、指導、鼓勵、激勵、勉勵、號召、提倡、表彰、贊同等等。助成性行政指導可以針對一個區域內不特定多數行政相對人的做出，屬于抽象行政行為的范疇，如號召大家舉報擾亂旅游市場秩序的“零負團費”行為；也可以是針對一個或多個特定行政相對人做出，屬于具體行政行為的范疇，如對致力于推出有創新意義的旅游產品的企業或旅游工作者進行鼓勵。規制性行政指導是行政機關為了維護和增進公益，預防危害公益現象的發生，對違反公益的行為加以規范和制約的行政指導。規制性行政指導的常用方式有警告、勸告、告誡、說服、告知、反對、教育等等。規制性行政指導有時是在不存在規制法律的情況下適用，但大多是作為行使法律的正式規制權限的前階段適用，以對妨害行政管理秩序和公共利益的行為加以預防和抑制。例如，教育局對學校在職教師的有償補課行為的告誡、對違章建筑的提醒等。由于規制性行政指導事實上會對行政相對人的行為具有抑制作用，對行政相對人的權益影響較大，所以從法治角度出發，行政主體實施規制性行政指導時，除了要有組織法上的依據外，還要有行為法上的依據。調整性行政指導是行政機關以調整相互對立的當事人之間的厲害關系為目的的行政指導。行政機關進行調整性行政指導時通常采用的方式有勸告、調停、協商等等。調整性行政指導的運用應以行政機關在法律上對當事人某一方或雙方有一定權限背景為基礎。比如：采光權受到侵害的某居民與相鄰的高層建筑所有者發生利害沖突又協商不成，進而影響社區穩定時，由公安局或城建局等有關行政機關所采取的行政調解、勸告等指導行為。2．旅游市場加強運用行政指導要注意避免走形式和發生異化的。行政指導是宏觀層面的介入，旅游市場加強運用行政指導是必要的。行政指導作為積極行政執法的一種方式，不具有直接強制性，但因為行政主體其特殊的地位，很容易異化為強制性的行政方式。行政指導自身的彈性、非強制性等一系列問題就象一把“雙刃劍”，在旅游市場監管過程中運用行政指導手段要注意易出現走形式和行政指導中行為發生異化的消極作用。行政指導異化的現象在行政實務中是客觀存在的，比如某些基層政府將行政指導異化為具有強制性的行政命令、行政處罰等。同時侵害了相對人的行為選擇權和有關合法權益。因此，為了防止旅游市場監管中行政指導手段的異化，應對行政指導主體加以必要的規制和約束，同時為行政指導相對人提供可行的救濟途徑?？傊?，在旅游市場監管中運用行政指導手段，要注意采取有效措施減少和避免其消極的一面，才能充分發揮行政指導在旅游市場監管中的積極作用。

作者：胡燕佼工作單位：海南省政法職業學院