資本市場監管機構問題與對策

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一、“一行三會”是我國主要的金融監管機構

我國金融業目前是分業經營，在監管機制上與美國的多頭監管模式相似，主要監管機構為“一行三會”，即央行負責宏觀調控，證監會、銀監會和保監會分別負責對證券業、銀行業和保險業進行監管。2017年以來，中國新金融監管框架逐步形成。中央層面，設立國務院金融穩定發展委員會，“一行三會”調整為“一行兩會”，組建中國銀行保險監督管理委員會。原銀監會、保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。此次整合銀監會和保監會的改革舉措，體現了我國在金融監管方面“漸進式”的改革。

二、我國金融監管現行機制存在的問題

由于我國金融監管制度起步較晚，不像國外發達國家的監管框架自然形成，全面完善，而我國的監管框架多為政府指導構建，這就使得監管不夠完善，存在諸多問題。（一）金融監管重復、真空。在一些問題上，當下的監管機制存在重復監管。例如，銀行既要滿足央行的存款準備金的要求，還要滿足銀監會在銀行資產檢查上的要求。此外，央行通過“窗口指導”告訴銀行的房貸規模，但是銀監會還要確保銀行的資產質量。這些在監管上的重復，不僅浪費了監管機構的人力物力財力，也是增加了受監管機構的負擔。在另一方面，與國外的資本市場相比，我國資本市場存在著更大的監管空白。例如，當企業進入市場后，受到的監管壓力驟然減小，開始大肆圈錢，再加上市場退出監管更加不足，一些無良企業圈了錢就跑的現象時有發生，這就導致了市場上高度的信息不對稱，投資者承擔著極高的道德風險。而證監會也未出臺相應的監管機制，建立一個合理有效的市場退出程序。（二）彼此之間存在分歧。以央行和銀監會之間的關系為例，將銀監會從央行分離出去，央行負責制定貨幣政策，而銀監會負責對銀行進行監管。但是由于兩家部門缺乏信息溝通，使得央行制定宏觀政策的時候缺少各家企業的信息反饋，貨幣政策的有效性大打折扣。在另一方面，銀監會在監管的時候缺少宏觀信息的參考，其在監管過程中往往與貨幣政策產生沖突。再加上兩個機構互相推諉責任，導致分歧間隙越來越大。（三）監管權力受到制約。除了“一行兩會”外，參與資本市場運作的央企還隸屬于國資委。國資委，即國務院國有資產監督管理委員會，與“一行兩會”一樣都屬于部級單位，但是由于國資委屬于國務院直屬特設機構，所以會享有一些特權。這就使得國資委下屬的一些央企有著與“一行三會”叫板的權力。2013年，銀監會準備出臺相關規定，對影子銀行采取嚴格的監管措施，限制銀行表外業務的發展，但是大型國有金融機構抱怨這會大幅度降低企業的利潤，迫于他們的壓力，銀監會不得不縮減了原先的計劃。（四）監管手段單一。我國金融監管機構的監管手段單一，過分依賴行政手段，并且“重審批，輕監管”，這就使得監管部門在實際操作上主觀性強，官僚氣息濃重，極易產生腐敗。一些資質較差的企業通過短期內的運營操作，粉飾資產負債表，向相關官員行賄等手段以達到入市要求。而一些資質良好，有能力入市的企業，想通過正常手段入市卻會遇到重重阻力。在另一方面，由于缺乏嚴格的市場退出機制，一些無良企業圈了錢就跑，使投資人蒙受了巨大的損失。另一方面，由于我國金融監管著力于行政審批制度，注重控制微觀層面的風險，對宏觀的系統性風險還是缺少相應的監管機制。但是目前隨著影子銀行的迅猛發展，監管難度也越來越大。再加上中國對外經濟交往不斷加深，和境外金融巨頭的交易逐漸增多，中國資本市場的脆弱性逐漸顯露，系統性風險導致危機的概率大大增加。

三、國外成功經驗的借鑒與啟示

（一）英國的成功經驗。英國作為一個老牌的發達國家，金融行業的發展已有數百年的歷史，英國的監管模式對改善我國“一行三會”存在的種種問題，有一定的借鑒意義。2000年6月，英國頒布了《金融服務與市場法》，并于2001年開始執行。該法律將證券和期貨委員會、投資管理組織、個人投資局等機構并入1997年城里的金融服務管理局，并將后者確立為英國金融市場唯一的監管機構，取代了英格蘭銀行的監管職能，向財政部負責。該部門并非為政府機構，這樣既降低了政治對金融監管的影響，也降低了如果出現監管失誤而出現的政治風險。（二）發達國家給我國的啟示。從金融危機的爆發，充分體現了人性的貪婪及非理性，市場的參與者不能總是做出理性的決策，因此就需要一個強有力的監管機構來進行監督。而美聯儲在危機前對市場的放任，反而放大了危機，造成了更大的危害。在監管職能部門內部出現的嫌隙，往往給予了金融機構可乘之機來逃避監管。隨著世界各國在金融監管上的實踐，還發現多個并行的監管機構不僅使監管效率降低，還容易造成監管機構間責任的互相推諉，給受監管機構創造了逃避監管的機會。無論是中央地方監管，還是在中央設置多個部門監管，都應該置于一個機構之下。為了防止監管機構的官僚化，也應當有相應的機制進行監督。與發達的歐美資本市場相比，我國的資本市場發展仍不成熟，存在著諸多問題。例如，如何保障投資者的利益，如何杜絕幕后交易，如何使市場更加透明有效，如何提供可靠的金融衍生產品，這都是亟待解決的問題。隨著經濟全球化的不斷深入，市場對金融產品的需求也越來越大，然而現階段的資本市場，并不能滿足這一需求。近年來，中國如何監管影子銀行的問題被炒得越來越熱。影子銀行在中國快速發展，進一步說明了傳統資本市場的融資方式已經不能滿足企業的需求，企業不得不謀求其他方式。但是由于影子銀行將以前的表內業務轉向表外，逃過了傳統金融機構監管范圍，使得市場的系統性風險提高，對市場及投資人存在安全隱患。然而，現行的“一行兩會”至今都沒有拿出一個切實可行的計劃來對影子銀行進行合理有效地監管。如何提高我國監管機構監管能力及效率的同時，還要兼顧到促進金融創新，推動資本市場的發展，成了當下我國亟待解決的問題。

四、我國資本市場監管的對策與建議

（一）加強各監管部門之間的協調。就我國資本市場發展的現階段而言，在未來一段時間內仍然是保持著分業經營的局面，因此在金融監管上也應該繼續保持著分業監管的現狀。但是如今的“一行三會”的模式存在各種沖突，并不有利于行業的發展，因此，各部門間的溝通渠道需要拓寬。針對這一問題，在短期內，我國可以對現有模式進行改進，例如強化“一行兩會”的部際聯席會議的作用，聯席會議應當更頻繁地召開，以此加強部門間的溝通，來應對金融衍生產品的快速發展及行業內混業經營的趨勢。然而，隨著資本市場的發展不斷深化，我國資本市場會逐步向混業經營過度，那么這一短期方案就不再適應于時代的需求，面對未來可能出現的監管真空，我國還需要一個長期的機制。就長期方案而言，我國可以借鑒英國的經驗，央行應該逐步放下監管的責任而強化其對經濟發展的指導建議性作用，而“兩會”則要承擔起金融監管的職能，逐步打破彼此之間的行業限制，解決金融產品之間界限日益模糊的問題。而隨著時代的發展，現在的“一行兩會”制在未來將有可能變為“一行一會”制，對整個金融行業進行全面有效地監管。（二）強化監管機構的權威性與獨立性。上個世紀末，隨著全球資本市場的發展，為了防止政客們追求短期經濟利益的實現而干預央行等金融監管部門的政策，各國政府都提高了這些部門的權威性與獨立性，這也是全球金融比以往更加穩定的原因之一。然而在我國，由于往往要給予國資委以及其他部門一些“照顧”，“一行三會”的工作往往受到限制，監管職能大打折扣，金融監管無法落到實處，這就導致了我國金融監管往往變得無效化。也正因為如此，在對影子銀行的監管上，銀監會至今也沒有拿出一個行之有效的方案。因此，為了保證金融秩序的穩定，國務院應當強化金融監管機構的權威性與獨立性，使其擺脫其他部門的干擾，提高監管的有效性。（三）完善監管機制，實現全面監管。建立健全法律法規。在一個健全的資本市場監管體系中，監管機構應當可以綜合運用法律手段，經濟手段以及行政手段來對資本市場進行全面的監管。然而，現有《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《證券法》、《保險法》、《證券投資基金法》等法律法規仍需完善。由于法律上的不完善，技術上的限制，我國監管機構并沒有能夠很好的運用經濟和法律手段。加強對系統性風險的評估。國外發達國家對本國資本市場的系統性風險一直有專門的科學團隊進行跟蹤評測，這給經濟手段的運用提供了重要的參考。我國在這方面仍有很大差距，因此在通過使用經濟手段對風險控制與管理上仍顯得心有余而力不足。因此，金融監管機構自身要建立一套完善的系統監測市場上的系統性風險，給通過經濟手段對市場風險進行調控提供充足的理論、數據支持。

五、結論

面對資本市場的高速發展，我國需要一個強有力的監管機構對其進行監督指導。在后金融危機時代，各國都在調整自身的金融監管模式，將權力集中到一個部門，以防止分散監管帶來的監管缺位與重復，力圖提升監管效率。隨著我國資本市場的發展，混業經營逐步推進，現有的監管模式也出現了種種問題，資本市場的監管體系應該發展在資本市場的前頭，這樣才能夠保證監管的全面性和有效性。

作者:馮麗 單位:沈陽師范大學