防洪減災可持續發展論文

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遵循社會經濟可持續發展的原則，自80年代以來，已為世界各國有識之士所共識，并已成為我國發展的基本國策。當前各行各業在制訂各種發展規劃時，都標明將可持續發展作為應遵循的指導思想。防洪減災是社會經濟可持續發展的重要支撐條件，它可以增強社會經濟的抗干擾能力和發展的穩定性，在防洪減災規劃中如何具體體現可持續發展原則，是一頂值得探討的問題。

1、防洪減災與社會經濟可持續發展戰略的關系

“可持續發展”的定義和內涵，已經有不少學者研究探討，但至今仍未超出1987年聯合國環境與發展委員會在《我們共同的未來》一文中所提出的：“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需求的能力構成危害的發展”的闡釋。結合我國國情，其內函的實質是：有計劃的控制人口增長；科學地節約、高效開發利用各種資源；積極保護和改善生態及社會環境；提高人類對他們生存和發展客觀情勢的認識；限制人類自身不顧后果的各種有損全社會長遠利益的行為；協調人口、資源、經濟、環境的相互變化關系。這些正是達到可持續發展目標的基本要求。

洪水是地表水的重要組成部分，是塑造生態環境的一項重要動力。洪水具有兩重性：當其來量不對人類生存和發展空間構成危害時，是可利用水資源的一部份，如直接供生活生產引用、補給地下水、經過調蓄補充枯水期的水量不足以及沖洗河道和地表污染物等；另一方面，當其來量過大，對人類生存和發展空間造成沖擊破壞時，則是一種巨大的災害。在經濟欠發達的國家和地區，防洪設施不完善，標準很低，社會基礎設施(如房屋、道路等)簡陋易損，抗災害能力很弱，每遇較大洪水，則發生江河泛濫或堤防決口漫溢，致使經濟遭受損失，工廠停產，農田失收，房屋倒塌，甚至大量人口死亡，居民財產蕩然無存，不得不四處逃難，造成社會的大動蕩，經濟發展中斷或長期停滯不前。洪水災害便成為社會經濟可持續發展的重要制約因素。

洪水災害對社會經濟的影響主要是：1)危及人民生命安全，有可能造成一定數量的人口傷亡；2)破壞社會財富，造成巨大經濟損失，受災嚴重的地區和家庭可能使長期的財富積累毀于一旦；3)自然資源和社會基礎設施遭到損毀，如土地沖毀、生態環境遭到破壞、交通通訊中斷等；4)惡化環境，如擴散污染物，傳播疾病，造成社會秩序的混亂等。特別嚴重的洪水災害，可能造成大量人口死亡，各種基礎設施和社會財富遭受毀滅性的破壞，引起社會長期動蕩不安，同時造成難以恢復的環境災難。為了社會經濟可持續發展，當代凡是受洪水災害威脅嚴重的國家，都把防洪減災作為保障社會經濟安全的重大問題，積極研究解決。根據我國自然環境的特點和社會經濟歷史背景，洪水災害是歷史性的心腹大患，防洪減災設施建設成為穩定社會、發展經濟和保護環境的重大措施，得到舉國上下的普遍重視。持續不斷的加強和完善防洪減災各種措施，提高社會公眾防災減災意識，仍然是21世紀國家和社會公眾的重大任務。

2、可持續發展戰略對防洪減災的基本要求

社會經濟的可持續發展，不等于不間斷的增長，它受各種客觀因素的影響，也會發生一定程度的波動，但這種波動不應影響長期的增長趨勢，而在波動出現后能在較短的時期內恢復持續增長。洪水災害是引起局部地區社會經濟波動的一項重要因素，防洪減災措施的主要功能是：

1)保護人民生命財產的安全；

2)保障人民生活和各種社會經濟活動的正常運作；

3)保護各種資源和人類生存發展環境免于遭到破壞。同時，還應盡量化成災的洪水為可利用的水資源。這些功能正是防止社會經濟波動，保證社會經濟繼續增長的重要措施。防洪減災能力受社會經濟發展和科學技術水平的限制，在相當長的歷史時期內，人類是不能完全控制洪水災害的。從現實出發，人類只能以科學的態度，從長遠發展和全局利益考慮，既要積極地、適度地改造自然，控制洪水；又要順應客觀規律，主動地適應洪水，在某些時候、某些局部地區承受暫時的洪水災害，與自然協調共處。根據這種認識，在一定社會經濟發展水平下，采取工程措施和非工程措施，建立適應可持續發展要求的防洪減災體系是完全可以做到的。

為了適應社會經濟可持續發展，防洪減災的總體目標應是：

1)有效控制常遇洪水，使受洪水威脅地區的絕大部分在絕大多數年份社會生活和經濟活動不受影響，保持正常運作；

2)在江河遭遇大洪水時，采取各種措施，將洪水災害限制在事先安排的局部地區，使國家經濟運作和社會生活不致發生動蕩，不致影響國家長遠計劃的完成或造成嚴重的環境災害；

3)在遭遇特大洪水時，要對洪水出路預先作出安排，局部地區遭受災害后，能得到迅速救濟和恢復。主要江河防洪減災能力達到上述目標，社會經濟發展雖然在局部地區。某些年份暫時受到影響，但不會使其發展發生全局性和長期的大波動，可以使它始終保持可持續發展的勢頭。

3、保證可持續發展戰略目標在防洪減災對策中須妥善處理的幾個關鍵問題

(1)江河防洪的標準

江河防洪標準主要是從水文隨機性的角度反映防洪對象的安全風險程度。我國主要江河在防洪實踐中，一般都考慮三種不同情況：

1)河道堤防配合水庫可能達到的防洪標準，作為防御常遇洪水的基本要求；

2)以江河堤防、水庫的防洪能力為基礎，也就是在防御常遇洪水基本要求的基礎上再配合運用有一定工程設施和居民安全措施的分蓄行洪區所能達到的防洪標準，以此作為符合論證要求的防洪規劃標準；

3)如果曾經發生過的歷史最大洪水，超過防洪規劃標準，則往往將這種歷史最大洪水作為江河重點保護對象的安全校核標準，如長江的1870年洪水、珠江的1915年洪水、松花江的1998年洪水。這種歷史最大洪水，在歷史上曾經造成過巨大的、甚至毀滅性災害，為社會公眾留下了極為深刻的印象，一旦在當前或今后重現，則可能造成社會公眾難以承受的災難。因此，從可持續發展戰略的需要考慮，作為防洪減災的一個目標是必要的。如果按規劃標準所安排的防洪措施尚不能滿足防御歷史特大洪水的要求，則必須進一步安排必要的臨時措施(多數是因陋就簡的)加以解決，將其可能產生的災害限制在一定范圍內，防止洪水失控。

由于我國江河洪水年際變化很大，江河洪水來量與河道泄洪能力的矛盾突出，必須貫徹“蓄泄兼籌”的方針。但宜于修建水庫的河谷盆地和擴大河道、加高加固堤防所需占用的河道兩側土地，都是人口密集和經濟、政治中心地帶，修建水庫、整治河道和修建堤防都受到占地移民的限制和工程投資過高的制約，只能達到一定規模和防洪能力。依靠水庫堤防，主要江河一般只能防御10～20年一遇的常遇洪水，少數重要河段加大投入，降低直接經濟效益指標，可以達到20～50年一遇的防洪標準。超過上述限度，在防洪總體安排、建設投資效益、管理養護維修和防汛安全風險諸方面部會產生很大困難。因此，許多主要江河要達到合理的防洪規劃標準或對付歷史特大洪水，就不能不采取暫時犧牲局部保全大局的方略，利用原來的湖泊洼地、部分農村或經濟發展水平較低的地區作為臨時分蓄行洪區，防止洪水失控，將洪水災害限制在局部地區，盡量減少經濟損失和社會影響，防洪標準受經濟發展水平和國家財力的制約，在防洪規劃中，常規防洪工程防洪能力的確定，分蓄行洪區的建設規模、運用標準、安全設施和使用后救濟、恢復、重建等社會安全保障系統以及分蓄行洪區的經濟結構、管理體制的合理安排，便成為防洪規劃的核心和難點，也是防洪非工程措施風險管理的主要對象，必須考慮綜合因素，充分論證。

(2)防洪工程的質量問題

防洪工程的質量是實現防洪規劃目標的保證。許多水庫安全標準達不到設計要求，質量低下，隱患病險很多，堤防基礎地質條件復雜，多數未做必要處理，堤身隱患不清，填筑質量很差，水庫調洪、河道行洪水位未達到設計標準就險情不斷，甚至發生潰壩決堤，因此，確保工程質量是減少安全風險最重要的條件。江河堤防隨著防洪標準的提高而加高加固，堤防越高工程質量越難保證，消除隱患越加困難，高水行洪時險情越易發生。因此，依靠工程措施提高防洪標準，既要考慮自然環境和社會經濟的制約因素，又必須考慮防洪工程本身質量保證樣度和防汛風險增加所帶來的不利影響。

(3)工程體系的管理

防洪體系形成后，能否真正發揮作用，關鍵在管理工作。防洪體系戰線長、情況復雜，既經常受各種自然因素的破壞，又受各種社會經濟活動的影響和人力設置行洪障礙。各種破壞如果不能及時養護維修，各種障礙如不能及時清除，可能從對局部的影響擴大到對整個系統的安全造成危害。大江大河更突出的問題是分蓄行洪區的管理。分蓄行洪區既是防洪設施，又是居民生活生產基地。在規劃設計和管理中必須對其上地開發利用程度、經濟結構、生產方式和基本建設要有所限制和提出特殊要求，使之既能保證不使用年份居民的正常生活生產，又能在分蓄行洪時盡量減少破壞損失，同時還要考慮運用后便于恢復和重建。必須將防洪體系的管理放在與防洪體系建設同等重要的地位。在防洪體系建設時，要為管理創造必要的條件。

(4)不斷增強受洪水威脅地區居民承受洪水暫短淹沒的能力

在當代科學技術和社會經濟條件下，人類不可能完全控制洪水和消滅洪災，每年都有一些地區發生超標準洪水，或某些河段發生意外事故，都有一定地區和居民受到不同程度洪水災害。因此，提高受洪水威脅地區居民承受暫時洪水淹沒的能力是減少洪水時人口傷亡，經濟損失和社會影響的重要條件，也是防洪非工程措施的核心問題。提高居民承受洪災能力的主要措施包括：

1)提高居民防災意識，使他們確切了解居住地區遭受洪水的可能性和嚴重程度，宣傳臨時避洪減災的各種辦法，在遭受洪災時，有必要的思想準備和應變能力；

2)在修建房屋和各種固定設施時，要考慮適應洪水暫短淹沒的能力。在一般情況下，在遭受洪水淹沒時，只要不房倒屋塌，能保住重要財產，則損失率要大大減少，災后恢復比較迅速容易；

3)江河可能行洪的灘地、階地，應盡可能保持其行洪能力，如果非利用不可，也應將永久居民遷出，土地用作體育場、停車場、公園等允許臨時淹沒，并易于撤退的項目；如果河灘居民多，遷移困難，就必須采取類似分蓄洪區的安全措施，在遭受一定標準的洪水時，允許行洪。江河沿岸是城市集鎮聚集的地區，雖然通過防洪排水工程設施可將防洪、排水標準提高到較高的水平，但都有一定的限度，而且有不少城市集鎮受自然條件和經濟因素的限制，不可能達到很高的標準，因此要考慮建設“不怕淹的城市”。在城市集鎮規劃時要使供電、供水、通訊網絡、對外交通干線和重要地下設施具有一定的抗御洪水的能力，在一般地區暫時淹沒時，不對正常生活和社會活動產生重大影響。在當代科技水平和經濟力量下，是有可能做到的。

(5)妥善安排防洪減災的投入問題

防洪減災設施的建設在我國將是一個長期艱巨的任務，必須按照防洪規劃逐步完善和提高，使一個流域或一個河段防洪工程設施的標準能有計劃的提高，使其發揮總體的效益，鑒于洪水災害發生的不確定性，因此要防止大災大投入、小大小投入、無災不投入的被動局面。防洪減災投入應保持一定的強度，使江河防洪能力比較均衡的提高。不少地方防汛搶險舍得投入，但對管理運行養護維修不能安排必要的經費；或修建防洪工程設施可以按計劃安排投資，而對防洪的非工程建設則往往忽視，缺乏資金保證。這樣就使防洪減災的能力不能保持穩定，很難防止江河防洪能力逐步衰退的現象。國家在考慮防洪減災的投入時，不僅要考慮直接經濟效益，更須看到它的社會效益及其全部功能在社會經濟發展中的重要作用。要在安排防洪工程建設的同時，充分考慮管理運行、養護維修和非工程措施費用。國家對防洪減災的投入在各種基礎設施投入中，應適當超前，這是創造經濟發展外部良好環境的重要因素。江河防洪減災的能力，應當是一個長期持續增長的過程，國家必須有全面的規劃和安排，使防洪減災逐步適應社會經濟可持續發展的要求。

防洪減災是社會經濟可持續發展的重要支撐條件，是一種增強社會經濟發展抗干擾的能力，是保持發展穩定性的重要因素。要通過防洪的工程措施和非工程措施，盡量減少經濟損失、社會影響和環境破壞，同時不斷增強受洪水威脅地區居民承受暫時洪水災害的能力，使絕大部分地區在絕大多數年分不受或少受洪水災害，使每年受災的部分地區居民能在較短的時期恢復重建，并保持社會穩定，這樣就能保證社會經濟可持續發展戰略的實現。