農村水利途徑建設管理論文

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2001年以來，山西省按照國家的統一部署，在臨猗、代縣、澤州、太谷、襄垣五縣進行了農村稅費改革試點，取得了階段性成果，總結和探索出不少好的經驗和做法。根據中央提出的“積極穩妥、分步實施”的方針，山西省委、省政府決定2003年在全省全面推進農村稅費改革工作，并正式啟動。目前，稅費改革工作在全省正扎實推進。

農村稅費改革中“兩工”使用與逐步取消、“一事一議”和財政轉移支付等政策的規定，為農村水利建設既帶來了發展機遇，又使其面臨著挑戰。為此，筆者對實行農村稅費改革中開展農田水利建設的情況進行了專題調研。

1.正確估價稅費改革對農村水利建設的積極作用

以“四個取消、一個調整和一項改革”為主要內容的農村稅費改革試點工作，是我國在農村繼、實行家庭聯產承包經營之后的又一重大改革。這場改革的主要目的在于切實減輕農民負擔，為廣大農民群眾提供休養生息的機會。這一目的在稅費改革中體現的非常明顯。據對山西五個試點縣的調查分析，改革后，五個試點縣的農業兩稅及其附加為7768萬元，比改革前的12784萬元（農業稅、農業特產稅、鄉統籌和村提留中的公益金、管理費）減少5016萬元，減幅達39%，加上取消的屠宰稅和各項集資，農民總的稅費負擔減少11252萬元，減幅達59%。改革后農民人均負擔已由126.8元減少到51.8元，人均減少75元，減幅達59%。農民勞均負擔的“兩工”也由上年的15.3個減少到10個以下，減少34.6%。據測算，這項改革到位后，全省農民人均可以減輕稅費負擔50元。

農村稅費改革工作的重要內容之一，就是逐步取消過去統一規定的勞動積累工和義務工（以下簡稱兩工）?！皟晒ぁ比∠?，村內進行農田水利基本建設、修建村級道路、植樹造林等集體生產公益事業所需勞務，嚴格實行“一事一議”，由村民大會或村民代表會議民主討論決定，并實行上限控制，每個勞動力每年最高不得超過10個。除遇有特大防洪、搶險、抗旱等緊急任務，并經縣級以上政府批準可臨時動用農村勞動力外，任何地方和部門不得無償動用農村勞動力。那么，如何正確估價這一政策對農村水利建設的積極作用。我們認為，這不僅關系到農村稅費改革工作目標的整體實現，而且關系到農村水利建設在新形勢下的持續推進。從對政策規定本身內涵的理解和山西稅費改革的實踐來看，我們認為，“取消兩工”、“一事一議”政策的實施，對農村水利建設至少有以下三方面的積極作用。

1.1從水利投入的規定上把握，有利于農村水利建設的健康發展

在農村稅費改革試點的推進中，中央在水利建設的資金投入上，已經作出了相應規定，凡屬大江大湖治理和大中型水利基礎設施建設，所需資金在國家和省級基建投資計劃中予以重點保證，對較大的農田水利建設項目，應從地方基建計劃中安排資金，堅決取消基建投資中要求農民出資進行配套的做法。這一規定，一方面把農村較大的水利建設項目，作為地方基建計劃列入計劃之中，取消農民出資配套；另一方面廣大農村可以集中精力辦好以農戶直接受益為主的小型、微型水利建設項目。從這個意義上說，國家的規定，明確了不同規模水利建設項目的投資主體，可以保證項目資金的真正落實，這是對農村水利建設的強有力的政策支持，從而可以確保農村水利建設的健康發展。

1.2從“一事一議”的內涵上解讀，有利于農村水利建設的制度創新

《國務院關于全面推進農村稅費改革試點的意見》規定，要嚴格執行村內“一事一議”籌資投勞政策，這是農村基層民主政治建設的重要內容，必須長期堅持?！耙皇乱蛔h”的精神內涵在于，堅持量力而行的原則，充分考慮農民的經濟承受能力，有多少錢辦多少事，充分尊重農民的民主權利，多數農民同意的事就辦，不同意的就不辦。就山西大多數地區而言，十年九旱則是制約農業發展、影響農民生活最關鍵的問題所在，所以，農村水利建設，則成為“一事一議”的主要內容之一。這樣，“一事一議”則是在新形勢下加快農村水利建設的重要的制度創新，這一制度將在很大程度上杜絕形式主義和“花架子”、“勞民傷財”工程的產生，將會使農村水利建設好事辦好，充分發揮其在農業增產、農民增收和農村發展中的作用。臨猗縣2002年全縣農田水利基本建設投資總額為7432.1萬元，其中，通過村內“一事一議”制度，集資2390萬元，個人投勞折資3811萬元，占到投資總額的83.4%。代縣近兩年通過村內“一事一議”制度建設小型、微型水利建設項目，群眾非常滿意，原來時有發生的因為建設水利工程的上訪、告狀事件再也沒有發生過。臨猗縣和代縣的實踐說明，只要充分尊重群眾意愿，實施的工程符合大多數村民的利益，就能夠最大限度地調動群眾參與的積極性，使“一事一議”制度得以有效地貫徹執行。

1.3從明晰產權的改革上審視，有利于農村水利建設主體的確立

“一事一議”制度，不僅體現了農民是受益主體，而且體現了農民是新形勢下農村水利建設的投資主體。平遙縣和太谷縣，在農村稅費改革的推進中，以“明晰產權”為主要內容的水利改革呈現良好的發展勢頭，民營辦水已成為改革中的亮點，涌現出大戶投入，農戶融資、村戶合作、聯戶合股、拍賣發展等多種辦水模式，農民已經成為農村水利建設的生力軍。平遙縣農戶獨資新建水利工程139處，擴大和改善灌溉面積20810畝。太谷縣候城鄉共有11個村進行了水利改革，占到全鄉18個村的三分之二多，共拍賣水井160眼，原定底價161萬元，總拍賣回收200萬元，凈增值39萬元。這種辦水模式體現了“誰投資、誰經營、誰受益”的水利改革方向，從而促進了農村水利建設主體的進一步確立。

2.客觀分析稅費改革對農村水利建設的多重影響

稅費改革后，運用“一事一議”制度組織開展農村水利建設，無疑是推進農村民主政治建設的一大舉措，同時也為進一步加快農村水利建設，提供了堅實的政策支撐。但是，在逐步取消“兩工”的過渡時期、“一事一議”的探索階段和財政轉移支付政策的實驗初期，都會對開展農村水利建設帶來一定影響。我們認為，集中反映在三個方面。

2.1認識方面

當前，部分基層干部和群眾對稅費改革與開展農村水利建設兩者之間的關系，在認識上存在的不一致和片面性，給開展農村水利建設帶來了一些人為障礙。一是部分農民群眾認為，國家明令要取消“兩工”，就是不讓農民出工出勞出資，從而把取消“兩工”與“一事一議”制度割裂開來，使許多農村水利工程無法正常開展。二是部分干部認為，“兩工”逐步取消后，再加上多數縣級財政屬“吃飯”財政，農村集體經濟薄弱，今后農村水利建設主要靠國家投資，存在等、靠、要的思想，這種認識與國家稅費改革政策有偏差。三是部分干部認為，當前正處于取消“兩工”和“一事一議”的交錯時期，對一些有發展潛力急需辦的農村水利工程，抱著走著看，慢慢來，不急于開工建設的思想，以致貽誤建設工期。這種認識在一定程度上影響了農村水利工程建設的進展。

2.2組織方面

稅費改革以后，鄉、村各項經費明顯減少，特別是一些邊山地區和貧困鄉鎮，甚至連鄉村干部的工資支出也出現很大缺口，致使鄉、村干部組織和發動農民群眾開展農村水利建設的積極性下降。太谷縣范村鎮20多個村的村干部年均工資僅400元都保證不了，從而直接影響到了農村水利建設的組織工作。同時，組織力度的不同，也使一些經濟強鎮與貧困鄉鎮開展農村水利建設的差距進一步拉大。臨猗縣投入最多的孫吉鎮達到840萬元，而最小的廟上鄉投入只有184萬元。尤其是在組織落實“一事一議”制度上表現的“三難”問題，更應引起足夠重視。一是“一事一議”決策難。由于水利工程自身存在投資投勞并舉、受益農戶有限的特點，加之“議”的程序復雜，很難獲得半數村民同意而決策。據調查，除一些經濟較發達的縣市、鄉鎮和集體實力較強的村能夠較好執行“一事一議”制度外，經濟欠發達縣市和貧困鄉村很難通過“一事一議”來開展農村水利建設工程。二是統一組織協調難。集中表現在跨村、跨鄉水利工程的組織、協調和實施上。三是部分領導有畏難情緒。在稅費改革期間，有些領導抱著不愿“碰釘子”、“找麻煩”的心態，能上的工程不上了，必須干的工程也由大工程變成小工程了。這些新情況和新問題的出現，不可避免地要影響到農村水利建設的有效組織開展，從而給農業和農村經濟的發展帶來不可忽視的影響。

2.3投入方面

稅費改革后，在農村水利建設的投入上將發生變化。從山西來講，以900萬農村勞力每人投入15個“兩工”計算，“兩工”取消后，每年相當于減少農田水利基本建設投入近7億元（以每工5元折算），從而使得過去國家支農資金部分補助、農民投工配套的水利工程也無法開展。以山西實施飲水解困工程為例，三年中，國家和省級投入資金5億多元，而市縣配套和農民投工折資等達到6億多元，才解決了353萬人的飲水困難問題。現在“兩工”取消了，無疑會加大這類工程的實施難度。同時，根據國家目前的財政政策，多數項目都是需要農民投資投勞完成的。如山西省節水園區建設，國家級園區為國家投資50%，農民投勞50%；省級園區國家投入只有30%。水保生態環境建設中，黃河流域治理重點項目要求農村投資20%，海河流域治理重點項目為30%。國家淤地壩建設項目，2003年山西省規劃總投資10822萬元，需農民自籌4160萬元，范圍涉及12個鄉、24個村，有勞力2.88萬人，每個勞力年需投工72個。國家七大流域治理項目，山西兩片規劃總投資9300萬元，需農民自籌1800萬元，涉及范圍內的每個勞力年需投工23個。防洪工程和清淤清障等公益、社會性工程也都需要農民投勞才能完成。那么，稅費改革后，這些項目的實施將面臨困難。從先行稅費改革試點的太谷、代縣、襄垣等縣情況看，農村水利建設進度與往年相比明顯減慢，而且工程規模大都很小，其主要原因之一就是投入上不去，尤其是農民投勞的減少，對此產生了較大影響。

3.積極應對稅費改革后農村水利建設的全新實踐

實行農村稅費改革，其根本目的就是減輕農民負擔，讓農民休養生息。但是就山西而言，農業基礎脆弱，農村經濟發展后勁不足的問題仍然客觀存在。如何妥善解決這個問題？尤其是作為政府部門、特別是財政部門，如何在保護農民利益的前提下，使農村水利建設堅持不懈地開展下去？這是擺在我們面前一個非常嚴肅的課題。根據山西試點縣的實踐，我們認為，必須制定和完善相關配套政策，從而確保稅費改革后農村水利建設的健康推進。

3.1進一步提高對山西農村水利建設極端重要性的認識，切實加大農村水利的投入力度

十年九旱，水資源貧乏，這是山西的基本省情，興水治旱是全省農村水利建設的永恒主題。這兩個基本點，任何時候都不能忽視。近年來，我省水利建設迎來了非常好的發展時期，中央和省級水利建設投資逐年增加。據統計，2002年省級以上水利建設資金達到11.5億元，比2001年增長22%。其中中央投資達到7億多元，比2001年增加62%。但與全省農村水利建設的任務相比，水利投入明顯不足。全省農田水利工程，特別是大中型灌區多數老化失修，效益衰減，渠系利用系數只有0.45，節水改造任務艱巨；全省農村還有近100多萬人飲水十分困難，還有500多萬人飲用氟砷水；全省還有6萬平方公里水土流失面積和大多數河流未得到治理，生態環境惡化、洪水威脅依然存在；農村小型水利工程、節水灌溉工程以及山區水利建設仍然相對滯后，以及已建工程的管護維修問題等等。這些都需要在認真規劃、科學決策的基礎上，加大投入力度，進而從根本上改善全省農業基礎脆弱的狀況。特別是在稅費改革初期，針對部分干部群眾認識還不到位，集體經濟力量薄弱，水利工程建設和管理還存在諸多矛盾和問題的情況，國家加大投入力度，對引導、規范和加強農村小型水利建設更具現實意義。

3.2進一步改革財政支農資金的投入重點，千方百計調動農民投入的積極性

從山西的實際情況來看，今后財政支農資金的投入重點應放在三個方面。一是農業灌溉工程。特別是要把節水灌溉作為一項革命性措施來對待，抓緊進行現有灌區的改建、提高渠系水和田間水的有效利用率。積極推廣農業節水新技術，建立健全用水總量宏觀控制和田間用水定額管理微觀控制雙控指標，推廣IC卡變頻智能收費系統，強化計量設施建設，控制配水權，實現強制節水，以減少水費開支，降低農業生產成本、實現減輕農民負擔的目的，以保護和引導農民節約用水，達到節水與增產雙贏效果，調動農民建設節水工程的積極性。二是農村飲水解困。省委、省政府決定，從2003年開始，再用3年時間解決全省剩余的247萬人飲水困難。同時今后還要解決500萬人飲用氟砷水問題。這類工程應該列為今后支農資金投入的重點。此類工程，農民樂意投工投資，相對容易組織。通過實施，也可為今后開展農村水利建設積累經驗。三是水保生態建設。此類工程建設，可以利用國家已有的“四荒”拍賣治理、退耕還林等政策，實施相對容易，關鍵在于政府組織。我們認為，上述三個重點，與農民利益息息相關，與改善農業條件密不可分，只要這三個重點的投入上去了，農民投入的積極性也會調動起來。這也是在新形勢下對開展農村水利建設途徑的一個重要探索。

3.3深化水利投融資體制改革，積極拓寬新形勢下農村水利投入渠道

一是政府部門要調整財政支出結構，妥善解決好財政的越位與缺位問題。國家投資的重點應逐步向公共水利工程轉移，如水利骨干樞紐、干渠防滲，農村集中供水、中小型河道治理、生態環境建設以及防汛抗旱應急工程等。以戶為受益單位的田間工程等則應以民辦水利的方式為主。

二是財政和水利部門可以從農田水利事業經費中，安排一定比例的資金，用于信貸貼息，吸引各類信貸資金支持水利工程建設，調動群眾和社會投入的積極性。

三是深化水利產權制度改革。對小、微型農村水利工程要按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，搞活經營權、放開建設權，廣泛吸納社會資金；對大中型水利工程，按照“管養分離”的政策，明確投資主體、管理主體或法人主體。特別是對大戶治理水土流失和民營水利工程等公共、公益和生態效益投入部分，應逐步探索投資到戶的補助政策。如對生態效益明顯但經濟效益特別是近期經濟效益不明顯的水保生態建設項目，可由國家投資改善道路、水利等基礎設施，以此吸引社會資金進一步治理?；蛘哂蓢彝顿Y，統一治理，然后租賃或拍賣到戶經營管理。也可以實行生態建設補償制度，也就是對于民間投資建設的，以生態效益為主的項目，國家給予一定的補償，以此調動和保護民營辦水的積極性，保證財政資金的支出效益。

3.4對較大的水利工程，全力創新“一事一議”制度的實現形式

農村水利建設是一項群眾參與度高的綜合性系統工程，除村內微小型水利工程實行“一事一議”制度外，要千方百計創新“一事一議”制度的實現形式，特別是對跨村、跨鄉水利工程亦要按照“一事一議”制度來加以實施。一是政策引導。用政策說服教育和引導農民放棄一時一戶的小利益，樹立長遠意識和大局觀念，也可采用“推磨轉圈，輪流受益”的辦法，由縣、鄉政府出面組織和協調。二是政府要加大前期投入的引導資金，進而調動農民群眾的投入積極性。三是注重效益，珍惜民力，先易后難，盡量多辦“事半功倍”的事情。四是民主決策。在遵循“量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制”的原則上，按照水利部門的統一規劃，年初上交縣、鄉人代會進行審議，經村民大會或村民代表大會討論通過，由縣、鄉政府批準后實施。

3.5正確把握政策界線，妥善處理好農村稅費改革與水利建設的關系

農村稅費改革是一項系統性工程，牽涉面廣，政策性強。搞好了，受益于農民和國家，搞不好，會影響基層組織建設和社會穩定。為此，各級政府和財政、水利等相關部門，一定要服從和服務于黨中央和國務院的這項重大決策，工作上要積極，措施上要具體，妥善處理好三個方面的關系。

一是要正確處理好政府組織引導與協調的關系。取消“兩工”，實行“一事一議”，決不是說政府對農村水利不管不問，放任自流，而是要改變過去的指令性干預方式為指導性引導方式。政府必須事先把群眾一家一戶辦不了、辦不好、需要政府和基層組織出面協調的事情考慮周全、計劃周全，包括農民需要的資金籌措、政策服務、技術指導、市場信息等等。對財政部門而言，就是必須改革水利投融資體制和支農服務機制，研究制定相應的配套政策，確保國家水利投資安全和充分發揮效益。

二是要正確處理好農民積極投入水利建設與加重農民負擔的關系。不能錯誤地把農村水利建設與加重農民負擔混為一談，農村水利建設的目的是改善農村的生產和生活條件，是屬于生產性投入范疇，受益的主體是農民群眾。而加重農民負擔的根源是一些不合理的“亂收費、亂集資、亂罰款和攤派”，絕不是因為組織農民搞農村水利建設造成的。我們的各項工作只要建立在尊重農民意愿的基礎之上，就能切實保證農民的合法權益和利益。只要有利于農村經濟發展，有利于農民受益，農民心甘情愿地自覺投入，就應當給予支持和鼓勵。

三是要正確處理好適度建設與農民休養生息的關系。發展才是硬道理。要使農村社會和農村經濟得到發展，就必須加強農村基礎設施，堅持不懈地開展農村水利建設。我們的政策應主要體現在“多予、少取、放活”六個字上，讓農民休養生息并不是不讓農民自愿投入，而是從政策上給予寬松和放活。歷史經驗告訴我們：對水利稍有忽視，哪怕出現1—2年的停頓，都會給農村經濟和增收帶來嚴重的影響。

同時，要在認真調查研究的基礎上，出臺一些與稅費改革相配套的政策和辦法。我們認為，當前急需的，一是應加緊出臺今后開展農村水利建設的指導性意見。二是盡快研究出臺農村水利工程建設資金籌集、用水戶參與水利工程管理和水價改革等有關政策。三是出臺繼續穩定和加強基層水利服務體系建設的政策性指導意見。四是積極探索出臺組織農民參與國家水利工程建設直接增加農民收入的辦法。

總之，農村稅費改革試點工作是一項非常嚴謹的系統工程，涉及面廣、政策性強；而與之關系十分密切的農村水利建設，又是一項非搞不可，而且非搞好不可的“民心事業”。各級政府只有以情為民所系、責為民所負、利為民所謀的博大胸懷，才能真正找準農村稅費改革與農村水利建設的最佳結合點，從而探索出一條與農村稅費改革相得益彰，相互促進的農村水利建設的新途徑，為農業和農村經濟的健康發展和全面建設小康社會提供可靠的支持與保障。