非自愿移民收入管理論文

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國際上對非自愿移民①問題的關注與研究主要始于20世紀80年代后期和90年代初期［1］。中國作為發展中國家，在過去50年中進行了大規模的經濟建設，修建了8萬多座水庫，54000km鐵路，1157000km公路，120多個民用機場，640多個城市，10000000多個工業企業，導致了4000多萬非自愿移民②，我國非自愿移民問題已引起了國內學術界的廣泛關注。我國非自愿移民主要在農村，非自愿移民的核心問題之一是恢復移民的經濟收入，而作為發展中國家的人民，經濟收入是基本需求與發展基礎，也是非自愿移民所關注的中心。因此，本文主要基于中國農村非自愿移民經濟收入主要來源構成，分析產生非自愿移民收入風險的原因，探討規避收入風險與實現收入恢復的可能途徑。

①本文指世界銀行4．30導則所定義的非自愿移民（involuntaryresettlement），系指因興建工程項目而引起的較大數量的、有組織的人口遷移及其社區重建活動。

②世界銀行報告《中國非自愿移民》（1994）和亞洲開發銀行區域性技術援助項目781《中國移民政策與實踐》（施國慶、陳紹軍、荀厚平，1999）。

一、中國非自愿移民收入的主要來源

中國非自愿移民的收入來源主要有以下幾方面：

1．農產品收入

農產品收入是中國農村移民收入的主要來源。農產品收入主要由糧食產品收入、經濟作物收入、畜牧產品收入、水產品收入，林果產品收入及其農產品加工收入所組成。

2．工業品收入

在中國非自愿移民過程中，曾經有不少非城市移民利用補償資金投資于工業品生產，興辦了不少移民企業。但從總體上看，移民興辦的企業一般是生產規模小，形成不了規模經濟，生產的產品多為技術含量低的初級產品，產品缺乏市場競爭能力，成功率極小。因而，工業品收入占移民收入的比例是微乎其微的。

3．庭院經濟收入

農村移民大多數可以發展庭院經濟，如種植蔬萊、水果等，既可以豐富自身的生活，減輕自己的生活支出，其富余部分又可以銷售，獲得一定的經濟收人，庭院經濟對農村移民有著重要的作用。但庭院經濟的發展與移民居住環境和地點密切相關。

4．工資性收入

工資性收入是指移民從事相對穩定的職業而獲得的以工資形式支付的報酬，例如，移民在機關、企業、事業單位就業所獲得的工資收入等。在農村移民中，具有工資性收入的移民是非常少的。

5．資本性收入

移民在其搬遷過程中常伴隨物質財富損失和精神壓力，特別是農村移民自身不可能具有大量的閑置資金投資于資本市場，移民的資本性收入主要是少量的儲蓄存款利息與債券利息所得，資本性收入占移民總收入的比例很小。

6．捐贈性收入

捐贈性收入是指從某些捐贈人無償贈與中得到的收入。一般來講，捐贈性收入是偶然的，暫時的，不可能是經常性的、長期的，而且是少量的。捐贈性收入對移民的長期收入構成不產生根本性的變化。而且這種捐贈性收入常常發生于少量的非常貧困的移民身上不具有普遍性。

二、影響中國非自愿移民收入的主要因素

1．制度性因素

制度變革是影響非自愿移民收入的一個非常重要因素。隨著我國經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌，計劃經濟體制下有關非自愿移民的政策措施在市場經濟體制下不再適用，移民政策對移民收入的保護功能弱化。而且，由于移民相對于全社會人口而言畢竟是少數，在經濟制度轉軌過程中很少會專門考慮移民群體的利益，因而我國經濟制度的變革對移民收入的影響一般要大于非移民。

（1）商品價格決定機制

在計劃經濟體制下，商品的價格由國家決定，而在市場經濟體制下，商品的價格由市場決定。雖然在計劃經濟體制下，并沒有對移民群體制定專門的計劃價格，但移民往往比非移民更多的享有價格的優惠與保護。商品價格決定機制的變化，從兩個方面影響移民的經濟收入。在市場經濟體制下，移民無優價或平價的國家計劃物資可以購買，移民生產成本受市場影響；另一方面，移民生產的產品的賣出價格不再是計劃價格，而由市場決定。

（2）就業制度

在傳統的計劃經濟體制下，我國國有企業實行的是“統包統配”的就業制度與“一次分配定終身”的固定用工制度，因而在農村非自愿移民中，常常基于我國特殊的城鄉戶籍制度，采取“農轉非”的移民安置方式，有不少移民由政府安置進入企業。而隨著國有企業改革的深入，企業人事管理制度正發生根本性的轉變。同時，企業實行減員增效與人力資源結構存量的調整，被安置在企業工作的移民由于文化素質相對較低，勞動技能相對較差，競爭能力差，隨時都可能面臨失業，面臨著失去經濟收入的風險。

（3）土地制度

由于我國城市土地是國家所有，農村土地是村、組集體所有，并且在項目開發中土地資源的補償價格是根據土地管理法及其相關配套法規確定的，不能完全反映土地的市場價格。因而非自愿移民一旦喪失土地資源，或數量減少，質量降低，可能無法得到完全的賠償，主要依賴土地資源或地理區位優勢的移民，搬遷后的經濟收入水平必然下降。

2．社會性因素

影響非自愿移民收入的另一重要原因在于移民原有社會體系的瓦解，需要重新構建新的社會體系。

（1）文化、教育、衛生

由于移民而使原有的文化教育體系打亂，雖然在移民過程中會重建文化教育衛生系統，但由于重建新系統可能在設備、技術水平、人員配備方面存在問題，會使移民在文化、教育、衛生各方面受到影響，影響移民的生產知識、技能以及健康，進而可能影響移民的經濟收入與支出。這種影響是漸漸產生的，不易為人們所覺察，然而影響卻是深遠的。

（2）社會關系網絡

移民原有社會關系網絡的解體，需要較長的時間才能恢復，移民獲得信息變得困難，融洽社會關系，建立相互信任機制需花費許多精力與時間。例如，農村人口外出打工，主要是依靠親戚，朋友之間相互介紹，相互傳遞信息與相互結伙而形成的。而移民被動遷移后，社會關系網絡的解體必然會減少移民從原有社會關系網絡中獲益的機會，延緩移民觀念革新的速度，影響到移民勞務收入，生產技術使用等各個方面。

（3）生態環境

由于人口遷移，區域性人口密度驟增，必然影響區域內的生態環境，在移民過程中雖然強調環境建設，但由于經濟發展和移民短期收入的需要，往往過度開發或不適當地開發自然資源，導致嚴重的生態環境惡化，長期的結果是移民需付出高昂的治理投資，影響移民經濟的持續發展。

3．經濟性因素

中國非自愿移民中貧困問題主要發生在農村移民。由于中國農村經濟還主要處于自給自足的自然經濟，而且農村移民常常是農村經濟較落后的人口，經濟發展的物質基礎是決定其經濟發展水平的主要因素，被動移民的發展結果不僅是經濟發展的物質基礎影響了其經濟發展，而且其他的經濟資源對其經濟發展的制約作用也非常突出。

（1）土地資源

中國是一個人口大國，人均土地資源本來就極為有限，特別在東部平原地區，人均土地資源占有量非常低，移民一旦失去土地資源，很難重新獲得。土地資源的損失，絕對地減少移民從土地上獲取收入的機會。

（2）人口密度

由于移民的安置，使一定區域內的人口密度驟增，人口對區域內資源需求的壓力增加，各種利益相關群體的矛盾沖突可能加劇，從而可能引發一定的社會問題，影響移民的經濟收入。

（3）生產技能

由于搬遷，移民一般需要重新尋找新的就業形式，新的就業形式就意味著移民要具有新的技能。當移民的文化素質較低時，移民從事新的就業方式，需要學習新的技能，移民若不能掌握新的生產技能，移民就無法適應生產，也就無法獲得經濟收入。

（4）人力資本積累能力

由于人力資本與物質資本是經濟發展兩個不可或缺的條件。人力資本與物質資本互為補充，人力資本投資的效果往往要相當長的時間才能顯現。在移民過程中，常常非常重視短期見效的物質資本的投資，而忽略人力資本投資，使得經濟發展的持續能力受到限制。特別在現代經濟發展中，人力資本的作用大于物質資本的作用。移民的人力資本積累能力減弱，會影響移民的經濟發展，從而導致移民的長期收入受到影響。

（5）空間位置變換

移民生存的空間位置發生變換，移民從原有公共設施與公共物品中獲益的機會、途徑與大小均發生了根本性的變化，導致移民收入的基礎發生變化，而且往往由于移民空間位置的變換使得移民參與市場交易的成本增加，從而影響移民收入水平。

三、中國非自愿移民收入風險規避的可能途徑

1984年，中國提出了開發性移民政策，這一政策的實施有助于移民規避收入風險，減少貧困，盡快恢復到搬遷前的收入水平。開發性移民這一思路是基于以下想法：移民問題不能靠一次性補償來解決，不能靠生活救濟來解決，移民安居成敗的關鍵，在于能否把補償投資與水庫移民的人力資源結合起來，改消極賠償為積極創業，變救濟生活為扶助生活，使移民安置與安置區建設結合起來，把被動移民轉化為主動移民，從而實現移民安置的長治久安。所謂開發性移民，即開發資源、發展經濟、安置移民，也即充分利用安置區的各種資源（自然資源、人力資源）和移民資金，有計劃的組織移民開發資源、發展生產、建設庫區、重建家園。通過經濟發展，實現移民經濟的良性循環和妥善安置，達到恢復與超過移民不搬遷時的生產生活水平，使移民安居樂業，長治久安。

1．開發性移民的原則

（1）恢復原則

開發性移民是利用補償投資幫助移民進行生產和安置區建設。故補償是基礎，是開發性移民的條件，沒有補償就談不上開發、發展。補償的費用的計算應以移民區恢復至搬遷時的生產生活水平為標準，而不能僅以財產損失的實物量為標準來計算補償費用。

（2）發展原則

開發性移民的目標是妥善安排移民的生產生活，做到不降低移民原來正常年景實際的經濟收入水平，并逐步有所提高。為了達到這一目標，在移民安置過段中，就必須將補償和發展結合起來，通過各種措施，實現移民區社會經濟的持續、穩定發展，走開發性移民之路。

（3）系統性原則

開發性移民是一項復雜系統工程，不能獨立地就移民安置論移民安置，在進行開發性移民安置時，應統籌兼顧，綜合平衡。不僅要將移民開發和安置區建設緊密結合起來，移民安置和改善生態環境很好地結合起來，將移民的經濟系統恢復與社會文化系統恢復有機的統籌考慮，將移民安置區與所在地區的區域經濟發展結合起來，使移民安置區的人口、資源、環境協調發展。

（4）參與原則

開發性移民安置是一個以人為中心的活動。征地拆遷給成千上萬的人帶來了負面影響，在對移民進行補償安置時，移民有權對實物指標的調查統計、補償標準的確定、安置方案的選擇、各類資源的分配、開發性生產項目的選擇與抉擇及決策等涉及移民個人或集體切身利益的工作發表意見，充分參與，并盡可能將屬于移民與村組的權利還給他們。當移民的利益受到侵犯時，有權申訴。充分的公眾參與是確保開發性移民順利進行，移民的利益不受侵犯的重要手段之一。

2．開發性移民的特點

（1）整合性

由于水庫淹沒，水庫移民不得不離開自己的家園，移民區的原有社會經濟系統結構被打破。開發性移民使移民重建家園，形成新的社區和社會網絡，建立新的經濟系統和經濟結構，從而達到移民區社會經濟系統的重新整合。

（2）開發性

開發性移民的關鍵在于開發，充分發揮庫區的資源優勢，通過合理的投入和有效的開發活動，使資源優勢轉化為經濟優勢，從而促進庫區的發展。開發性移民是移民安置的根本出路。開發性移民與單純安置補償的傳統做法相比，它有利于充分利用庫區資源；有利于合理利用移民經費，提高投資效果；有利于安定團結，實現移民妥善安置。

（3）可持續性

開發性移民的方針是通過開發創業，使移民安置與庫區建設和發展結合起來，移民安置和改善生態環境結合起來，使庫區的人口、資源、環境、社會、經濟可持續協調發展。可見，保持庫區經濟社會的可持續發展，是開發性移民始終遵循和追求的根本目標。

（4）機遇性

水庫淹沒是對原有的移民系統的破壞，但在破壞的同時，也孕育著恢復和重建的大好機遇。開發性移民實現了移民系統的恢復和重建，在復建過程中可以去弊存利，汲取歷史經驗教訓，用符合社會經濟發展潮流的思路去規劃和建設移民所在地的社會經濟系統。因此，水庫建設給移民帶來了開發資源，發展經濟、建設庫區機遇。

3．開發性移民收入恢復途徑

（1）開發移民的生產技能

經濟學中的人力資本理論認為，個人的收入主要是由個人的知識，技能所決定。我國非自愿移民中收入低下者，除了物質資源缺乏外，移民的生產技能普遍低下是其主要原因。例如，我國水庫工程移民大多是位于交通不發達的貧困山區，移民的生產技術與技能十分落后，而且傳統的思想觀念根深蒂固，其農業生產技術、模式、產品品種常常是多年一貫制?！爸胃F先治愚”，當移民具有多種生產技能時，移民可以規避單一生產技能下的潛在風險。這也是中國許多貧困農民脫貧致富的長期經驗總結。

（2）制度變革與管理創新

在宏觀經濟體制與政策發生變革時，與移民有關的政策理所當然要及時調整，以最大限度地降低宏觀經濟體制與政策的變革給移民所帶來的損失。同時，在移民管理上要加強創新，如在項目開發中為老齡移民提供養老保險，建立移民參與機制等。

（3）轉移移民勞動力

由于失去土地資源，勞動力大量富余。如果不能轉移富余勞動力，巨大的就業壓力可能導致移民經濟發展以充分就業為目標，區域產業結構轉換慢，產業結構升級阻力大，經濟增長放慢，從而使移民陷入惡性循環之中。因此，在發展經濟中要及時地將富余的移民勞動力從傳統產業向現代產業轉移，從安置區向安置區外進行轉移，建立移民集鎮，以鄉鎮經濟帶動移民發展。

（4）建立健全保護移民利益的法律法規體系

移民已經為工程項目的建設做出了貢獻，其自身權益理應得到保護。因此，要從根源上消除移民貧困等突出問題，加強有關非自愿移民的法律制度建設是十分必要的。

四、結語

各國的發展經驗表明，項目開發中的非自愿移民問題如果處理得不好，會引發嚴重的社會問題，會嚴重影響一個區域的經濟發展進程。對非自愿移民的核心問題——經濟收入途徑與風險所進行的初步探討，與其說是對非自愿移民問題的研究，不如說是給從事社會學、經濟學、人力資源開發的學者提出了一個現實問題，希望為開展我國非自愿移民重建問題的研究起到拋磚引玉的作用。

參考文獻：

［1］MichaelM．Cernea．InvoluntaryResettlementandDevelopment［J］．FinanceandDevelipment，1988，25（3）．