財力支持水利設施建設論文

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編者按：本文主要從進一步明確政府支持農田水利建設的重點；進一步提高農田水利基礎設施建設投入的比重；進一步豐富參與農田水利基礎設施建設的形式進行論述。其中，主要包括：我國財政對農業基礎設施建設的投入長期不足，不能滿足建設需要、一旦停發國債，對農田水利建設的投入又會大幅度下降、我國政府支持農田水利建設在重心方面主要存在兩方面問題、全國有效灌溉面積占總耕地面積的比重僅為44‰在有效灌溉面積中、財政對直接作用于農業生產的農田水利基礎設施投入比重偏低、我國財政對農田水利基礎設施建設投入的比重不高、推行農村集體公益事業建設的“一事一議”籌資籌勞制度、資金問題、勞動力問題、組織的問題、中央把建設主體下移到地方，省、市級地方政府又繼續將其下移到基層等，具體請詳見。

我國財政對農業基礎設施建設的投入長期不足，不能滿足建設需要，農田水利設施建設的滯后已成為制約農業發展、農民增收的“瓶頸”。1998年以來，國家增發大量國債用于農業基礎設施建設，之后國債資金K占年度間中央預算內農業基建投資的70％以上。但只靠發行國債籌集資金不是長久之計，一旦停發國債，對農田水利建設的投入又會大幅度下降，不利于農業的發展和農村經濟的平穩。實際上，三十年的改革開放已使我國綜合國力有了很大提高。數據顯示，全國財政收入繼2003年突破2萬億元、2005年突破3萬億元以來，2006年又接近4萬億元達到39343.62億元，2007年更是史無前例地突破5萬億元。這表明，我國已經具備了進一步加大對農業基礎設施建設支持力度的財力條件。

一、進一步明確政府支持農田水利建設的重點

我國政府支持農田水利建設在重心方面主要存在兩方面問題。其一，財政對農田水利設施投入的比重偏低。農田水利設施建設包括中小型農田水利建設、中低產田改造等，既是提升農業綜合生產能力、實現農業可持續發展的支撐條件，又是促進農民增收、農村發展的必要前提。由于我國財政支持農業基礎設施建設的重心主要偏向大江大河治理、大型水利建設等，加之我國農田水利基礎設施建設的歷史欠賬較多，底子薄、基礎差，農田水利基礎設施還遠不能滿足農業生產發展的需要。我國大多數地區的中小河流缺乏必要的調蓄設施，不能很好地滿足農業灌溉用水需要，大部分地區農田水利設施還不健全，農業靠天吃飯的現象還比較嚴重。數據顯示，2000-2006年各年間我國有效灌溉面積增長速度均低于1％，截至2006年底，全國有效灌溉面積占總耕地面積的比重僅為44‰在有效灌溉面積中，節水灌溉面積又僅占到41％；已建成的8億多畝灌溉面積，普遍存在灌溉設施標準低、配套差、老化失修嚴重等問題，全國農田平均每年受旱面積達3億畝以上，灌區中等干旱年缺水300億立方米，因旱減產糧食數百億公斤。

財政對直接作用于農業生產的農田水利基礎設施投入比重偏低，與之形成對比的是：財政用于帶有廣泛社會性的大型水利建設(如大江大河治理、大型水利工程建設等)的支出比重偏高。“九五”期間，中央財政累計安排大型水利建設資金達1100多億元，約占我國“九五”期間農業基礎設施建設投入總量的70％左右，而且大部分大型水利建設資金又被應急投入到了防洪、抗旱、灌溉等救急性工程項目上。同時，林業生態建設投入資金所占比重也較高，2000年所占比重達到18.2％。大型水利、林業的特點是具有顯著的社會效益、生態效益，其受益對象不僅僅局限于農業，而在統計數據時，這部分投入都是計入對農業的投人中的。因此，農田水利設施建設真正直接得到的財政支持，以及在建設中農民真正直接得到的切身實惠被放大了。

二、進一步提高農田水利基礎設施建設投入的比重

我國財政對農田水利基礎設施建設投入的比重不高，與建國以來中央財政支持農業基礎設施建設的政策取向有關。建國以來，中央財政用于農業基礎設施建設的支出主要被集中投入到大江大河治理和大型水利設施建設中，而農田水利基礎設施建設則主要劃歸地方政府負責。1994年分稅制改革以后，地方財力被大大削弱，地方財政在農田水利基礎設施建設上明顯呈現出“心有余而力不足”的疲態。而在地方財政支持農田水利基礎設施建設的總投入中，縣鄉兩級基層政府又是農業基建的“主力軍”。財力不足，加之財權事權不對等，基層財政在支持農田水利基礎設施建設中早已是不堪重負。特別是在取消農牧業稅和農村稅費改革以后，基層政府的財政狀況更是雪上加霜，很多地方的財政基本淪為“吃飯財政”甚至“要飯財政”，根本無力承擔支持本地區農田水利基礎設施建設的任務。2003年起中央取消農村“以工代賑”的“兩工”制度，農田水利基礎設施建設因此同時面臨資金和勞動力兩方面不足的問題，建設極難得到落實。

三，進一步豐富參與農田水利基礎設施建設的形式

針對基層政府財力緊張、無力承擔農業基建任務的實際情況，中央從2007g起開始逐步試點推行農村集體公益事業建設的“一事一議”籌資籌勞制度?！耙皇乱蛔h”從發起的初衷上看，一方面為了緩解基層財政的壓力，另一方面也為了激發廣大農民在農業基礎設施建設中的主體意識和積極性。從目前的實際效果上看，“一事一議”確實在諸如民主公開、保護農民合法權益方面具有一定的優越性，但試圖通過村民自治的“一事一議”籌資籌勞制度來解決農田水利基礎設施建設地方財政資金不足的問題，在實際執行中是很難做到的。原因有三：

首先是資金問題。農民收入水平很低，如果缺乏財政的有力支持、得不到政府的配套資金，就算自主籌資興建農田水利基礎設施也是一筆很大的開銷，“一事一議”籌資在實踐中的可行性很差。農民不是不想通過自身力量籌資進行農田水利基礎設施建設，只是日益加劇的貧困狀況讓其有心無力。尤其嚴重的是，越是迫切需要進行農田水利基礎設施建設的地區，貧困程度往往越高，“一事一議”的籌資難度越大，由于農田水利基礎設施直接關系到農業生產、農民增收，其建設的滯后又反過來加重了該地區農業的落后、農民的貧困，從而形成惡性循環。

其次是勞動力問題。在如今大多數的農村，青壯年勞動力大部分都外出務工，留守家中的一般都是婦女、兒童和老人。不具備農田水利基礎設施建設的勞動力條件，“一事一議”的籌勞制度因而難以得到落實。鑒于我國當前的農村勞動力結構，比較可行的方案是通過招投標的方式引入專業建筑施工隊進行農業基礎設施建設，但是農民的貧困程度，決定了通過“一事一議”自發出資找建筑施工隊的辦法不可行。

另外還存在組織的問題。一是集中村民難。受經濟發展狀況的影響，一到農閑，農村的青壯年大都外出務工或者經商，務工地點比較分散。同時，有不少村民對村內基礎設施建設等公益事業缺乏必要的關心和參與熱情，認為村內事情是村干部的事，召開村民大會議事的難度較大，村民到會率難以保證。二是意見統一難。一些農業基礎設施，有的農戶直接受益或全部受益，有的農戶間接受益或部分受益，前者“一事一議”籌資籌勞的積極性較高，后者則較低，很難形成統一的意見。三是執行落實難。在實施“一事一議”過程中，即使提案在村民代表會議上大部分人表決通過了，但沒有通過的一部分人在籌資過程中往往會拒交款項，而只要一戶不交，就會引發其他農戶相繼拒交“一事一議”款，執行難度很大。

縱上所述，從建國以來中央財政支持農業基礎設施建設的政策變化過程可以看出：在農田水利基礎設施建設“誰是建設主體”的問題上，中央把建設主體下移到地方，省、市級地方政府又繼續將其下移到基層，基層因為無力承擔又進一步下移給農民，農民作為我國最貧困的人群，就算推行“一事一議”的民主制度，顯然也無力作為建設主體承擔農田水利基礎設施建設的任務。

因此歸根結底，我國財政對農田水利基礎設施建設投入比重偏低的問題，最終還是反映出我國在基礎設施建設中的城鄉“差別待遇”問題。在城市，政府為城市居民提供了完善的公共基礎設施，使得本來收入水平就高于農民的城市居民享受了良好的公共財政服務，但是在農村，本該由政府提供的以及本該由政府與農民共同提供的農業基礎設施卻都主要由農民承擔建設任務。長期以來，在國家“重城輕鄉”政策背景和“挖農補工”的非均衡發展戰略影響下，農業基礎設施建設特別是農田水利基礎設施建設的資金來源受到極大制約。雖然近年來國家對農業高度重視，但是“給予農民國民待遇”的理念在現實中仍未真正兌現。在當前我國經濟高速發展，財力向中央高度集中，而城鄉差距又日益擴大的新形勢下，中央政府理應更多地承擔起應盡的責任，打破基礎設施建設中城鄉“差別待遇”的不合理現狀，在基礎設施特別是中小型基礎設施建設中，真正做到向農業傾斜。