農田水利設施市場化改革問題及策略

導語：農田水利設施市場化改革問題及策略一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

從上世紀80年代中期開始，我國小型農田水利設施的管理，在一些地區出現了市場化改革趨勢。小型農田水利設施具有公共物品屬性，市場化改革會出現追求利益最大化和提供公共服務的矛盾。文獻研究發現對于小型農田水利設施市場化改革的評價存在分歧。有研究基于管理效率，肯定了市場化改革中產權和管理主體的個體化轉變¨l2．3但也有研究基于農戶用水成本、用水秩序和用水的公平性，指出小型農田水利設施市場化改革損害了用水農戶的利益。產生分歧的主要原因是：(1)對小型農田水利設施的屬性界定有差異。有研究認為小型農田水利設施屬于“私人物品”’，根據科斯定理，私有產權利于提高管理效率。但一些研究認為小型農田水利設施屬于“公共物品”。劉鐵軍指出小型農村水利設施中具有“私人物品”屬性的微型工程所占的比例不大，資產比例更小J。(2)評價目標存在差異，是追求設施使用效率最大化，還是追求灌溉服務的可及性。本研究揭示小型農田水利設施管理市場化存在的問題和改進方法。本研究于2009年開展了實地調研，利用大學生返鄉的機會，調查了34個村，涉及17個省區。這34個村都有因旱情造成糧食減產的情況。每村一名調研員填寫1份村級問卷，并選8—9戶種糧農戶進行訪談，共回收有效農戶問卷287份。此外，在通過問卷收集定量數據的基礎上，還在一些地區開展了案例研究。

一、小型農田水利設施管理市場化趨勢

本研究把新中國成立后的60年粗略分為3個時期。時期指1949—1970年代，分田到戶指1980到1990年代，稅費改革取消兩工指2000年以后。調研村這三個階段產權情況的統計數字顯示調研村產權和經營管理主體的變遷經歷了多元化和非公有的趨勢：(1)產權形式存在多樣化的趨勢。(2)非公有產權比例提高。(3)稅費改革后出現了產權不明的情況。稅費改革后基層的經費減少，一些農村地區將小型農田水利設施的管理推向市場，導致維護資金沒有著落，出現了產權不明的情況，見下表。這三個階段的管理經營主體從統計數字看，與這三個階段產權形式的趨勢相似：(1)管理經營主體存在多樣化的趨勢。時期絕大多數為村集體管理和生產小組管理，分田到戶階段出現了聯戶管理，稅費改革后又出現了農民用水戶協會管理。(2)非集體的管理主體比例提高。(3)同一種產權形式出現了不同的經營管理模式。稅費改革后，同是村集體產權，但是除了大部分由村集體經營管理外，還存在經營管理權下放到生產小組、村民個人和農民用水戶協會的情況。在管理推向市場的情況下，稅費改革后基層經費有限，小型農田水利設施的管理維護資金的負擔，促使了管理權的下放，這是市場化改革中有利于設施管理的方面。但是調研發現部分地區市場化改革中出現的私人管理的模式存在較多問題。

二、市場化改革中私人管理出現的問題

目前，小型農田水利設施市場化改革中私人管理模式比較常見，有研究對北方6省的調查顯示，1995年到2004年個體產權機井所占的比例從42％上升到70J。但是調研發現市場化改革出現的私人管理模式問題較多。胡繼連(2000)指出農田水利產業具有明顯的自然壟斷特性，處于壟斷地位的水利經營者，往往存有提高價格謀取暴利的心理和行為傾向J。李燕瓊(2003)的研究中也提到，小型農田水利設施灌溉制度市場化改革后，可能出現追究利潤故意不及時供水或哄抬水價的情況p。此次調研發現，承包是比較常見的私人管理模式，但是由于承包人往往只追求利益，而且權利、義務關系沒有明確，因此在一些地方承包后出現群眾的利益受影響的情況。水井承包后，水價和配水都由承包人控制，出現了灌溉高峰期供水緊張時提價和供水秩序混亂的情況。新疆S灌區有農業生產用井575眼，但是其中只有20眼是灌區供水單位所有，其他水井為村集體所有，或已經被私人買斷。所有水井中約80％為短期的私人承包，承包期限為2—3年。在用水緊張時，私人承包的井就存在水價高漲的風險。據該地區供水單位反映，供水緊張時，經常有因井水供水水價高而上訪的農戶，該地區供水單位也試圖給每眼井按照銘牌的功率定價，但是實踐中并沒有得到執行。

三、公有產權和集體管理方式的優勢

除水價和用水秩序以外，還有研究表明，小型農田水利設施私人化以后，其他農戶不愿再承擔溝渠疏通的任務，而私人又無力獨自完成此項任務，導致一些農田得不到灌溉]。本研究比較了公有產權和村民個人產權的設施運行管護情況，發現從設施運行和設施管護的及時性來看，公有產權明顯優于村民個人產權。公有產權設施運行良好和管護及時的比例分別為39．1％和56．5％，村民個人所有的設施運行良好和管護及時的比例分別為14．3％和28．6％。以下是按照管理模式分類詢問農戶對小型農田水利設施維修是否滿意的評價。調研發現，農戶對于小型農田水利設施維修的滿意度評價方面，對村民個人承包的設施維修不滿意的比例最高達到42．1％，而集體管理模式對于維修及時性不滿意的比例相對較低，分別為24．8％和30％。

四、私人管理模式的改進

為解決或緩解公共物品供給和運行管理中的問題，1990年代在英國首先出現了公私合營模式：由公共部門與私有部門，旨在分擔公共設施建設和公共服務中所存在的風險和收益的合作管理模式10]。由于以上私人管理模式存在的問題，小型農田水利設施的管理在實踐中出現了農民用水戶協會和私人混合的管理模式。將設施經營管理的權利進行了分割，在農作物的關鍵灌水期由農民用水戶協會統一管理，其他時間可以私人自主經營。新疆新疆維吾爾自治區S村共有60口水井，其中農民用水戶協會所有的只有5個，其他水井在協會成立前已經由私人買斷。私人管理水井價格提高和灌水秩序混亂，導致村民經常上訪。為了緩解私人管理水井出現的矛盾，s村成立了農民用水戶協會，在用水緊張時期統一供水價格、統一調配井水，避免因用水緊張而水價暴漲，保障農戶灌溉用水，在用水不緊張的時候水井仍然由私人經營管理。最初承包戶不同意用水緊張時統一供水價格，但是如果不接受統一的價格，村里不讓開井，開了井也不讓水走渠道，因此承包戶只能接受。5—7月用水緊張時由協會統一配水，協會統一定價，千瓦小時5毛錢(1度電5毛)，由私人開井，協會安排配水員配水。S村村書記兼任農民用水戶協會會長，水管員由村干部兼任的有3個。村書記在村里任村長近30年，權威性高。此外，還有水塘水資源由農民用水戶協會的用水小組統一調配，維修由用水小組統一組織，水塘承包給個人經營的案例。在湖南省N村的一個生產小組，有4O戶農戶，3個堰塘，堰塘面積一共1O畝。3個堰塘都是小組所有，承包給村民養魚，承包費作為小組收入。3個塘的灌溉放水、巡視統一由農民用水戶協會的用水小組派人管理。堰塘的維修由小組長組織農戶有償出工。這種協會管理和個人承包經營結合起來的管理模式既避免了承包戶養魚與其他農戶灌溉用水的矛盾，又通過承包經營的承包費補貼了維修的費用和勞動力。

五、研究結論和建議

部分地區小型農田水利設施管理市場化趨勢明顯。有研究指出非集體所有制比集體所有制管理的效率高。但是從抗災和糧食安全的公共物品角度來考慮，或從水資源公有資源管理的角度來考慮，提高效率就不是唯一思考問題的角度了，需要考慮的問題還有：公共物品是否能公平地滿足公眾需要，公共物品和公有資源是否能可持續使用等。此次調研發現，部分地區小型農田水利設施管理的市場化改革中，私人管理的比例提高。由于缺乏約束機制，出現了私人追求利益最大化，不能保障農戶灌溉需求，包括用水水價提高、用水秩序混亂和不愿出錢維修設施的問題。小型農田水利設施的公共物品屬性決定了完全依靠私人提供灌溉服務存在一定困難。因此，市場化改革管理模式的選擇非常重要，一些地方出現了通過私人和用水戶協會相結合的管理模式將農田水利設施使用獲益的權利進行分割，將保障農戶灌溉需要和保障承包人的利益進行約束和平衡。這在很大程度上減少了私人管理的缺陷。這是一種有益的嘗試。一定程度緩解了私人管理追求利益最大化與提供公共服務的矛盾。此外，對于在市場化改革中出現的私人管理模式，政府應發揮必要的指導和監督作用，對于私人管理模式可以通過合同協議等以契約形式規定私人管理的權利義務關系，約束私人管理中單純追求利益最大化的缺陷，保障農戶的灌溉需要。