農民與農田水利建設研討

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近年來，我國頻繁發生的嚴重水旱災害，造成重大生命財產損失，暴露出農田水利等基礎設施十分薄弱，必須大力加強水利建設。實現今年“一號文件”提出的農田水利建設目標，需要發揮政府與農民的雙重積極性。政府積極性的發揮雖然也有障礙，但可通過政府認識提高、相關政策的出臺、上級政府的強力推動與專業部門的積極響應等途徑予以克服。在當前市場化、工業化、城鎮化深入發展的背景下，發揮農民在農村參與：衣田水利建設的積極性，則必須建立起用貨幣購買農民勞動的機制，用利益激勵把農田水利建設要求轉化為農民的自覺行動。

農民缺乏進行農田水利建設的積極性

良好的農田水利基礎設施有利于農民提高生產效率從而增加農業收入，農民理應具有開展農田水利建設的積極性。然而，現實生活中卻不完全如此，大多數農民雖然在心里盼望改善農田水利條件，但行動上卻缺乏積極性，并不愿意投入過多人財物參與農田水利建設。原因如下：農田水利具有公共產品的性質。不管我們在理論上如何界定公共產品的范圍，對于以家庭為單位承包集體土地從事農業生產經營的農民而言，投人大、使用期長、受益范圍廣、各家都有需要、但一家一戶又無能為力的農田水利設施，就是典型的公共產品。在我國悠久的農業發展史中，水利設施就是作為標準的公共產品來建設的；計劃經濟時期，則是依靠強大的組織能力發動農民在農閑季節無償開展農田水利建設。正因為如此，長期以來，我們計算農業投入時，在風調雨順的年景，農業用的天然河水、雨水包括計劃經濟時期修建的水庫水等是不計人農產品成本的，只有農民花過錢的灌溉用水支出才計入成本，而農田即土地的價值一直以來則幾乎從來不計入農產品成本。不計入成本不等于沒有成本，現階段其支出最終還是要政府或集體來承擔。既是公共產品，單個的農戶自然就沒有開展農田水利建設的積極性。理論上，農村實行的是統分結合的雙層經營體制，集體經濟組織可以組織農民進行農田水利建設。但在現實中，集體經濟組織在不少地方還流于形式甚至處于有名無實的狀況，積累極其薄弱，再加上稅費改革后村干部人數減少且年齡偏大，使得一般農村集體經濟組織無力開展哪怕是小型的農田水利建設。在城市，能夠取得投資回報的公共產品，還可以引進社會資本，但農田水利建設投資，社會效益高、經濟效益低，難以有效收回投資，吸引社會資本參與的難度較大。在沒有財政資金投入的前提下，農民的確缺乏開展農田水利建設的積極性。

農業收入在總收人中占比下降。在家庭承包責任制剛開始實行的十幾年時間里，農民還是以務農為主，農業收入是農民家庭收入的主要來源，加上公社時期修建的水利設施較完善，農民為耕種自家責任田只需進行少量的田邊地邊就近的水利與土地整修勞動，那時的農民對于承包地近處的微型農田水利建設，是有積極性的。如果有承包耕地發生水土流失或被水害毀損，承包者會盡全力投資投勞予以修復。不僅如此，農民還會積極開荒擴大自家的耕種面積以增加家庭總收入。近些年來，隨著農民收入來源多樣化，農業比較效益下降，農業收入占家庭總收入的比重不斷降低，則出現相反的趨勢。平原地區，耕地不易被毀且易于機械耕種，勞動強度相對較小，拋荒較少，但素質較高的青壯年農民對經營農業熱情降低則是普遍的情況。在山區與丘陵地帶的農村，除退耕還林因素外，拋荒的耕地日益增多，被水毀的耕地，農民在計算機會成本后大多聽之任之，以前農閑時各家整治土地、聯合疏浚渠塘溝堰的行為已不常發生。那些通過承包別人耕地在一定程度上擴大了土地經營規模的農戶，是可以獲取較高農業經營收入的，但其收入水平不足以形成他們開展大規模農田水利建設的動力，何況那種大量投資形成的較長受益期限以及較大收益范圍還難以保證與他們的轉包租種期限與耕種面積相一致。對于基層政府來說，關注的重點是非農業與財政收入，農業占GDP比重持續降低，投資大且難見成效。稅費改革后，農業是需要補貼的部門，發展農業對增加財政收入貢獻不大，自身財政困難不愿投入，認為開展農田水利建設保證糧食安全等是中央與省級政府的責任，缺乏工作的自覺性、主動．性。農村社會結構發生著急劇變化。青壯年外出務工、老人婦女兒童在家留守務農是現今各地農村人口結構的基本狀況，這種人口結構使得在農村開展小型農田水利建設缺乏勞動力基礎。以家庭為基本經營單位的農民，為實現家庭收入最大化目標，讓文化知識、勞動能力、專業技能較高的青壯年外出務工以獲取較高的務工收入，讓勞動能力相對較差的老人婦女在家務農以獲取較低的農業收人，幼年子女在有一定自給性勞動做基礎、貨幣開支較低的農村生活，就是一種最理想的家庭勞動分工模式。這是農民從現實制度出發在微觀上做出的生產力與生產關系的完美結合，只不過其出發點是為了實現家庭收入最大化而不是為了發展現代農業。稅費改革后，干群關系得到極大改善，但一些惠農政策在基層的實施過程不公開又缺乏監督，農民也對村干部產生了一些新的不信任，村級組織通過“一事一議”的方式調動農民出資出勞的權威已逐步喪失，組織農民開展農田水利建設幾無可能。經過多年市場經濟的熏陶，以及務工足跡遍及全國各地后見識與思維的進步，原本結構單一的農民出現了分化，農民觀念也開始發生變化，除了部分地方少數有能力有意愿的人出資改善村莊生產生活環境外，普通農民只愿以最低投入獲取農業收成，對于開展回報率較低的農田水利建設是沒有興趣的。農村人口總量與占比持續減少，是一個不可逆轉的趨勢，其結果是，新生代農民工根本就不參加農業勞動，而大多數留守的父輩則將主要精力集中在幫助子女進城安家上，只要自己有飯吃就行，從事農田水利建設，不是個體農民關注的重點。

調動農民參加農田水利建設的積極性

農民是農田水利建設最基本的主體，也是最直接的受益者，由于上述原因的存在，使得農民缺乏在農村進行農田水利建設的主動性與積極性。解決這一矛盾，必須適應我國經濟社會的新形勢與農村農業出現的新變化，按照統籌城鄉發展與實施“兩個反哺”的原則要求，逐步建立健全體制機制，使參加農田水利建設的農民能夠直接得到貨幣報酬，從經濟上調動農民投身農田水利建設的積極性。確立用貨幣購買農民勞動的理念。按照勞動價值論的基本原理，只要是對社會有益的勞動就是有價值的，就應該讓付出勞動的人在經濟上得到相應的回報。多年來，我國市場經濟體制沿著此方向不斷發展與完善，農民的經濟行為也遵循著付出勞動換回貨幣的原則。但是，實踐證明，市場經濟體制自身難以建立起對很多社會有需要的勞動給予應有貨幣回報的機制，如私人產品范圍中的家務勞動，公共產品范疇中的農田水利設施建設等等。即便隨著市場經濟體制的深入發展，越來越多的本屬于該政府提供的公共產品開始由私人部門提供，但必須有一個前提，就是這類私人提供的公共產品投資可以方便地建立回報機制，或有政府事先簽訂的償還協議做保證。為此，調動農民主動參與農田水利建設的積極性，除了必要的環節須使用現代機械設備外，還必須盡可能把更多的尤其是小型農田水利建設投資與當地農民的勞動結合起來，用貨幣購買農民參與水利建設的勞動，不僅讓農民在農田水利設施建成后因農業增收而收益，更要讓農民在農田水利設施建設過程中直接收益，且這種收益水平應不低于當地的平均務工報酬。重復計劃經濟時期用行政手段強制農民長期大規模無償進行農田水利建設的做法，或者單純依靠專業建設公司排除農民參與農田水利設施建設的做法，以及認為農田水利設施只是使農民收益應由農民自己投資投勞建設的觀點等都是不可取的。解決好購買農民勞動的資金來源。多渠道籌集資金，解決好購買農民參與農田水利建設勞動的資金來源，是調動農民積極性的關鍵。首先，發揮政府主導作用，將農田水利建設作為公共財政投入的重點領域。地方政府應落實中央精神，努力在“十二五”時期使本級財政對農田水利投入的總量和增幅有明顯提高；完善水利建設基金政策，拓寬來源渠道，增加收入規模；健全水資源有償使用制度，調整水資源費征收標準，擴大征收范圍。其次，加大金融支持力度，綜合運用財政和貨幣政策，引導金融機構增加農田水利信貸資金。根據具體水利工程的建設特點和項目性質，確定財政貼息的規模、期限和貼息率，在風險可控的前提下，支持農業發展銀行積極開展水利建設中長期政策性貸款業務，鼓勵國家開發銀行、農業銀行、農村信用社、郵政儲蓄銀行等銀行業金融機構進一步增加農田水利建設的信貸資金；積極開展水利項目收益權質押貸款等多種形式融資，鼓勵和支持發展洪水保險。第三，廣泛吸引社會資金，推動符合條件的地方政府融資平臺公司拓寬水利投融資渠道，吸引社會資金參與水利建設。支持集體經濟實力較強的鄉(鎮)村組織、有一定經濟基礎的農業大戶以及熱心農村公共事業建設的個人等投資農田水利建設，在具備條件的地方組織引導農民開展力所能及小型農田水利建設。

制定用貨幣購買農民勞動的規劃。當前，包括農田水利設施在內的需要持續加大投入力度的農村建設項目有很多，但不等于說可以不顧條件普遍地用貨幣購買農民在農村付出的全部有益勞動。必須根據各地經濟社會發展現狀及未來趨勢，根據各地農村的不同條件與發展水平，以行政區域為單位，政府、專家與農民相結合，制定出農田水利建設過程中農民用勞動換貨幣的具體規劃，分批實施。在統一規劃基礎上，按照多籌多補、多干多補原則，加大一事一議財政獎補力度；根據城鎮化發展趨勢，實行自籌、補貼與農民投工相結合，優先安排中心村人畜飲水工程建設的需要；生產性水利設施建設，既要考慮其公共產品的性質，又要考慮農民直接收益程度?？梢罁r戶承包耕地的面積與耕地距離水源遠近來確定農戶自己投資投勞的多少，較遠的公共部分用市場手段吸引農民參加建設，較近的農戶直接收益的部分實行財政補貼、信貸支持與農戶自己出資出力建設相結合。在小規模家庭經營基本格局沒有發生大的改變之前，水庫塘堰興建維修、耕地修復開發與整理，是農戶家庭難以承擔的，應把工作做細，實現外部資金投入與本地農民勞動力投入的充分結合。在農村社會急劇變化的現階段，做好農田水利等農村基礎設施建設工作，必須從機構、組織、人員、資金等方面解決好突擊性建設與長期性管理的關系，克服重建輕管的現象，防止民心工程成為傷心工程。