農田水利設施建設與管護存在問題及措施

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1現行農田水利建設與管護現狀

農田水利輸水渠道中，按渠道職能和規模，一般把固定渠道分為干、支、斗、農四級。全國水利設施的修建是由水務、農業、國土和農業綜合開發等多部門共同參與建設。干、支渠是輸水的主要骨干渠道，項目建設實施的主體單位為水利部門，再下一級是斗渠，斗渠下一級是農渠，有的農渠下面還有毛渠，項目建設實施的主體單位除水利部門外，還有農業、財政、農發和國土部門，修建完成后，根據水利工程管理相關規定：水平工程實行屬地和分級管理，水源工程和干渠以上的（渠道）由水務部門進行管理，干渠之下的（渠道）、支（渠）、斗（渠）、農（渠），由鄉鎮及村委會一起進行管理。就目前管護情況來看，有水務部門管理的水源工程和干渠工程，還有部分養護經費和水費配套資金，尚且能勉強維護、正常運行。交到鄉鎮、村委會管理的支、斗、農渠，管護好壞參差不齊。

2工程管護中存在問題及原因分析

2.1管護意識淡薄、認識不到位

首先是部分政府干部存在臨時觀念，把項目工程當成自己的政績工程，只顧爭取項目、資金，重建設、輕管理，工程建起來后，只要任期內不出大問題，工程好壞留給下任去管，還有的干脆推給村里或者農戶，自己當“甩手掌柜”。其次是灌區群眾主體意識不強，沒有把項目工程看成利人利己的共有財產而自覺維護、主動看管，只顧自己好用，不管工程好壞。大部分群眾對工程建后管護的責任意識不強，認為工程由國家投資建設，應由國家負責管理、維護，工程毀損與己無關，因而漠不關心，置之不理。

2.2產權歸屬不界定、不明晰

工程項目建成后雖要辦理一定的移交手續，但實際上只是管護責任、產權和義務在形式上的移交，并未把三者真正落到實處。產權歸屬不明晰是導致管護責任和義務不落實的重要原因，工程產權界定困難，產權歸屬不確定，工程建后管護存在群眾不愿管、村里無錢管、鄉鎮表面上管而實際上不管的現象，導致一些資產尤其是早期建成的固定資產，受到不同程度的損毀和流失。絕大部分鄉鎮和項目區群眾普遍認為，所建項目工程產權仍屬縣里，鄉鎮只是代管，因此出現管不到位、代而不管等現象。究其原因，鄉鎮為項目主體（代表項目區全體農戶利益）的地位沒有真正確立，同時，鄉鎮也未對項目形成的固定資產進行產權界定，導致所有權與管護義務相分離，管護義務與受益使用權相分離，管護人積極性不高、責任意識不強、制度措施不力。

2.3管護經費不落實、籌集難

農田水利工程往往處于各部門都在管、而實際上各部門又都不管、最終沒有部門管的狀態，管護資金籌措困難。農田水利工程分布范圍廣，受人為因素或自然災害影響易發生損壞（毀）的工程數量較多，人工管護成本高，加之，積累下來的項目工程損壞等實際問題，造成管護經費缺口大，同時，項目工程的早期規劃、工程建設質量、政策措施的配套等因素，也在一定程度上影響了項目工程建后管護資金的落實。國家各級政府預算資金中，缺乏農田水利管護專項經費支付，水利部門收取的水費保證不了單位人員工資，甚至有部分地區取消水費，更不用說用于田間工程管護了。鄉鎮政府經費主要用于行政開支，基本不會用于農田水利工程管護，部分受益農戶連一畝田幾十元的水費也不愿意繳納，更不用說自己出錢維護工程設施。以上原因無形之中加大了工程管護經費的籌措難度。

2.4管護責任不明確，體制難銜接

項目工程建成移交后，本應形成地方政府、基層組織、受益農戶共同管護的局面，但在實際工作中，隨著農業生產的規?；?、集約化經營與現行聯產承包責任制之間的矛盾越來越突出，管護各方均不愿投入新的資金和精力，導致出現地方政府要求基層管、基層組織無力管、受益農戶不愿管的窘境。工程管護體制上難銜接。農村承包責任制實行后，以家庭為單位的經營模式占主導地位，隨著農民思想集體觀念的弱化，農村統一管理的功能有所削弱，事業管理比較困難。因此，在這種情況下將松散的農戶與統一的工程銜接好，難度較大。

3堅持建管并重構建工程管護長效機制

3.1加強宣傳教育，增強管護意識

營造全社會對農田水利設施的保護意識，減少人為破壞和侵占；加強社會的宣傳教育，讓廣大干部群眾關注農田水利設施的維護，支持和促進農業健康發展；加強對鄉、村領導和村干部的宣傳教育，使其充分認識到，忽視項目工程管護就是對國家利益不負責、對農業發展不作為、對群眾疾苦不關心，進一步增強他們的責任意識和為民服務理念；加強對農民思想、道德觀念、科技與文化素質的教育和培養，使其從維護自身利益的角度自覺參與到管護活動中來，變“要我管”為“我要管”“我會管”。

3.2明晰產權關系、落實管護主體

明晰產權，確定主體。產權歸屬問題直接關系到項目工程建后管護的責任，關系到項目區群眾的管護積極性，解決產權歸屬問題是確保管護工作到位的關鍵。項目建后將管護作為重要內容，堅持經常抓、抓具體、抓出成效，明確部門職責，領導責任，成立專門的工作班子，具體負責組織、協調、監督、管理等方面的工作；制定并完善切實可行的農發項目建后管護制度、辦法和細則，及時解決管護工作中出現的實際問題；層層落實管理、資金、督查、考核等各環節任務和責任，健全規范、科學、操作性強的管護運行機制，做到項目工程建好一處，管好一處，用好一處。項目工程竣工驗收后，應及時辦理資產移交手續，通過簽訂管護合同、協議，明確產權歸屬和管護的責任主體，確保責、權、利的對等和統一。同時，加快推進產權制度改革，采取拍賣、承包、租賃等萬式，努力實現使用權、經營權與所有權的有機結合，使項目工程建后管護逐步由行政管理型向社會服務管理型、市場帶動管理型、經濟自立管理型轉變，達到以工程養工程、以項目養項的目的。

3.3加強部門配合、落實管護經費投入

拓寬渠道，落實經費。以政府補助與市場手段相結合的原則，進一步拓寬籌資渠道，最大限度地解決農發項目工程建后管護資金短缺問題。目前，在農村現有生產經營體制和市場經濟條件下，不僅取消了農業稅，還有各種補貼，要農民拿出錢來管護工程不太現實。管護經費應從以下幾個方面解決：一是爭取各級政府資金的投入，從各級政府年度財政預算資金中確定農田水利管護專項經費。二是爭取農田水利建設項目資金中按比例計提部分管護經費。三是加強財政、水務、農業、國土、林業等設農部門間的密切配合，充分發揮引導作用，安排管護資金投入。四是鄉鎮政府和水務部門應從每年的土地出讓金和水費等收入中提取部分專項經費。五是通過“一事一議”方式向農民籌集部分資金，并在村民監督下使用，以彌補農發專項資金的不足。

3.4創新管護模式、建立管護長效機制

隨著農業現代化進程加快和生產組織化程度提高，必須創新管護模式，建立健全高效能、可持續發展的工程運行管護長效機制，以推動工程設施管護逐步向法制化、制度化、市場化、專業化轉變。所謂法制化，就是進一步完善農田水利設施運行管護的政策法規，把工程所有權、使用權和管護權以法規的形式加以明確，使責、權、利相統一，建、用、管相促進，為水利設施工程后期運行管護健康發展提供制度保障。所謂制度化，就是根據地域及工程特點，創新管護監管機制，在實踐中逐步探索形成“鄉鎮統管、水管站所主管，建立水協會、井長+協會”等多種管護制度，通過制度的成功運用，有效提高管護水平。所謂市場化，就是將農田水利設施進行市場運作，“以工程養工程”，建立自我發展、自我完善、良性循環的運行管理模式，逐步實現經濟自立。這樣既有利于延長工程壽命，又有利于減輕國家財政和農戶的負擔。所謂專業化，就是實現管護主體專業化，由專業戶、專業隊、專業公司承擔工程管護任務，不僅可以提高效率、保證質量，還有利于農村新興產業發展和勞動力轉移，增加農民收入。

作者:張洪星 單位:甘肅省高臺縣水務局