防洪減災方針管理論文

導語：防洪減災方針管理論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

防洪減災是極為復雜的事業。我國自2800年前開始建設堤防，興建高壩大庫至今也已將近50年，成為我國社會經濟發展的安全保障。但水災損失仍在增長，水災頻率也未見有所降低。是否還要埋頭和洪水這樣斗下去？可否調整一下思路？值得注意的是，世紀之交我國防洪減災方針開始出現了戰略性轉變。這是一件歷史性的大事。

一、防洪減災方針的調整

2000多年來我國治水方針的主流都是依靠工程措施約束洪水，即使20世紀下半葉，有能力建設大水庫、高堤防，從治水思想上看，仍舊是傳統治水觀在新時代的延續。也就是說仍舊遵循一條“讓高山低頭，河水讓路”，與洪水斗爭并戰而勝之的思維范式。具體表現是：

1.“75-8”大水后，要求各地研究歷史最大降雨和最大洪水，并據以校核水庫防洪標準。期望把洪水基本上裝進水庫，以徹底消除災害。

2.1991年江淮大水后，雖然當年的水災并非由于水庫垮壩和堤防決口所致，事后的治淮治太規劃仍舊是修堤、挖河等。

3.1997年頒行的《中華人民共和國防洪法》第9條規定：“防洪規劃應當服從所在流域、區域的綜合規劃”，那么，當二者出現矛盾時怎么辦？這個服從是用什么來保證？顯然是寄希望于修建工程來提高防洪保證率。

世紀之交，我國治水方針發生了實質性的轉變。轉變的具體表現是：

1.1998年長江和松花江大水災后，中共中央和國務院在“關于災后重建、整治江湖、興修水利的若干意見”（中共中央、中發[1998]15號文）中提出了五個方面的措施，并以“退耕還林、退田還湖、平垸行洪、移民建鎮”為顯著特點。其基本精神是：為著有效地減少洪水災害，必須在提高工程防洪能力的同時，要求社會經濟和國土開發規劃也應適應洪水規律和防洪減災需要。

2.2000年在全國水利科技工程會議上汪恕誠同志強調指出：“要堅持人類與自然和諧發展的理念?！獔猿峙c自然和諧，就要統一規劃人類的發展需求和自然規律之間的平衡。……在防洪減災方面，要開展現代防洪減災保障體系的理論研究”。從科學哲學角度闡述了新的治水理念。

3.2002年10月1日頒行的《中華人民共和國水法》第15條規定：“流域綜合規劃和區域綜合規劃，以及與土地利用關系密切的專業規劃，應當與國民經濟和社會發展規劃以及土地利用總體規劃、城市總體規劃和環境保護規劃相協調”，所表達的精神是，流域防洪規劃應當服務于社會經濟與環境發展規劃；同時，社會經濟發展與環境改造也必需和防洪減災規劃相協調。

《中華人民共和國水法》是國家的水問題大法，其中關于社會經濟發展規劃應與防洪規劃“相協調”的規定，事實上已經糾正了《防洪法》中防洪規劃“應當服從”社會經濟發展規劃的規定。問題不在于如何措詞，由服從到相協調轉變的實質是：“應當服從”表達的是工程治水的傳統；“相協調”則表達的是：不斷提高防洪減災的工程技術水平，是人與自然和諧的基礎。社會發展理所當然地要對防洪保障提出自己的需求；同時，社會經濟發展本身也必需顧及到要為洪水留有必要的空間?！跋嗪椭C”不是主張一味向洪水退讓，而是強調既要滿足社會發展的需要，也應充分尊重自然規律，科學地規劃國土開發。例如，加強環境建設，協調經濟布局，調整產業結構和改進種植制度等，使之與洪水規律相適應。講和諧也不是降低工程技術措施的作用，而是更有利于保持和發揮治水工程的功能。由此可見，“人與自然和諧”不是抽象的哲學概念，而是現實的可持續發展之路。治水方針轉變的精神實質，體現出“人與自然和諧”的中國傳統哲學理念之精髓。在人與自然的關系中，我國古代先哲提出的“天人合一”的哲學命題，表達出人類是自然界的一部分，人類是從屬于自然界的，應與自然相和諧的認識。

怎樣理解治水理念轉變的重大意義？我們可以從回顧人類治水歷程中得到啟示。

二、人類治水的三個階段

人類社會伊始就離不開自己賴以生存的外界自然。從人與水的關系角度講，人類治水歷程，大體經歷了如下三個階段：

第一階段是以解決人類生存安全和基本生活需求為主要目標的原始水利階段。在原始階段人們瀕水而居，但為躲避洪水的危害，不得不“擇丘陵而處之”，住在洪水一般淹不到的高處。這一時期人類生產力低下，對水旱災害的控制能力較低，把水旱災害看作人力無法抗拒的天的意志，不得不乞求上蒼的保佑。例如，相傳商代開國之初連續大旱七年，洛水為之枯竭。商湯王命人將自己的頭發剪光后反綁起來，作為祭天的犧牲，祈福于天，也就是用自己的身體作為貢品，來補償工作的過失。至尊的國王如此無奈，可見災害對于國計民生影響之大。

在這個階段里，人與水的關系是以人適應水為主要特征，也可以稱之為人類被動適應自然的階段，其間長達若干萬年。

第二階段是以建設工程來改造河川，調蓄洪水，制止洪水為害的傳統治水階段。社會要發展，就要加強對自然水的調控和管理，這是與人類社會俱來的生產活動。然而當人口繁育和土地開發相當普及以后，與水爭地又勢不可免。人們利用堤防約束甚至侵占河道和湖泊，調控洪水以減輕災害，古往今來一直是人們治水的主流。以中國的情況而言，戰國時期自然科學有了很大的進步，人們利用和改造自然的能力有所提高，對治水防災也有了新的認識，其中荀子是代表人物之一。荀子旗幟鮮明地反對迷信天命鬼神，歸納出“制天命而用之”的著名唯物主義命題。主張發揮人的主觀努力去控制和利用自然。這一時期堤防成為防洪的主要技術手段，人類可以“水來土掩”，限制水的泛濫。但是，在人們控制洪水手段提高以后，新的問題又產生了。例如，黃河下游在戰國年間修成了兩岸連貫的防洪大堤，改善了黃河泛濫橫流的局面。但只經過了一二百年，黃河兩岸堤防因圍墾逐步縮窄，河床又顯著淤積抬升，到漢武帝時期，黃河開始頻繁決溢。

直至近明了混凝土，人們可以修建高壩大庫滯蓄洪水，調節徑流。但不曾想洪澇問題是如此復雜，一個時期萌生的“人定勝天”的理想，卻未能如愿以償（見表1）。在近100年中，災害次數也并未因為工程防洪能力的提高而有所降低（見表2），而災害損失卻顯著增長。這一階段是以改造自然能力的逐步提高和無度地向自然索取為主要特征，其間經歷了數千年。

表115~19世紀我國東部17省區不同級別水災頻數表（依據參考文獻2）

災種受災縣數災害在各世紀中出現年數

1516171819合計

水災10~2021~4041~8081以上161212029112163714223292022125228961326814

合計2962697476310

表21893~1992年全國七大江河水災頻次統計表（依據參考文獻3）

年份1893~19021903~19121913~19221923~19321933~19421943~19521953~19621963~19721973~19821983~1992

水災次數17192326201924181818

第三階段，以“人與自然相和諧”為主要特征的現代治水階段。自從工業化以來，治河手段迅速提高，對洪水的調控能力顯著增長，曾一度助長人們戰勝一切洪水的信心。但是當美國所興建的水庫庫容相當其多年平均年逕流總量的60％的時候，水災損失卻依舊急劇增長。反思之后人們開始認識到“人類必須努力適應自然，因為人類已經認識到，自己不能也不需要控制所有的洪水，但可以采取控制措施，也可通過調整自己的行為使損失減少到最低限度”（《美國防洪減災總報告》，1980年）。如今這一認識又轉而成為世界治水的主流派，被各國普遍接受。當然各國之間自然地理條件不同，社會狀況也差異較大，在具體實施方面，又有各不相同的辦法。

在我國歷史上，大約在公元前6年，賈讓提出著名的治河三策，這是流傳下來的最早的黃河防洪減災的規劃方案，并以其停止人類侵奪必要的滯蓄洪水的空間以減輕水災的主張獨樹一幟，對后世有重要影響。賈讓三策開篇的第一句話是“古者立國居民，疆理土地，必遺（留出）川澤之分，度水勢所不及……”意思是治河必須適合洪水的客觀規律，留足泄洪斷面。人們的生產和生活也應避讓洪水，在滿足泄洪以外的地方（“度水勢所不及”）去進行，而不能過分地侵占河灘，壓迫洪水。“必遺川澤之分，度水勢所不及”，是他從黃河治理的歷史經驗中得出的結論，和西方科學家上個世紀歸納的科學理念如出一輒。

從六七十年代開始，美國率先實行工程與非工程相結合的減災措施，并逐步為各國所接受。這一新的理念的核心就是主張由社會承擔適度的災害風險，從而由單純依靠工程技術防洪，轉變為自然與社會綜合措施相結合的防洪減災。我們在1991年提出的“災害雙重屬性”的科學概念是其中的重要建樹?？梢姰斀穹篮闇p災方針的轉變具有劃時代的意義。

這一轉變還突出地表明，新階段的治水方略將實現由戰勝洪水到設法減輕水災損失的目的性轉移。我國90年代平均水災損失占GDP3-5%，比日本和美國高出十倍至數十倍之多，防洪減災任重道遠。

三、戰略調整的重點在于“既要管好水，又要管好人”

當人類改造自然能力顯著提高，有能力迅速將自然環境和資源轉化為經濟實惠和政績之后，就往往偏愛眼前利益，爭相掠奪本屬于公共所有的資源與環境，忽略了所取得效益的由來和所付出的代價及其長遠影響，演變為國家、地區、部門、集團竟相占有，甚至導致整體失控，進而遭到自然界的報復。在減輕水災研究中，類似的例子不勝枚舉。

災害與人類社會是個復雜的互反饋系統。災害對人類的懲罰，許多是通過不同利益集團非理性的行為來實現的。惡化了的現實終于使人們認識到，人類需要將自身和外界自然這兩個不可分割的龐大系統協調起來。防洪減災不僅是與自然界洪水斗爭，也必須給洪水留有適度的空間。為此，從整體的和長遠的利益出發，必需約束人類自身的行為和保持土地開發的適度規模和形式。當然，在不同的歷史時期人與自然和諧的適度有所不同。至此，問題變得明朗起來，要取得人與自然和諧，核心問題是既要管好水，又要管好人。管好水是基于災害的自然屬性，而管好人則是基于災害的社會屬性。社會可持續發展的實現，只能是社會自覺的過程，依靠建立社會自我約束機制，建立符合可持續發展要求的體制和法制，提高領導決策的科學化水平和公眾的減災意識等來實現。

由防洪轉變為防洪減災，由專注于治理自然水的工程技術措施轉而為改造自然和適應自然相結合，這是一個復雜的過程，必將牽涉到自然科學和社會科學相當廣泛的范圍。突出表現為防洪領導體制的一體化；需要各有關部門（國土資源、農業、林業、交通、建筑、水利等）的配合；需要流域內有關行政區的協調一致；需要防洪工程投資分攤和防洪保護區與災區之間的經濟補償；以及一系列相關的制度和法規建設等。由“應當服從”到“相協調”的轉變，其實質是強調，只有進行社會經濟發展與防洪減災的統一規劃，才能實現人口、資源、環境和諧的和可持續的發展。這些措施相對于工程防洪來說，更多的工作是管理和協調公共行為，具有更廣泛的社會性。

觀念的轉變是最重要也是最困難的。美國防洪理念的轉變大致經歷了如下過程：針對當時美國單純注重工程防洪的情況，1928年首先由社會學家提出，堤防不是萬能的。社會發展存在導致災害增長的因素。1942年在《洪水的人工調節》一書中，美國防洪減災領域的權威學者吉爾伯特·懷特系統提出了包括地基加高、削減洪峰、防汛、應急措施、建筑物結構調整、重新規劃土地利用、救災、洪水保險等八項措施。但是直到1977年洪水保險計劃被切實推動，以及1993年密西西比河大水災之后制定《國家洪泛平原管理統一規劃》，系統地提出了“制定更全面、更協調的措施，保護并管理人與自然系統，以確保長期的經濟與生態環境的可持續發展”，其間的過程長達半個世紀。目前我國治水方針的調整還只是在政策層面上。新思路在規劃工作中的落實，還有許多工作要做，需要一個逐步理解和不斷完善的過程。

事實證明：20世紀只看重工程防洪的方針已經走到盡頭。新世紀到來之際，我國政府開始根據顯著變化了的防洪客觀條件，借鑒國內外防洪減災的研究成果和有益經驗，調整和完善適合我國國情的新的防洪減災戰略，帶來的將是可持續發展的契機。

（本文系中央水利科期項目：“治水方略及水旱災害基礎信息”主要結論之一。）

主要參考文獻：

⒈錢正英，鄂竟平在第二屆國際防洪學術會上的講話，中國水利報，2002年9月14日。

⒉南京大學氣象系氣候組，關于我國東部公元1401年-1900年五百年內的旱澇概況，載《氣候變遷和超長期預報文集》，北京，科學出版社，1977。

⒊國家防汛抗旱總指揮部辦公室、南京水文水資源研究所，《中國水旱災害·附錄一》，北京，中國水利水電出版社，1997年。

⒋譚徐明等編譯、趙春明審校，《美國防洪減災總報告及研究規劃》，北京，中國科學技術出版社，1997年。

⒌周魁一，關于防洪減災體制的思考，科技導報，1991年8期。

⒍周魁一，關于完善防洪方針的建議，科技導報，1994年9期。

⒎姜付仁、向立云、劉樹坤，美國防洪政策演變，自然災害學報，2000年3期。

⒏文康、李琪，《美國對1993年大洪水的思考》，水利部南京水文水資源研究所，1998年。